中小學黨組織領導的校長負責制的權責邊界與核心問題

摘 要 建立中小學黨組織領導的校長負責制，是當前中小學領導體制的一次深刻變革，也是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。要有序、有效推進這項重大變革，須厘清權責邊界；抓住體制變革中的“機構”與“規范”兩大核心問題，完善機構體系，健全制度體系。

關鍵詞 黨組織領導的校長負責制；權責邊界；機構體系；制度體系

中圖分類號 G627.1

文獻標識碼 A

文章編號 2095-5995（2022）10-0074-03

2018年7月，習近平總書記在全國組織工作會議上講話中指出，“在中小學、醫院、科研院所，黨組織領導的校長（院長、所長）負責制還沒有建立起來”。2021年11月24日，中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過了《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），2022年1月，中共中央辦公廳正式發布《意見》。建立中小學黨組織領導的校長負責制，既是當前中小學領導體制的一次深刻變革，也是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重大舉措。

“教育體制是教育機構與教育規范的結合體或統一體，它是由教育的機構體系與教育的規范體系所組成的。”［1］學校領導體制變革也須結合機構和規范同步變革。“學校決策機構與一定的規范結合，就構成了領導體制。”［2］因此，要積極穩妥又高效有序地推進中小學領導體制變革，必須厘清權責邊界，抓住“機構”與“規范”兩大核心問題，完善機構體系，健全制度體系。

一、厘清權責邊界

書記、校長的權責邊界是推進中小學黨組織領導的校長負責制首先要面對和回答的問題。“‘書記和校長，誰是一把手？是黨組織領導的校長負責制試點過程中常遇到的疑問。”［3］要回答和解決這一問題，需要從如下方面厘清權責邊界。

第一， 共通權責。所謂共通權責，主要指書記、校長在學校管理中所應履行和承擔的相同權責，在履職和追責上同等履職、一視同仁。如抓好學生德育工作，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，以及學校安全穩定工作，包括學校財產安全、食品衛生安全、學生生命健康安全、網絡輿情安全、教師隊伍建設等，這類權責往往關涉學校的辦學方向、管理的底線與紅線，也是堅持社會主義辦學方向、辦人民滿意教育的基本要求，學校黨政主要負責人在履職盡責、守土有責上，沒有誰主誰次、孰輕孰重之分，只有黨政同責、失職追責。共通權責要求書記、校長要有共同體意識、責任意識和使命意識。

第二， 主體權責。所謂主體權責，主要指書記、校長根據職責和分工，在學校管理中分別所應履行和承擔的主要權責。這類權責既有主次之分，也有輕重之分。如書記在落實政治標準和政治要求、堅持黨管干部和人才、深入開展社會主義核心價值觀教育、加強黨建和黨員隊伍建設、做好教職工思想政治工作和意識形態工作、黨風廉政建設、領導工青團婦等方面負有主體責任，承擔主體權責。但課程與教學管理、后勤管理、預決算管理、制訂和執行具體規章制度、年度計劃等，這類管理屬于行政業務類管理，校長理應對課程計劃、課程設置、課堂教學、教學評價、后勤財務、具體制度執行等履行主體權責。主體權責要求書記、校長要有恪盡職守、勇于擔當和開拓創新的精神。

第三， 交叉權責。所謂交叉權責，主要指書記、校長根據職責和分工，在學校管理中所應分別履行和承擔的權責的交叉部分。如交叉權責中，教師課堂教學的有效性等問題是校長的主體權責，但教師課堂教學言行，是否違反意識形態安全，是否有違社會主義核心價值觀的教育，又是書記的主體權責。師德師風建設，無論是黨員教師還是非黨員教師，書記負有主體權責，校長也負有一定權責。交叉權責要求書記、校長要有相互融合、相互配合、合作共贏的意識。

以上權責邊界的厘清，只是相對的，實踐中并沒有絕對的區隔，但最終目標是要形成黨政合力，共同推進事業發展。建立中小學黨組織領導的校長負責制，其基本定位是“核心是黨組織領導，關鍵在校長負責，根本出發點和落腳點是要形成黨政合力”［4］。

