數字人民幣跨境流動：動因、挑戰與制度因應*

卜學民 馬其家

一、引言

法定數字貨幣（Central Bank Digital Currencies,簡稱CBDC）被認為是一種無風險貨幣，可以提供更具彈性、創新性和競爭性的支付系統。①See Bank of England.Central bank digital currency--opportunities,challenges and design.BOE Discussion Paper,2020.我國央行從2014 年就開始了對CBDC 的研究，我國CBDC（即數字人民幣）以“一幣二庫三中心”為核心要素、沿用“央行-商業銀行”二元體系。盡管尚處于國內試點階段，但這絕非最終目標，數字人民幣的跨境應用才是其發展方向。從實踐來看，我國正在推動數字人民幣國際流通。2021 年1 月成立的金融網關信息服務有限公司表明SWIFT 有意與數字人民幣“牽手”，共同探索未來數字貨幣的跨境支付和流動性解決方案，②參見巴曙松、姚舜達：《央行數字貨幣體系構建對金融系統的影響》，載《金融論壇》2021 年第4 期。香港金融管理局正在與我國央行數字貨幣研究所開展數字人民幣跨境支付的技術測試，粵澳跨境金融合作（珠海）示范區也意圖在跨境場景試點使用數字人民幣?？梢哉f，數字人民幣跨境流動既是在順應推動CBDC 跨境流動的全球趨勢，也是我國在該領域開展國際競爭，占領CBDC 制高點的有力舉措。然而，在此之前，我們必須明確數字人民幣跨境流動能夠帶來的積極影響，確定是否有必要推動其跨境流動。在此基礎上，由于任何金融創新都具有兩面性，發展初期不會一帆風順，因而還要研究數字人民幣跨境流動面臨的挑戰并予以克服。本文分析了這些問題，并認為為同時實現數字人民幣跨境流動的價值并克服這些挑戰，我國需因應數字人民幣跨境流動，并從多方面進行制度構建。

二、數字人民幣跨境流動的現實動因

（一）克服傳統貨幣跨境流動的缺陷

金融市場的運行始終圍繞著安全、效率和成本三大目標，然而傳統貨幣跨境流動在安全、效率和成本上均存在缺陷，這三大目標構成了不可能三角。CBDC 則有潛力解決這一問題，并有助于貨幣的管理和監管。

傳統的跨境支付結算以美元為核心、以代理銀行為主要模式，并依靠SWIFT 和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）運轉，存在著諸多缺陷。第一，因結算不同步和交易不可追溯導致安全性不足。具體表現在兩方面，一是外匯交易中的結算風險。由于不同國家的營業時間不一致，交易無法同步完成，在一方不可撤銷地支付貨幣后，卻可能因交易對手破產等原因無法收到另一種貨幣。二是犯罪風險。由于傳統電子貨幣無法兩兩區分，而現金交易具有完全匿名性，因而交易無法追蹤，這便利了跨境洗錢等犯罪。第二，代理銀行和監管差異導致效率低、成本高。在跨境支付中，完成一筆跨境轉賬通常需數天時間，且費用高昂。究其原因，一是在跨境支付過程中，商業銀行多需要尋找代理銀行完成結算。二是各國的銀行業支付基礎設施和監管要求不一致，每一家銀行都有著不同的系統數據語言和格式，并面臨多重合規審查。

CBDC 作為一種全新的貨幣形態能夠系統解決上述問題。CBDC 以分布式記賬技術為核心，各商業銀行作為分布式賬本中的參與節點，在交易時可無需經過其他代理銀行，直接將數字貨幣嵌入智能合約中來實現貨幣實時對付，并且CBDC 每一筆資金都具有“唯一性”，交易完成后即被記入分布式賬本。這具有如下優勢：第一，安全性提升。就CBDC 發行和回籠而言，通過電子傳送運輸貨幣，云計算空間保存貨幣能夠極大提高貨幣發行和回籠的安全程度。③參見王爍、張繼偉、霍侃：《專訪周小川——央行行長周小川談人民幣匯率改革、宏觀審慎政策框架和數字貨幣》，載《財新周刊》2016 年第6 期。就貨幣跨境交易結算而言，CBDC 可以實現貨幣對付，不存在結算風險。并且，CBDC 去中心化、全網記賬、分布式特點可天然地抵御黑客攻擊，并有助于限制數據操縱和消除單點故障，從而使金融系統更加穩定。第二，成本降低、效率提高。代理銀行的退出意味著商業銀行間的運營成本、合規成本、對賬成本降低，資金結算時間也能夠明顯縮短。貨幣數字化能夠降低現金的印刷、保管和分配等成本。第三，CBDC 有助于貨幣的管理和監管。CBDC 獨一無二的編碼可準確溯源貨幣交易記錄，這既有助于央行通過穿透式監管強化貨幣流通監管，打擊貨幣犯罪，也有助于提高央行宏觀審慎管理和微觀金融監管能力以及在國際合作中的跨境資本流動管理水平。

雖然民間數字貨幣也能夠在一定程度上提升跨境支付的安全性和效率并降低成本，但在功能和信用基礎上完全無法和CBDC 相比。就功能而言，民間數字貨幣去中心化的貨幣發行方式使央行喪失了調控貨幣供應量的能力，不僅會導致數字貨幣的價格極不穩定，還存在貨幣市場操縱、走私等違法犯罪滋生和貨幣體系失控的風險，也會限制央行控制利率和作為最后貸款人的能力。④Stevens A,Digital currencies:threats and opportunities for monetary policy.NBB Economic Review,No.6,2017.就信用基礎而言，去中心化的民間數字貨幣沒有主權信用背書，也缺乏強大的資產支撐，公信力較弱、價值不穩定，不受央行控制的特點更會影響金融穩定。⑤參見封思賢、楊靖：《法定數字貨幣運行的國際實踐及啟示》，載《改革》2020 年第5 期。另外，民間機構存在追求自身利益最大化傾向也會導致民間數字貨幣無法得到廣泛使用。⑥參見王信、駱雄武：《數字時代貨幣競爭的研判及應對》，載《國際經濟評論》2020 年第2 期。而CBDC 以國家信用為支撐，由國家調控貨幣供應，能夠全面保障貨幣的幣值和金融市場穩定。

