我國村規(guī)民約的問題與對策初探

鄒 彤

湖南科技大學法學與公共管理學院，湖南 湘潭 411100

村規(guī)民約作為基層社會治理的重要手段，自古已有，從古代的鄉(xiāng)約到現代的村民自治章程，都在維護社會秩序上發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為“送法下鄉(xiāng)、普法進村”的有效手段，村規(guī)民約一般具有當地鄉(xiāng)土特色，且簡單易行通俗易懂。然而，當前部分村莊村規(guī)民約制定草率，可行性低且未發(fā)揮其應有的作用，因此，亟需將村規(guī)民約的制定和執(zhí)行規(guī)范化法治化，進一步完善村民自治制度。

一、村規(guī)民約的涵義與法律性質

關于村規(guī)民約的定義，從詞義上看，“村”，指鄉(xiāng)下聚居的處所，“規(guī)”本義為有法度的正圓之器，可引申為法則、章程、標準，“民”指鄉(xiāng)村社會成員、農民、農村居民等，既包括長期居住在本村的“原住民”，也包括人口流動過程中遷入的“歸化民”，還包括與本村地域、經濟和公共事務有法定或約定關聯的契約性“村民”。［1］“約”指約束、限制。由此可以得出，村規(guī)民約是由一定地區(qū)的村民委員會依法自主制定、村民自發(fā)遵守并按規(guī)定程序執(zhí)行、沒有法律約束力的規(guī)范性文本。村規(guī)民約作為農村社會的重要規(guī)范，在教育群眾、規(guī)范培養(yǎng)民風、依法維護農村秩序方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。

村規(guī)民約的歷史起源，可以追溯到人類社會以地緣關系為紐帶的異姓雜居村落形成之時，由于村落形成，社會關系日益復雜，客觀上要求一種社區(qū)規(guī)范來調整各家族之間的社會關系，中國最早的成文鄉(xiāng)約，是陜西藍田呂大鉤（1031-1082）制定的《昌氏鄉(xiāng)約》。［2］村規(guī)民約歷史上有規(guī)約、寨規(guī)、公約、禁約、族規(guī)、議款、款約、鄉(xiāng)規(guī)、村民守則、村民公約、村民約章等多種表現形式。村規(guī)民約的現代來源，最早來自1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，2018年修正的《村民委員會組織法》在第十條、第二十七條、第三十八條均對村規(guī)民約作出了相關規(guī)定，但集中在效力和章程部分，并未對村規(guī)民約是什么作出明確規(guī)定，在2018年民政部等七部委出臺的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》中，對村規(guī)民約的定義、內容和制定程序作出了相關規(guī)定。

關于村規(guī)民約的法律性質，在法律法規(guī)中并沒有做出明確定義，我國最早關于村規(guī)民約的規(guī)定來自1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。同時，在2018年民政部等七部委出臺的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》中認為村規(guī)民約、居民公約是村（居）民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，是引導基層群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制的重要形式。對此問題，學界眾說紛紜，本文認為村規(guī)民約是固定區(qū)域內的村民自主制定的，與當地村風民俗相適應的，用于自我管理、自我約束、自我教育的一種行為規(guī)范，是對相關法律法規(guī)的補充。

二、村規(guī)民約的運行現狀與問題

村規(guī)民約的運行現狀存在以下幾種情況：一是形式分為快板式、口訣式、三字經式和條款式等；二是制定過程分為這三種情況：村規(guī)民約由少數幾個鄉(xiāng)村領導干部直接制定，并沒有經過村民會議表決，在村規(guī)民約制定之前并沒有征集民意而是直接挪用借鑒其他村規(guī)民約模板，隨后在村民會議上表決和部分典范地區(qū)采取特色制度，建立特別民主程序，將不同主體吸納進鄉(xiāng)村協同治理，實現村民共治；三是內容除了法律明確規(guī)定的部分還有根據當地風土人情、民族特點因地制宜地制定的內容，以及對國家法律空白的補充，與國家法律法規(guī)進行銜接的部分，大部分村規(guī)民約都設置了獎懲性條款。

根據目前村規(guī)民約的運行現狀調查，可以總結出以下幾點問題：

（一）內容籠統抽象，偏離法定規(guī)章

一份具體詳實的村規(guī)民約，更有利于規(guī)范村民行為。過于籠統抽象的村規(guī)民約，在實際執(zhí)行中，往往難以得到落實，更像是一份倡議書，影響了村規(guī)民約實施的實際效力，這樣的村規(guī)民約與當地的實際情況關聯性小、匹配度低，難以真正約束村民的行為。此外在村規(guī)民約中存在著許多偏離法定規(guī)章的情況，如濫用懲罰措施，規(guī)定男女不平等的條款等。為了規(guī)范村民的行為，許多村規(guī)民約都存在著懲罰性條款，但這個條款不能違反法律規(guī)定，侵犯村民的權利，《村民委員會組織法》為懲罰條款的設置設定了底線。