二、完善機構體系

推進中小學領導體制變革中“機構”和“規范”的同步變革，完善機構體系、健全制度體系是此次變革成敗的關鍵。 這里的機構體系至少包括以下四個方面：

第一，完善決策機構。主要包括黨組織委員會和校長辦公會。黨組織委員會由黨組織書記召集并主持，主要研究的議題包括：決定事關學校改革發展穩定的問題、“三重一大”（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用）、學校章程等基本管理制度、校長辦公會或學校領導班子成員提出的其他重大事項、重要問題等。校長辦公會是學校行政決策機構，會議由校長召集并主持，主要研究的議題包括：教育教學、后勤財務等行政管理工作、擬提交黨組織委員會討論的重大事項或問題。無論是黨組織委員會，還是校長辦公會，書記、校長根據工作需要可交叉參會，所謂交叉參會是指書記、校長交叉參加黨組織委員會和校長辦公會，這樣既可以提高決策效率，又可以避免工作中因通報不及時、信息不對稱產生的矛盾。

第二，健全執行機構。有完善的決策機構，還應有保障新的領導體制有效運行的執行機構。當前中小學已有相對成熟的執行機構，但在領導體制變革的新形勢下，現有的執行機構尚有待進一步完善。

一是實行“兩辦分設”。改變以往只有行政辦公室的組織架構，平行分設行政辦公室和黨組織辦公室（以下簡稱“兩辦”），以便黨建工作有專門機構、專業人員負責、落實。兩辦分設后，兩辦主任要加強溝通和協調，以化解黨政工作由于信息不對稱等原因引發的矛盾和問題，這就對兩辦負責人人選的政治素養、全局觀念、綜合素質、協調能力等提出了更高的要求，也需要編制、人事工資部門對黨辦人員的配備及待遇給予支持和保障。

二是精簡職能機構。目前大多數中小學的管理權力主要集中在校級職能部門（又稱“中層管理部門”），且校級職能部門還有不斷增多的趨勢，如不少學校增設了信息技術中心、招生辦公室、課程研發中心等，而學校許多工作主要靠年級在落實，形成了一種類似“倒金字塔”的執行體制，直接影響了執行效能。“年級組所承擔的任務及責任與所擁有的權力極不相稱，不利于學校工作的高效運行。解決的辦法就是要精簡校級機構，限制校級職能部門的權力，擴大系所及年級組的權力，校職能部門只能起參謀服務作用。”［5］對此，規模較大的學校，可考慮將管理的重心下移，實行年級主任（組長）負責制，且年級主任（組長）和黨支部書記分設，前者主要負責年級教育教學工作，后者主要負責教師思想政治工作和黨建工作。年級主任（組長）和支部書記比照中層干部，享有一定的政治待遇、經濟待遇和選拔任用的機會。當然，精簡機構也要有利于推進教育教學改革，上述信息技術、課程研發等職能可以統整、歸并到教務處，不再單獨增設為校級職能部門。

第三，設立監督機構。教職工代表大會是中小學實施民主管理的重要形式，也是群眾監督的重要載體。建立黨組織領導的校長負責制，對中小學黨政主要負責人的監督必然要提上議事日程。目前的監督架構主要是學校黨組織設置紀檢委員，在黨組織領導下開展工作。由于對“一把手”監督的層級不夠，自然難以形成有效的監督。因此，在規模較大的中小學（如設黨委或總支的學校）設置專職或兼職紀委書記（或紀檢組長），由上級黨組織直接派駐，代表上級工委（或黨委）獨立開展工作，負責全面監督、垂直監督黨政主要負責人的工作。為穩妥起見，可考慮交叉派駐、試點先行。

第四，建立咨詢機構。對事關廣大教師切身利益的事項，如教師專業技術成果獎勵、教師評優評先等，需建立健全學術委員會。這種學術型機構可以有效避免學校可能出現的技術性的官僚作風。“技術性的官僚作風，不但可能在一切設官而治的社會存在，在政府機關存在，且可能如拉斯基教授所說，在一切大規模機構，如教會、公司，乃至學校中存在。”［6］機構設置，既包含正式的、常設性機構，也包含非正式的機構，如學術委員會。但不能因為后者的“民間”性質，而忽視或否定其作用的發揮。由各學科、各領域的專業權威組成的學術委員會，在教師職稱、榮譽稱號、學術成果認定和評定等方面發揮的作用，往往比黨組織委員會或校長辦公會作出的判斷更專業、更精準、更具有廣泛的說服力。讓專業人做專業事，還可降低行政決策成本，緩沖干群矛盾。［7］