（二）加快推進人民幣國際化

目前而言，人民幣雖已成為國際結算中第五大支付貨幣，但與排名第一的美元占比相差20 倍左右，與排名第四位的日元占比相差1 倍左右。⑦參見田濤、劉侶萍、許泱：《主權貨幣國際化的演變軌跡與人民幣國際化路徑——基于馬克思貨幣理論的分析》，載《商業研究》2021 年第1 期。為提升人民幣國際地位，人民幣需在境外流通并成為國際上普遍認可的計價、結算及儲備貨幣，而數字人民幣有助于這一目標的實現。

一方面，貨幣的競爭力強烈地受到經濟因素影響，主要表現為受人們對貨幣未來價值的信心、貨幣交易流動性和幣值穩定性、貨幣的交易網絡的影響。⑧參見［美］本杰明·科恩：《貨幣強權：從貨幣讀懂未來世界格局》，張琦譯,中信出版社2017 年版。而依靠技術驅動的數字人民幣能夠提升人民幣的國際競爭力。首先，憑借安全、高效和成本優勢擴大使用范圍、提高國際信用。當數字人民幣率先在金融市場中展現出這些優勢后，將具有極強的吸引力，能夠快速被更多國家、企業和個人所認可和使用，這對于擴大人民幣的使用范圍和提高國際信用大有助益。其次，CBDC 能夠增強央行對貨幣流通監管的有效性。通過對社會中的數字人民幣的流通規模、速度和領域進行分析，央行能夠知曉影響數字人民幣全球流通的薄弱環節和問題所在，更有針對性和更高效地解決這些問題。復次，流動性更強、幣值更穩定。數字人民幣的銀行賬戶松耦合設計有利于境外市場主體更方便地使用人民幣進行支付和結算，使人民幣在國際范圍內具有更高的流動性，并把匯率危機發生的可能性降至最低。⑨參見季曉南、陳珊：《法定數字貨幣影響人民幣國際化的機制與對策探討》，載《理論探討》2021 年第1 期。同時，作為更加便利的支付手段，數字人民幣將和銀行存款頻繁兌換，這能夠在一定程度上降低商業銀行的貨幣乘數，從而有助于保持人民幣幣值穩定。不僅如此，憑借數字人民幣系統具有的先進檢測功能，央行可以開發出人民幣匯率風險預警系統，并提前制定出應對方案，阻止人民幣幣值波動。最后，貨幣交易網絡更強大。通過分布式賬本，數字人民幣能夠健全人民幣登記、托管、交易、支付、清算和結算等系統功能，將人民幣交易系統的報價、成交、清算以及交易信息發布等功能延伸到各國的金融機構，加快形成支持多幣種結算清算的人民幣全球化支付體系。⑩參見孟剛：《法定數字貨幣與人民幣國際化》，載《中國金融》2019 年第24 期。并且，這種分布式記賬技術具有更強的系統恢復能力，有助于形成更加穩定、兼容和抗攻擊性更強的貨幣交易系統。

另一方面，數字人民幣跨境流動能夠增強我國在CBDC 領域的領導力和話語權，制定有利于人民幣國際化的規則和標準。在信息技術領域，誰掌握標準和規則，誰就掌握了話語權。數字貨幣以信息技術為基礎，率先制定全球流通的CBDC 的標準和交易規則，并贏得世界大多數國家的認可是在CBDC 競爭中占據優勢地位的重要因素。?參見馮永琦、劉韌：《貨幣職能、貨幣權力與數字貨幣的未來》，載《經濟學家》2020 年第4 期。CBDC 正處于發展初期，各國的經濟和技術水平、價值取向各不相同，這一領域的法律和監管規則、技術標準缺位。借此契機，我國可以利用CBDC 顯著的“正外部性”和“贏者通吃”的特點，積極將數字人民幣應用到國際支付結算中來，并加快研發安全、高效的CBDC 底層技術，率先制定出CBDC 跨境流動的法律規則和監管框架，向其他國家輸入CBDC 的技術標準和法律、監管規則，這有助于我國提升在國際數字貨幣體系建設過程中的參與度與話語權，甚至主導全球數字貨幣標準的建設過程和標準制定。?參見戚聿東、褚席：《數字經濟視閾下法定數字貨幣的經濟效益與風險防范》，載《改革》2019 年第11 期。借助規則和標準制定的主導權，人民幣的國際化和成為國際貨幣的道路將更加順暢。

（三）推動建立公平和穩定的國際貨幣體系

在現行的牙買加信用貨幣體系中，由于美國依靠強大的政治和經濟實力在全球布局貨幣交易網絡并控制著貨幣供給和流通，各國長期以來對美元形成了使用依賴和慣性，美元成為了全球的主導貨幣。但美元卻未能充分承擔起維護和協調國際貨幣秩序的責任。一方面，美元并不是可以信賴的貨幣基準“錨”，美國會基于本國力量而非全球貨幣的真實需求，考慮貨幣政策，因此極其容易形成人為干預的貨幣超發和流動性過剩。?參見袁曾：《法定數字貨幣的法律地位、作用與監管》，載《東方法學》2021 年第3 期。這使得一旦美元價格發生變化，全球金融市場會受到巨大影響。另一方面，美國利用美元的國際貨幣地位，不僅通過發行美元和作為外匯儲備獲取其他國家的鑄幣稅，還主導著國際匯率，操縱全球資產價格，剝削和攫取各國剩余價值。?參見孫明明、呂陽陽：《我國數字貨幣的路徑選擇》，載《金融科技時代》2019 年第1 期。