（二）制定程序混亂，民眾參與不足

在村規(guī)民約的制定過程中，存在著程序不合法、不民主、不規(guī)范等問題，部分村莊的村規(guī)民約都只是在村委會由部分村干部和村民精英討論決定，并不在村民會議上表決通過；部分村莊的村規(guī)民約在制定過程中沒有征集民意，大部分村民并不知道村規(guī)民約的具體內容；更有甚者，直接在網上照搬村規(guī)民約，忽視村規(guī)民約對于村民自治的作用。這種情況是由農村的部分領導干部本身對法律知識的欠缺決定的，由于受到自身知識水平的限制，以及法律素養(yǎng)的缺乏，導致基層村規(guī)民約的制定工作偏離法定規(guī)章。此外，村民參與度低，也是影響村規(guī)民約制定的重要原因，農村經濟水平較低，大部分農民都把養(yǎng)家糊口當成自己的本職工作，平時外出打工或務農，對村規(guī)民約的制定關注度低，農村的青壯年大都離開農村進城務工，大都沒有時間或者不愿意參與村規(guī)民約的制定。

（三）實際執(zhí)行困難，缺乏必要監(jiān)督

當前村規(guī)民約在具體實施上難以落到實處，部分村莊甚至村民連村規(guī)民約的基本內容都不了解，更談不上實際運用和遵守。“村規(guī)民約的實施離不開基層職能部門的管理、指導和監(jiān)督。”［3］一項制度的施行依賴于強有力的保障措施和執(zhí)行手段，目前村規(guī)民約實施缺乏有效的法律保障和監(jiān)督機制，從村領導干部對村規(guī)民約的實際執(zhí)行監(jiān)督到農村群眾對村規(guī)民約的遵守運用都沒有有效的外部監(jiān)督制度，很多時候村規(guī)民約的制定者即村委會成員就是村規(guī)民約的監(jiān)督者，難以真正保障村規(guī)民約在基層群眾自治中真正發(fā)揮作用，究其原因在于執(zhí)行和監(jiān)督機制的缺乏，農村沒有設置足夠的司法資源和人才儲備支撐村規(guī)民約的制定和運行。

（四）外部指導缺位，保障措施乏力

目前鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的指導和監(jiān)督存在缺失，由于法律并沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的審查監(jiān)督權，大部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府并不參與村規(guī)民約的制定過程也沒有對村規(guī)民約的內容進行審查，僅僅接受村規(guī)民約的備案，對村規(guī)民約的監(jiān)督僅僅在于有、無方面而并不審查村規(guī)民約的合法合理性。除了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府怠于行使職責的緣故，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府缺乏能夠提供指導的法律人才也是重要原因。既沒有專門指導村規(guī)民約實施的職能部門，也沒有成立村規(guī)民約的監(jiān)督小組，如果村民以及村民自治組織不主動報告問題，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府難以主動糾正。同時司法機關也沒有主動監(jiān)督、直接撤銷的權力，無法保障村規(guī)民約的實施。村民自治權作為特殊的社會權力，司法不能審查。司法裁判權與監(jiān)督權只能審查和監(jiān)督村自治組織依據村規(guī)民約實施具體行為侵犯了公民人身權利、民主權利和合法財產權利所引起的糾紛，司法部門作為法律的專門機構，應該對基層社會的“軟法”也有所涉及。［4］

三、完善村規(guī)民約制度的對策

（一）多元主體共治，引導村民參與

保障村規(guī)民約發(fā)揮作用，需要全體村民共同參與，引入多元主體共同治理，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的帶頭作用。鄉(xiāng)土社會作為一個熟人社會，存在著大量民間團體，如老年協會、能人會、紅白喜事會等，通過引入這些團體的參與，能夠擴大村規(guī)民約的治理范圍，借助輿論監(jiān)督村規(guī)民約的實施，發(fā)揮村規(guī)民約的德治作用。針對村規(guī)民約的制定不民主問題，關鍵在于加強對基層村領導干部和村民的法治教育，加大農村學法普法的力度，增強農民群眾的權利意識和法治思維，建立健全農村普法教育的長效機制。讓農民積極主動地參與到鄉(xiāng)村治理中，普通村民面對村規(guī)民約個體與集體兩個層面的價值，既需要注重自身的行為舉止，在日常生產生活中積極地對標村規(guī)民約的各項規(guī)定，實現從道德他律到道德自律，真正從內心尊重且認可村規(guī)民約的價值：同時又需要在基本理解村規(guī)民約文本內容的基礎上，主動配合相關政府部門、民間組織以及網絡媒體的宣傳。村規(guī)民約只有得到廣大村民群眾的認可，才能獲得穩(wěn)定的群眾基礎。［5］