三、健全制度體系

機構體系完善后，必須健全制度體系，通過機構與規范的有機統一，才能取得變革的成功。這里的制度體系至少包括以下四個層面：

第一， 修訂學校章程。當前，絕大部分中小學都制定了自己的章程，新形勢下主要是修訂章程，將黨組織領導的校長負責制寫入章程。章程對黨組織的領導地位、機構設置等內涵要作進一步的明確和完善，“明確黨組織的全面領導地位、設置形式、職責權限、工作方式和黨務工作機構、人員配備、經費保障等”［8］。章程的修訂要廣泛地征求意見，要體現程序正義和政策要求，最后須經教代會審議通過，上級黨組織及教育行政主管部門“雙審”同意后方可實施。

第二， 完善領導職責。章程是學校的上位“憲法”，往往是宏觀表達和綱領性的陳述，具體落地還需系列制度作支撐。章程確立了黨組織領導的校長負責制后，首先要考量的是制訂和完善各類職責，包括黨組織領導職責、書記工作職責、校長工作職責等。職責制訂要明晰各自的權責邊界，突出領導體制變革的重點。其中，首先要明確主責。如，黨組織要突出“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”等職責，書記要突出抓政治建設、黨組織建設、干部隊伍建設、教師思想政治建設等職責；校長要突出抓落實黨組織決議的具體措施、組織開展教育教學和科研工作、加強預決算管理等職責。其次，要明確同責。如安全穩定、德育工作等職責。

第三， 制訂議事規則。這里的規則主要指黨組織委員會和校長辦公會的議事規則。制訂議事規則，須堅持三項原則。一是議題確立要體現科學性。學校重大事項、重要問題，應堅持在調查研究的基礎上提出建議方案，這是科學決策的前提和基礎。二是決策要體現民主性。重大方案須經領導班子特別是書記與校長充分溝通且無重大分歧后提交會議討論決定；對關涉廣大教師和學生切實利益的重要事項，應通過教職工代表大會、家長委員會等途徑，廣泛聽取意見。三是討論過程要體現規范性和嚴肅性。主要指議題的討論要充分。如“三重一大”關于大額資金使用的議事規則，班子成員須人人充分發表意見，而不僅僅是分管副校長的一般性通報；重大干部任免、重大項目安排等，有較多的不同意見或反對意見時，須暫緩決定。最終決定時，對少數不同的意見要做詳細的會議記錄。

第四， 修正內部規章。要“修正、完善學校其他內部規章制度，保證與新領導體制的一致性”［9］。學校章程修訂后，其他具體的規章制度也須進行修正和完善，才能形成前后一致、便于實施的制度體系。如教師專業技術職稱與成果、各類榮譽的評審推薦制度，應將傳統的“民主推薦—行政辦公會決定”的制度設定，修正為“民主推薦—學術委員會評審—校長辦公會審議—黨組織委員會審定”，或“民主推薦—學術委員會評審—黨政聯席會審定（黨組織委員會、校長辦公會）”。對事關教師切實利益的制度修訂，體現了黨組織領導的校長負責制在決策過程中的專業性、民主性和科學性。同理，對其他專業性、技術性較強的重大事項，也應經專家評估、法律咨詢，充分發揮學術委員會、法律顧問的專業作用。

建立中小學黨組織領導的校長負責制，既要積極，也要穩妥。 “我們將積極穩妥推動建立黨組織領導的校長負責制，這是中小學領導體制的一次深刻變革。”［10］這一領導體制的深刻變革涉及的深層問題很多，如，如何處理黨組織的全面領導和校長負責制的關系，如何處理集體領導和個人領導的關系等等，還需深入研究和探索。但最為核心和根本的，是要厘清黨政權責邊界，完善機構體系，健全制度體系。

（湛衛清，武漢外國語學校，武漢 430022）

參考文獻：

［1］［2］［5］ 孫綿濤.教育行政學［M］.武漢：華中師范大學出版社，1998：143，158，159.

［3］ 顧秀林，張新平.黨組織領導的中小學校長負責制：歷史沿革、時代價值與實踐路徑［J］.中國教育學刊，2021（5）：16-19.

［4］［8］［9］ 李奕.中小學校黨組織領導的校長負責制的理論思考和實踐探索［J］.中國教育學刊，2021（6）：20-25.

［6］ 王亞南.中國官僚政治研究［M］.北京：商務印書館， 2010：8.

［7］ 湛衛清.以“激活主體”推進學校治理現代化［J］.教學與管理，2020（34）：14-17.

［10］ 李帆，邢星.推進高質量發展成為基礎教育最緊迫最核心的任務——訪教育部基礎教育司司長呂玉剛［J］.人民教育，2021（5）：21-25.