基于此，其他國家一直在尋求建立脫離美元控制的公平而穩定國際貨幣體系，CBDC 恰好能提供這樣的契機。公平穩定的國際貨幣體系應該是在多方參與和決策下權責統一、匯率穩定、國際儲備量適宜的體系。分布式記賬技術憑借開放性、賬戶系統和數據庫系統共享的特征以及分布式數據存儲和分散化交易的優勢，通過央行間設立的CBDC 聯盟進行跨境發行和跨境流通，能夠建立起一個全球統一的貨幣交易結算網絡，?參見保建云：《主權數字貨幣、金融科技創新與國際貨幣體系改革——兼論數字人民幣發行、疏通及國際化》，載《人民論壇·學術前沿》2020 年第1 期。從而有助于建立公平穩定的國際貨幣體系。首先，此網絡不由發達國家控制。在點對點的貨幣交易模式中，依靠分布式記賬技術的共識機制完成交易，每個國家均作為交易過程中的驗證節點，平等參與、共同管理和決定貨幣的交易結算。其次，在此網絡中，各國的權責統一。其一，依靠共識機制的點對點交易網絡中不存在一個絕對控制的主體，也不存在某一主導或中間貨幣；其二，各國都有驗證貨幣交易的權利，但也都有承擔審慎驗證的義務；其三，貨幣的國際地位依靠貨幣幣值穩定性、流通性，而非基于貨幣霸權。復次，在此網絡中，各幣種間的匯率由貨幣的市場表現決定，不受美元量化寬松政策影響。在具體機制上可以通過自動匹配最佳匯率、直接報價、協商匯率和平臺外匯率等機制確定匯率。?Bank of Thailand,Hong Kong Monetary Authority,leveraging distributed ledger technology to increase efficiency in cross-border payments.Project Inthanon-LionRock Report,2020.最后，在國際儲備方面，由于各國可在交易網絡中隨時進行貨幣交易，因此各國可在交易中使用最廣泛、幣值最穩定的一種或多種貨幣中自行選擇，而不必依賴美元。

我國是貿易大國和全球經濟的重要參與者和建設者，數字人民幣也是全球CBDC 的重要一極并處于全球領先地位，因而促進數字人民幣跨境流動必然有助于建立更加公平穩定的國際貨幣體系。

三、數字人民幣跨境流動的挑戰

貨幣跨境流動是非常重要且復雜的問題，涉及貨幣主權、外匯管理、基礎設施和法律監管規則等多方面問題，加之目前數字人民幣跨境流動的支付基礎設施和基本法律規則缺失，數字人民幣跨境流動面臨著巨大挑戰。

（一）貨幣主權危機

貨幣主權是CBDC 跨境流動首先要考慮的問題。在數字貨幣時代，貨幣主權面臨更嚴重的危機。

第一，CBDC 跨境流動威脅貨幣主權。CBDC 支付網絡具有天然的跨國性特征，并且流通效率和安全性高、成本低、范圍廣、規模變化迅速，當他國CBDC 被應用到跨境支付和外匯交易中來時，本國公民和企業很容易通過分布式支付網絡和數字錢包繞過本國貨幣支付系統和外匯管理制度直接購買并儲蓄他國CBDC，并可以無需承擔手續費和不利匯率預先購買，從而打破傳統跨境交易和外匯交易不可分的格局，使該國貨幣被納入競爭性外匯市場。?Auer R,B?hme R,The technology of retail central bank digital currency,BIS Quarterly Review,No.2,2020.這不僅會造成本國市場實際外幣規模大于官方外幣規模，影響本國的貨幣和外匯管理，造成國際收支失衡，還會減少本國貨幣使用量，甚至形成貨幣替代。

第二，CBDC 技術進口威脅國家貨幣主權。CBDC 是加密貨幣、信用貨幣、算法貨幣和智能貨幣。?參見姚前：《理解央行數字貨幣：一個系統性框架》，載《中國科學：信息科學》2017 年第11 期。技術依托性使得目前全球只有少部分國家有足夠的金融和科技實力來獨立研發CBDC，但不發行CBDC 則會失去貨幣發展機遇，本國貨幣也會被他國CBDC 沖擊。這意味著大部分國家若選擇發行CBDC，就需進口他國的金融科技支撐體系，而這背后不僅僅是對硬件的依賴，更多的是他國復雜貨幣算法體系的植入，本國因此存在失去貨幣主權的風險。?參見邊萬莉、胡天姣：《數字人民幣跨境支付還有多遠：交易便捷重在建設結算生態體系》，載21 經濟網，www.21jingji.com/article/20201019/herald/783062b5b803ca0857a386929bca2788.html。

對于我國而言，上述貨幣主權危機既意味著數字人民幣會遭到他國抵制，也意味著我國貨幣主權面臨他國CBDC 的威脅。一方面，我國希望數字人民幣被更多國家接受，成為國際貨幣，但考慮到對貨幣主權的威脅，他國可能抵制數字人民幣，進而采取法律、行政和技術手段禁止本國金融機構提供數字人民幣買賣服務，甚至禁止本國公民和企業持有數字人民幣。這必然阻礙數字人民幣的跨境流動。另一方面，CBDC 的“正外部性”和“贏者通吃”特征會造成國家間強烈的CBDC 競爭。這可能為數字人民幣跨境流動帶來兩方面消極影響，一是若數字人民幣在國際CBDC 競爭中處于劣勢，則我國的貨幣主權會因外國CBDC 甚至民間數字貨幣的大量進入而受到威脅。二是數字人民幣面臨和他國CBDC 的競爭。現在的國際貨幣體系由美國主導，數字人民幣跨境流動必然會形成對美元國際地位的替代和擠出效應，也一定會遭到美國的阻礙和打壓。其他國家在這一領域也在積極地擴張，勢必會和數字人民幣展開激烈的國際市場爭奪?？紤]到人民幣的國際使用率還不足以和美元、歐元等貨幣抗衡，加之我國金融市場的開放程度較低，這可能阻礙數字人民幣的跨境流動，甚至可能引發我國貨幣主權危機。