（二）堅持合法審查制度，強化法律專家指導

村規(guī)民約的制定和實施應該嚴格依法執(zhí)行，這是維護村規(guī)民約的公信力的必然要求，村規(guī)民約不得凌駕于法律之上，這是保障村民基本權利的底線，因此，首先，有必要建立一個合法審查機制，在制定之初確保村規(guī)民約的內容合法，同時在制定的全過程起到監(jiān)督管理的作用，確認村規(guī)民約的出臺和制定的程序符合法律規(guī)定。其次，當召開村民會議表決時，邀請政府官員進行旁聽或現場指導，對討論內容或者表決內容進行指導和指正。再次，可以不定期對已經備案的村規(guī)民約進行抽查，發(fā)現有違法內容的及時責令改正。最后，建立相關的投訴舉報制度，接受村民或者其他人員對村規(guī)民約的投訴或者建議，并及時作出處理。［6］村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的“軟法”目前還存在著許多與國家法律相沖突的現象，如錯誤地設置懲罰性條款，侵犯了村民的合法利益，應當加強法律專家的指導，政府應該提供相關資金支持，調入法律專家來指導，聘請律師保證村規(guī)民約基本合法性的實現。

（三）建立實施保障機制，成立監(jiān)督檢查組織

村規(guī)民約的順利運行需要建立強有力的實施保障機制，對村規(guī)民約的實際實施進行監(jiān)督，首先，可以推選監(jiān)督員，成立監(jiān)督小組。監(jiān)督員由村里德高望重，且具有一定知識水平的人擔任，這類人熟悉村莊基本情況且具有處理經驗，又有一定威望。由他們組成的監(jiān)督小組對村規(guī)民約進行監(jiān)督，能有效地防止權力的濫用。其次，實行公開制度，每季度對村規(guī)民約的實行情況以及獎懲情況進行公開，讓村規(guī)民約的實行情況公開透明，既能保證村規(guī)民約的權威性，也能對村民起到警示作用，讓村規(guī)民約受到全體村民的監(jiān)督。最后，強化司法監(jiān)督，司法監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督，是審查村規(guī)民約合法性的最后一道關口，也是維護村民權益的最后一道屏障。但是，司法機關并沒有直接糾正和撤銷違法的村規(guī)民約的權力。［7］雖然法院不能直接裁定其認為違法的村規(guī)民約無效，《行政訴訟法》更是明確否定了村規(guī)民約作為審判的法律依據，但人民法院依然可以裁決作為證據的涉及當事人權益的村規(guī)民約無效，確認自治組織的侵權行為，同時在裁判之后，應該發(fā)出司法建議書，建議村民會議進行改正。

（四）重視村規(guī)民約宣傳，加強群眾普法教育

民主性是村規(guī)民約的根本屬性，村規(guī)民約應該深入群眾。首先，基層政府應該積極下鄉(xiāng)進行普法宣傳，加強村民的法治意識和權利意識，以人民群眾喜聞樂見、通俗易懂的方式普法進村，加強對村規(guī)民約的宣傳工作，如開展法律講座、設置有獎知識問答等。請法律工作者就農村目前存在的問題如男女平等、農民維權等主題進行宣傳講解，有利于新農村建設的開展，培養(yǎng)農民的法治思維。讓法治觀念深入人心，村民自覺遵守村規(guī)民約。［8］其次，要發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的帶頭作用，通過提升鄉(xiāng)村精英及基層干部的法律素養(yǎng)，定期安排對基層干部的法律培訓，從而提高基層干部的治理水平，帶動群眾積極參與。最后，可以利用現代傳媒宣傳村規(guī)民約，加強村規(guī)民約對村民的影響力，目前短視頻軟件在農村普及度很高，村規(guī)民約可以利用其趣味性高、村民參與度高等優(yōu)點進行村規(guī)民約的宣傳，提升鄉(xiāng)村網絡媒體的建設水平。