（二）技術不成熟與不兼容

數字人民幣具有強烈的技術依賴性，技術的采用應該以技術自身安全、交易安全和數據安全為標準。技術自身安全要求底層技術不可對數字人民幣的發行、流通、回籠和管理造成重大不利影響；交易安全要求技術能夠實現交易的唯一性和有效性，保證數字人民幣不可“雙花”、不可偽造；數據安全要求技術保證數據的合理使用，能夠平衡交易追蹤和隱私安全。同時，數字人民幣的技術選擇還應考慮與其他國家CBDC 的兼容性。但目前，數字人民幣的技術尚不成熟，兼容性也面臨挑戰。

數字人民幣的研發并沒有預置技術路線，也不單獨依靠某一種技術。這雖為底層技術選擇留有靈活空間，但也說明數字人民幣目前面臨著技術難題。首先，沒有十分成熟的底層技術。區塊鏈技術是民間數字貨幣的主流技術，能夠實現匿名條件下的價值流轉，保證交易的可追蹤，并支持中心化管理，但問題在于區塊鏈技術能夠支持的交易容量和可擴展性有限，并且容易受到算力攻擊，無法保證交易的確定性。而其他技術無法同時具備分布式存儲、可追溯等特點以支持數字人民幣的良好運行。其次，不存在權威通用的行業技術標準。截至目前，躋身國家標準的有《區塊鏈和分布式記賬技術參考架構》《區塊鏈和分布式記賬技術智能合約實施規范》和《區塊鏈和分布式記賬技術存證應用指南》，《信息技術區塊鏈和分布式記賬技術參考架構》國家標準也正在報批，區塊鏈技術國際標準制定目前也已經啟動。?參見孫忠：《區塊鏈技術國家標準正加速制定》，載《上海證券報》2020 年10 月29 日，第2 版。但是，數字人民幣需要更高的應用標準并更謹慎的應用，而目前沒有任何標準能夠直接適用于數字人民幣。復次，隱私保護面臨困難。數字人民幣的流通需要監管，但監管需要獲取用戶交易數據，由此產生了數據獲取與隱私保護的矛盾。即使利用區塊鏈技術匿名性特征保障節點參與人的隱私信息，但對于使用公鑰發送、私鑰解密的信息接收方而言，區塊鏈應用技術的普及可能將解密次數和節點交易匯聚形成大數據，導致被“推斷”乃至被“追溯”。21參見陳蕾、周艷秋：《區塊鏈發展態勢、安全風險防范與頂層制度設計》，載《改革》2020 年第6 期。最后，數字人民幣系統與其他國家CBDC 系統不兼容。CBDC 是一個龐大的系統，各國在設計本國CBDC 時會考慮安全、效率、隱私保護等不同因素而采用不同的技術方案、系統語言和數據格式，例如新興市場經濟體最看重國內支付效率和金融包容性，而發達經濟體更重視支付安全和金融穩定，22See Barontini C,Holden H,Proceeding with caution--a survey on central bank digital currency,BIS Papers No.101,2019.加之CBDC 體系中會嵌入多方商業機構和應用程序，這使得CBDC 之間難以兼容。

（三）基礎設施不配套

為打破以代理銀行模式和美元為核心的跨境支付結算體系以及CHIPS 在國際結算中的壟斷地位，數字人民幣跨境流動必須擺脫該體系，走獨立自主的國際化道路。但現階段我國的國際支付基礎設施建設尚無法滿足數字人民幣跨境流動的需求。

目前，人民幣跨境流動主要依靠的人民幣跨境支付系統（CIPS）并不適合數字人民幣跨境流動。第一，CIPS 的直接參與者均為境內機構，并需依靠美國主導的SWIFT 系統，而數字人民幣的跨境流動需要更多境外機構參與來增強流動性、擴大使用范圍和影響力，而在CIPS 系統中容納過多的境外機構并不適應現有系統要求，并且數字人民幣需要擺脫美國主導的國際貨幣體系，不宜使用SWIFT 系統。第二，在CIPS系統中運行數字人民幣會面臨技術兼容和系統承受度問題。一方面，CIPS 系統很難兼容數字人民幣采用的分布式記賬技術。另一方面，數字人民幣的發行和流通規模巨大，參與機構眾多，CIPS 系統本就承擔著巨大的運行壓力，難以再支撐數字人民幣的運轉工作。

除依靠CIPS 外，我國也可考慮建設獨立的數字人民幣全球支付結算系統，但這也面臨障礙。第一，由于涉及系統底層技術研發、系統語言設計、系統運行規則制定和物理設備制造等諸多方面問題，該系統短期內難以上線，這意味著數字人民幣可能失去先發優勢。第二，境外金融機構準入和權限存在障礙。數字人民幣點對點結算的實現需要在商業銀行等金融機構之間建立能夠直接交易的分布式賬本系統。在此系統中，任何兩個商業銀行可以直接進行支付結算。這意味著我國需要擴大國外金融機構在我國支付結算系統中的權限，同時為國外金融機構提供我國數字貨幣系統的支付接口服務。然而，一方面，由于經濟實力、技術水平和抗風險能力參差不齊，并非所有金融機構都有意愿、有能力提供數字人民幣服務，而且目前也缺少國外金融機構接入數字人民幣系統的標準和規則。另一方面，我國金融市場開放程度有限，國外金融機構沒有足夠的參與和訪問權限參與數字人民幣跨境交易。

（四）數字人民幣流通風險

數字人民幣不僅缺少法律保障，而且其跨境流動涉及相互連通、相互影響的國內和國際兩個市場，這為數字人民幣帶來了巨大的流通風險。

第一，數字人民幣法律缺位。2020 年10 月23參見劉向民：《央行發行數字貨幣的法律問題》，載《中國金融》2016 年第17 期。日，央行公布了《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》，雖寫入了人民幣的數字形式，但沒有更具體的規定，也尚未審議通過。我國現有的銀行、外匯等相關法律更缺乏關于數字人民幣的規定，也無法直接適用。數字人民幣的發行依據、法償性、所有權轉移、反假幣和個人信息保護均面臨挑戰。23這些問題使得數字人民幣在國內發行流通尚存法律障礙，國際流通會面臨更多問題。

第二，數字人民幣發行數量和比例可能無法適應流通需要。在國內，立法可以確定數字人民幣為法定貨幣，任何單位和個人不得拒收。但在國際社會，數字人民幣存在的風險會導致其并非一定能被廣泛接受。當一些國家的金融機構只提供傳統人民幣的兌換服務時，由于數字人民幣和傳統人民幣的發行、流通和回籠屬于兩套貨幣系統，兩種貨幣之間無法及時兌換或兌換成本過高，則國際社會中的人民幣流通量會出現數字人民幣過多和傳統人民幣過少的矛盾，而此時多發傳統人民幣又會造成貨幣貶值和通貨膨脹。由此，如何確定數字人民幣的發行規模和比例將成為其跨境流動的難題之一。

第三，存在外匯管理障礙和匯率風險。一方面，外匯管理難度增加。數字人民幣支持脫離銀行賬戶的點對點價值轉移，這意味著境內外主體均可通過數字錢包進行交易結算，金額較小時還可以匿名支付，由此可能會出現數字人民幣在國際范圍內大規模流通和進出并可能繞開央行直接流入社會從而游離于監管之外。此外，點對點支付結算會使我國貨幣政策變化與全球資金跨境流動的關聯度大大增強，反應的速度也大大提升。例如，當美國實行貨幣寬松或貨幣緊縮政策時，全球資金會加速在國家間轉移，我國國際收支也會面臨更快速、更劇烈的沖擊。24參見王大賢：《央行法定數字貨幣影響外匯管理》，載《新理財》2019 年第6 期。當人民幣幣值波動時，民眾也容易通過買賣數字人民幣等方式非理性地大規?？缇侈D移資金，在資金避險期，這一風險會更加明顯。另一方面，匯率控制難度增加。首先，如上所述，數字人民幣的發行數量和比例不易把握，這可能導致數字人民幣和傳統人民幣的過?；虿蛔?，從而導致人民幣匯率大輻波動。其次，數字人民幣的小額匿名交易也會影響匯率管理。數字人民幣的規模遠高于紙幣，這可能會使央行和外匯管理機構無法及時發現數字人民幣境內外流通規模與需求失衡的情況，導致人民幣匯率波動。最后，數字人民幣的數字化特征可能會導致其與Libra、比特幣等各類加密數字貨幣之間自由兌換，這可能導致人民幣匯率形成雙軌制，增加匯率風險和外匯管理方面難度。25參見黃國平、孫會亭：《數字人民幣向法定數字貨幣漸行漸近》，載《銀行家》2019 年第10 期。

第四，數字人民幣跨境流動便利國際貨幣犯罪。現有反洗錢等犯罪的監管主要依靠商業銀行等金融機構的“知曉客戶”原則對大額和可疑交易進行追查。盡管理論上數字人民幣可使我國央行穿透式監管所有數字人民幣交易來控制貨幣犯罪，但數字人民幣支持匿名下的點對點交易，由此會產生大量游離于我國金融監管體系之外的交易主體。并且，隨著更多國外金融機構和交易主體參與到交易結算中來，這些金融機構的監管能力參差不齊，這可能使貨幣犯罪的監管難度更高。加之國外用戶的數字人民幣交易數據可能會被視為隱私受到其本國法保護，從而使我國對數字人民幣流通的監管受到國外隱私法律政策的阻礙，現有的反洗錢監測手段無法全面有效實施。由此，國外犯罪組織很可能利用國外金融機構通過數字人民幣進行洗錢等犯罪活動。

四、數字人民幣跨境流動的制度構建

數字人民幣跨境流動離不開制度的規范和促進，在制度構建過程中，既需要充分實現數字人民幣跨境流動的潛在價值，也必須克服現有的挑戰。這在邏輯層面要求維護我國貨幣主權和金融穩定，這是根本前提，同時需要立足于增強數字人民幣綜合競爭力的目標，并以強化我國的金融風險控制和應對能力作為保障。在具體進路層面則需要在支付基礎設施、法律和監管規則以及國際合作方面做好制度建設。

（一）制度構建的應然邏輯

1.維護我國貨幣主權和金融穩定

貨幣主權是一國國家主權不可或缺的組成部分，這已經為各國憲法所確認，也為國際習慣法所承認。26參見龍驍：《國家貨幣主權研究》，法律出版社2013 年版。貨幣主權體現的是國家對貨幣的發行、流通、回籠以及管理的選擇權，當一國沒有放棄、讓渡貨幣主權時，貨幣主權不受侵犯。針對數字人民幣跨境流動與貨幣主權存在沖突，需要在維護貨幣主權的前體下促進數字人民幣跨境流動，實現雙贏。為此，我國在推行數字人民幣跨境流動時應使數字人民幣與他國傳統貨幣和CBDC 有序兌換，控制數字人民幣短期內大規模匿名進出，保證兌換的規模和比例不會影響我國的貨幣和外匯管理秩序，防止他國CBDC 對我國貨幣形成強制性貨幣替代。當數字人民幣不可避免地對他國的貨幣主權和外匯管理秩序產生影響時，需要通過國際協定開展法律和監管合作，必要時還可以讓渡和分享一部分貨幣主權，防止貨幣主權侵犯。就此而言，我國需要為數字人民幣跨境流動提供堅實的法律基礎和政策保障。同時，央行也需要承擔起更多責任，維護數字人民幣的幣值穩定、建設可靠的結算與清算等基礎設施、促進不同支付產品之間的互聯互通并在動態演變系統中準備好應急和替代方案。27參見周小川：《數字化時代貨幣與支付的演進原則》，2020 年12 月2 日，載北京大學國家發展研究院網，https://www.nsd.pku.edu.cn/sylm/gd/510031.htm，2021 年8 月2 日訪問。

除維護貨幣主權外，我國還需要結合資本市場開放程度，維系金融穩定。目前，我國僅全面開放了經常賬戶下人民幣的自由兌換，對于資本賬戶尚存相當程度的控制。在促進人民幣國際化方面，我國也更注重通過在廣泛的國際貿易中更多地使用人民幣，而在金融市場上則較為保守，采取較強的金融管控措施防止資本大規模的流入或者流出，避免造成匯率劇烈波動，放大金融風險，沖擊我國的金融秩序。數字人民幣交易的成本低且高效便捷，無法完全控制其流通規模和速度，這更需要結合我國資本市場和資本賬戶的開放程度，不宜貿然全面開放金融市場，以維護我國金融穩定。為此，一方面，我國需要使數字人民幣的國際流通規模和領域適應現有和未來的資本賬戶管理需要，使之與我國整體的金融管理政策相協調。另一方面，數字人民幣的跨境流通需要更多的國外金融機構參與以及更加便利的金融基礎設施，因而在風險可控的情況下，為了適應數字人民幣的國際化，我國需要不斷地擴大我國資本市場的開放程度。

2.立足于增強數字人民幣綜合競爭力

從全球范圍內看，美、英、德、日等主要國家對CBDC 的態度已從審慎對待轉變為積極探索和聯合研究。這些國家均看到了CBDC 的巨大潛力，并意圖通過CBDC 對內促進金融秩序穩定，對外應對他國貨幣沖擊，提升本國貨幣的國際地位。這也意味著，數字人民幣在國際化過程中必然面臨巨大的競爭。數字人民幣要提升國際競爭力，還需要在幣值穩定、流動性和技術等方面做好準備。

第一，保障幣值穩定。幣值穩定性與貨幣信用度和貨幣地位密切相關。從美元等貨幣的國際化過程來看，幣值穩定亦是貨幣國際化成功與否的主要影響因素。我國要實現數字人民幣的跨境流動和人民幣國際化，首要前提即是保證數字人民幣幣值的穩定性。為此，我國不僅需要繼續提升經濟實力、穩定國家宏觀經濟、控制通過膨脹率以及改革匯率制度和外匯管理制度，而且需要做好數字人民幣的發行、流通、回籠及管理工作，平衡數字人民幣國內和國際流通大局。第二，提升流動性。貨幣的流動性不足會增加兌換成本，影響幣值穩定和貨幣政策的獨立性。為解決這一問題，我國一是需要依靠數字人民幣的交易可溯源特性優化貨幣供應量管理，使貨幣供應量適合市場需要。二是應擴展數字人民幣使用領域，不僅在國際貿易中使用數字人民幣，還應推動人民幣資本項目可兌換，使數字人民幣成為投資貨幣。三是要布局支付網絡，通過物理設施為數字人民幣兌換提供便利。第三，保證技術領先。數字人民幣是一種技術貨幣，通過數字人民幣推動人民幣國際化依靠的是技術，而一旦我國的貨幣技術被其他國家超越，數字人民幣的競爭力可能就會不復存在。因此，我國需要加強對貨幣技術的研發、應用和換代，通過保持技術上的領先確保數字人民幣的競爭力。

3.強化我國的金融風險控制和應對能力

貨幣形態的創新和貨幣國際化是牽一發而動全身的重大變革，強大的風險控制和應對能力是先決條件，加之我國尚不具備貨幣國際化所需要的開放的金融市場環境和相應的制度保障，數字人民幣跨境流動和國際化面臨較大的風險，因而需要強大的風險控制和應對能力。

就此而言，一是需要我國在已有貨幣跨境流動制度的基礎上，樹立全球視野，將數字人民幣國際流通的風險管理和應對納入工作范圍。在宏觀政策層面，我國應不斷完善貨幣政策、加強宏觀審慎管理、跨境資本流動管理和外匯管理，為金融風險的防范和化解做好制度指引和保障。在具體責任分工上，央行和外匯管理機構應當承擔主要職責，通過建立大數據分析中心、開展壓力測試、制定風險應急處理機制和危機替代性方案等強化風險預警和處置能力，在風險總體可控前提下穩步推進數字人民幣跨境流動。二是要在實踐中測試數字人民幣跨境流動的風險控制和應對能力。隨著我國在海南推行數字人民幣跨境支付及央行與香港金融管理局、泰國央行、阿聯酋央行開展金融科技和數字貨幣合作，數字人民幣的跨境應用場景更加豐富。我國需借此機會測試數字人民幣跨境流動的技術風險、法律風險、金融風險，并不斷增強風險控制和應對能力。

（二）制度構建的具體進路

1.建設良好的支付基礎設施及其標準

在數字人民幣國際化過程中，我國應該同時著眼于貿易和金融兩種路徑，在全球貿易中，繼續利用我國貿易大國地位培養和擴大數字人民幣的使用，在較為薄弱的金融領域，則應該建立良好的支付基礎設施為數字人民幣成為投資貨幣提供金融網絡。

第一，為數字人民幣提供強大的技術支撐。數字人民幣需要借助分布式記賬技術實現點對點的價值轉移、交易可追溯和監管，同時應該具備足夠的可擴展性以滿足大規模交易的需要，還需要立足于提高數字人民幣的國際競爭力。為此，首先，分布式記賬技術是必然選擇的技術之一，因為數字人民幣的點對點支付、交易追蹤和監管等核心功能和優勢都需依靠分布式賬本。對其他如可控云計算、數字芯片等技術的選擇需要充分考慮數字人民幣系統的可擴展性、效率、安全和監管要求。其次，重視背后算法程序的設計和應用。數字貨幣的核心是其背后的算法程序，效率高、安全性強的算法程序是實現數字貨幣的高效穩定運行、容納全球海量交易數據、世界各國廣泛使用的必要條件。28同前注?。數字人民幣的算法設計不僅要發揮央行的引領和核心作用，還需要科技公司和金融機構參與，發揮公私合作和市場化的競爭機制來提升數字人民幣的競爭力。再次，需要加強對技術的監管。CBDC 依靠技術驅動，監管機構需要通過制定技術監管規則和應用標準，建立技術風險和漏洞的預判和識別機制，提升監管工作人員的技術素養來加強對數字人民幣底層技術的監管，防止支付系統出現技術漏洞、隱私泄露和網絡風險等。最后，建設CBDC 中國標準并推向世界。各國各自研發的CBDC 系統可能采用不同的技術方案，使用不同的計算機程序和語言，這將為CBDC 跨境流動帶來障礙。為避免數字人民幣與他國貨幣系統的不兼容，我國應積極參與全球CBDC 技術標準建設，并盡快在全球推廣中國標準。

第二，建設廣泛的數字人民幣交易網絡。數字人民幣需要極強的流動性來保障幣值穩定和公眾信心，這需要足夠多的金融機構提供兌換服務。這些金融機構包括兩類，一是境內金融機構的境外分支，我國央行應該授予這些分支機構一定額度的數字人民幣兌換權限；二是境外金融機構，這些金融機構可通過與境內金融機構簽訂貨幣互換協議提供數字人民幣兌換服務，也可通過我國央行開放訪問權限直接提供兌換服務。不過，后者需要我國允許他國金融機構在我國央行開設賬戶、訪問我國支付系統，這存在一定的法律和監管障礙。為解決這一問題，可通過建立人民幣離岸交易市場來使境外金融機構開展數字人民幣業務，擴大數字人民幣的流動性。在具體路徑上，可通過先在“一帶一路”沿線國家布局數字人民幣基礎設施，再視情況擴展到更多國家?！耙粠б宦贰毖鼐€國家可成為數字人民幣的前沿孵化器。我國可以通過與這些國家簽訂貨幣互換協議、擴大支付系統訪問權限和布局更廣泛的數字人民幣離岸市場等方式，提供數字人民幣的支付、結算、信貸等基礎性金融服務。此外，為實現數字人民幣系統與他國CBDC 支付體系的互操作性以擴大交易網絡，數字人民幣支付基礎設施應該盡可能采用兼容性較高的技術方案、數據格式和處理標準，從而與他國CBDC 自由交換數據、共享文件和使用協議相同的應用程序進行貨幣交易。

第三，建設完善的數字人民幣交支付結算系統。盡管新成立金融網關信息服務有限公司說明我國有意借助SWIFT 搭建數字人民幣全球交易網絡，與SWIFT 合作在短期內也的確可以幫助我國建立完善的跨境支付網絡，但從長期看，則應避開SWIFT。因為無論從歷史還是現實看，SWIFT 不僅和CHIPS 一樣，正逐漸淪為美國行使全球霸權、進行長臂管轄的金融工具，還是過時的、效率低下的、成本極高的支付系統。29黃奇帆：《數字化重塑全球金融生態》，載《探索與爭鳴》2019 年第11 期。借助美國主導的系統，尤其是在中美戰略博弈背景下，我國難以獲得話語權，也難以真正實現數字人民幣的巨大優勢和國際化。從長遠看，我國應利用數字技術和已有的基礎設施以及貿易大國、制造大國、科技大國和治理大國的地位，不斷研發新技術、建設金融網絡和法律制度，致力建立獨立的數字人民幣支付系統，真正實現數字人民幣跨境流動和國際化。

2.制定完善的法律和監管規則

我國應為數字人民幣跨境流動提供良好的法律和監管規則，為數字人民幣跨境流動提供良好的法治基礎。

第一，為數字人民幣跨境流動提供法律基礎。法律不僅需要確定數字人民幣為法定貨幣，還需要對數字人民幣的特殊性質、發行交易規則、所有權轉移規則和反洗錢要求等進行具體規定。并且，我國應該在不同法律層級對數字人民幣進行體系化規定，不僅包括《中國人民銀行法》和《商業銀行法》等法律，央行和外匯管理機構在制定的部門規章中也應該對數字人民幣的流通和管理規則進行完善，既促進人民幣跨境流動，又維護我國貨幣管理秩序和貨幣主權。

第二，完善數字人民幣國際流通及管理制度。央行應建立并完善專門針對數字人民幣跨境流動的發行、流通和回籠機制，完善貨幣和外匯管理規定。首先，貨幣和外匯管理規定應堅持原則性和靈活性相結合。法律應該授權央行和外匯管理機構按照宏觀審慎、總體風險可控的原則制定適用性強的貨幣政策和外匯管理政策，由央行和外匯管理機構以數字人民幣的市場需求為基礎，通過調節利率、匯率和外匯儲備等因素保持貨幣的流動性、幣值和金融市場的穩定性。其次，應該堅持數字人民幣和數字外幣的規?；芾?。如何科學決定并調控數字貨幣發行量以確保幣值穩定是央行發行CBDC 最重要的考量，也會日益成為不同貨幣當局在網絡世界展開數字貨幣競爭的關鍵。30參見范一飛：《中國法定數字貨幣的理論依據和架構選擇》，載《中國金融》2016 年第17 期。一方面，央行需要實現傳統貨幣與數字人民幣供應數量的控制與銜接，通過大數據分析市場對傳統貨幣和數字人民幣的需求規模，據此發行數字人民幣和傳統貨幣，并根據市場情況變化進行調整。此外，央行需加強貨幣兌換管理，避免國內外市場出現大規模兌換數字人民幣和傳統貨幣的情況，并做好應急預案。另一方面，法律應為他國CBDC 進入我國市場，提供官方兌換通道，禁止他國CBDC 在我國市場私下流通。央行應與其他國家簽訂數字貨幣互換協議，確定互換規模，滿足市場正常的數字外幣兌換需求。同時，央行和外匯管理機構需要加強貨幣管理，監測貨幣流通，防止他國CBDC 的大規模流入、流出和對人民幣的擠壓，維護貨幣市場穩定和貨幣主權。

第三，監管機構需要加強數字人民幣國際流通的監管，完善反洗錢監管制度。一是要制定金融機構準入標準，判斷其是否具有相應的技術能力、風險管理機制以及對我國法律和監管的適應能力，防范數字人民幣國際洗錢活動。二是要建立大數據中心，利用分布式賬本及時獲取、分析和監測數字人民幣的交易情況，發現異常和可疑交易并提取和保存證據。三是要應用監管科技履行監管職責。監管機構要通過監管科技不斷增強預見性、實時性、持續性和協同性風險監管能力，提升風險分析和控制能力，增強監管的及時性和有效性。四是要與其它國家和國際組織在洗錢數據的跨境傳輸、合作執法等方面進行監管協調，維護數字人民幣的安全和金融體系的穩定。

第四，創設數據隱私保護制度。在技術上，在交易主體與央行之間，實現大額實名、小額匿名交易，既保障央行的監管權，又降低交易主體隱私泄露的可能，以平衡金融監管和隱私保護的關系；在交易主體之間和交易主體與商業銀行之間，實現交易的完全匿名化處理，阻斷交易主體之間及商業銀行對交易主體的信息識別。在操作上，需要建立嚴格的授權管理機制，嚴格控制央行和經授權的商業銀行內部人員隨意訪問交易數據，同時還需要保障央行的數據中心系統不斷更新技術、定期檢查、避免系統漏洞，防止操作風險和道德風險。在規則上，制定金融數據隱私保護規范。首先應該立法明確數字人民幣大數據中心的法律職責，使其做好數據保護工作，尤其是防止因系統受到攻擊導致數據大規模泄露。其次，還應做好數字錢包終端的數據保護工作，禁止隨意獲取用戶交易數據。31參見王定祥、何樂佩：《法定數字貨幣替換現金貨幣的社會治理機制研究》，載《金融理論與實踐》2020 年第11 期。最后，還應設立專門的數據保護執法機構，主要職責是制定數字人民幣交易數據保護標準和行業規范，對央行大數據中心和企業等主體的數據保護措施和標準定期檢查，并提供專門的數據保護。

3.加強跨境法律、監管與政策合作

合作是克服數字人民幣跨境流動挑戰，解決國際貨幣體系問題、發揮數字人民幣優勢的重要方式。我國在建立完善的支付基礎設施和監管法律規則的同時，也需要開展國際合作。

第一，要協調與其他國家間法律和監管的差異。首先，協調與其他國家的法律和監管理念。我國需要在互相尊重貨幣主權的前提下，協調他國對數字人民幣的包容性和適應性立法，使他國在確保安全的前提下，給數字人民幣以更多發展空間。其次，需要協調與其他國家法律和監管規則的差異。我國應該以現實為基礎，協調與其他國家在貨幣交易規則、隱私保護規則和監管規則的差異，形成兼顧各方利益的數字人民幣跨境流動規則。在數字人民幣國際流通過程中，法律和監管的規則也需要不斷調整，既保證交易安全和各國的貨幣主權不受侵犯，又不妨礙數字人民幣的跨境流動。最后，需要開展合作執法。數字人民幣跨境流動僅靠一國難以有效監管，我國應與其他國家貨幣監管機構開展合作執法，互通信息進行合規審查以及反洗錢、反恐怖融資和反逃稅工作，打擊任何數字人民幣違法犯罪活動。在具體路徑上，可以構建監管合作執法平臺及其執法機構，為各國分享監管信息、建立跨境執法機制、采取一致性執法活動等提供助力。

第二，利用國家政策，通過貨幣合作推廣數字人民幣。一方面，我國應該利用“一帶一路”政策和中國—東盟自貿區推廣數字人民幣。“一帶一路”國家和東盟國家與我國有著密不可分的貿易網絡和信任關系，其中很多國家支持在國際貿易中使用人民幣，甚至將人民幣作為儲備貨幣。依靠這些國家推廣數字人民幣有著深刻的經濟和地緣關系基礎。另一方面，我國應與需要引入CBDC 的國家開展貨幣合作。根據世界銀行2018 年的統計，世界上仍然有17 億成年人沒有銀行賬戶，無法獲得正規的金融服務，主要原因包括缺少必要的證明文件、支付不起金融服務費用、因距離太遠無法接觸到金融機構以及對金融機構不信任等。32See Demirguc-Kunt A.et al,Global findex database 2017 :measuring financial inclusion and the fintech revolution.World Bank,2018.而數字人民幣不受銀行賬戶和距離限制、成本低廉，利用數字人民幣在這些國家發展普惠金融十分合適。而且，這些國家既需要引入CBDC 來解決本國紙幣流通受限、匯率大幅波動、貨幣投向跟蹤能力不足等問題，也希望通過普及CBDC 跨境支付以提升跨境貿易額。我國應該借此機會與這些國家合作，有效利用我國的國際影響力和數字人民幣優勢推動數字人民幣的跨境流通，使數字人民幣在國際貨幣中占據有利地位。