城鄉(xiāng)結合部農村人居環(huán)境綜合整治技術及配套政策研究

高 璐 高 歡 趙傳鵬

（煙臺大學經濟管理學院，山東 煙臺 264000）

1.當前我國城鄉(xiāng)結合部人居環(huán)境綜合整治技術管理政策情況

1.1 污染防治技術政策

2010年，我國環(huán)境保護部門頒布了《城鄉(xiāng)結合部生活污染防治技術政策》，用來指導我國城鄉(xiāng)結合部開展日常生活污染防治等各項工作，該政策對我國當前城鄉(xiāng)結合部污染防治的工作原則做了說明，提出了要大力加強城鄉(xiāng)結合部生活污染防治技術創(chuàng)新，爭取建立生活污染防治專業(yè)化、一體化的技術服務機構，用一套完善的體系來指導開展城鄉(xiāng)結合部生活污染防治工作。

1.2 城鄉(xiāng)結合部人居環(huán)境綜合整治技術管理政策

城鄉(xiāng)結合部人居環(huán)境綜合整治是一項涵蓋城鄉(xiāng)結合部自然、社會、經濟的系統(tǒng)性工作，涉及地區(qū)生活垃圾處置、生活污水處理、飲用水安全、畜禽養(yǎng)殖污染治理和秸稈處理等各項工程。既需針對各單項技術的管理，又需從全局角度，對農村人居環(huán)境綜合整治技術進行系統(tǒng)協(xié)調，提高整治工作的整體效益。我國現行城鄉(xiāng)結合部人居環(huán)境綜合整治技術管理政策包括環(huán)境保護部頒布的《農村生活污染控制技術規(guī)范》《村鎮(zhèn)生活污染防治最佳可行技術指南（試行）》《農村環(huán)境連片整治技術指南》《農村飲用水水源地環(huán)境保護技術指南》等。同時在上述這些國家現有技術管理指南和規(guī)范的基礎上，各省、市、自治區(qū)結合自身當地的實際情況又提出了一系列適合當地的城鄉(xiāng)結合部人居環(huán)境綜合整治模式和方法。

2.城鄉(xiāng)結合部農村人居環(huán)境綜合整治技術的重點任務

2.1 改善當地生活環(huán)境

在進行農村人居環(huán)境綜合整治工作時，首先要解決掉當前農村地區(qū)生活環(huán)境較為惡劣的問題，將垃圾以及廁所糞污等整治工作作為重點。在進行垃圾治理時，需要將村莊內外和周邊、道路兩側以及建筑周邊的生活垃圾進行全方位地處理。同時，需要結合當地實際情況來對生活垃圾處理體系進行優(yōu)化和完善，結合當地的實際情況來推行垃圾就地分類以及資源優(yōu)化的利用手段。提升糞污無害化處理水平，加速推進公共衛(wèi)生廁所的建設以及改造，對牲畜養(yǎng)殖產生的糞污、廁所糞污等廢棄物進行統(tǒng)一化處理以及資源的有效利用。

2.2 加強村莊規(guī)劃管理，提升當地村容村貌

政府部門要結合各地自然風光和風貌特色，依托當地自然資源，完善村莊規(guī)劃編制工作。在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導下，實現規(guī)劃全覆蓋，以此為提升農村建筑風貌，突出鄉(xiāng)土特色和地域民族特點提供相應技術依據。同時，按照相關規(guī)劃，還應加強鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可管理，建立健全違法用地和建設查處機制。為鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治提供堅實的技術支撐。

2.3 將生活污水設施作為突破口，完善生活配套設施

當前，我國很多城鄉(xiāng)結合部的農村地區(qū)污水基礎設施建設非常薄弱，嚴重影響了農村生存環(huán)境以及居民的用水便利性。因此，需要結合當地道路的建設實際情況以及建設時序，有效推動城鎮(zhèn)污水管網，朝著周邊城鄉(xiāng)結合部的農村地區(qū)進行全方位地覆蓋。此外，當地政府還需要大力推動生活污水治理工作，將農村非常常見的黑臭水體全面、有效地解決掉。另外，政府部門要積極引進先進人才和技術，推廣低成本、低能耗、容易維護以及高效率的污水處理技術，鼓勵各部門以及企業(yè)采用生態(tài)環(huán)保處理工藝，將污水處理工藝和生態(tài)環(huán)保工作有效結合起來。

3.當前農村人居環(huán)境綜合整治技術管理政策存在的問題

3.1 技術政策存在的問題

首先，技術政策的針對性不強。我國是一個幅員遼闊的國家，東西、南北跨度極大，因此具有較為明顯的自然地理特征，具體來說包括以下三個方面：第一，地形呈現出西高東低的走勢；第二，降水差異較為明顯，華中地區(qū)及東南沿海地區(qū)降水充沛，而西北地區(qū)降水則非常匱乏；第三，南北溫差極大。上述三個特征使得我國不同地區(qū)具有各自的自然環(huán)境特點，也使得不同地區(qū)之間的經濟差異較大，這就導致農村人居環(huán)境污染治理難度也不盡相同。

我國當前農村人居環(huán)境綜合整治技術政策沒有將我國地區(qū)之間的差異考慮進去，導致整治技術的針對性不足，因此對于地方來說采納的意義并不是很大。同時，一些技術多從城市嫁接過來，造成技術針對性不足，并不適用于農村實際情況。比如，當前城鄉(xiāng)結合部農村地區(qū)在進行畜禽污染治理時采用的是城市污染工廠的治理思路，更加側重將畜禽的糞便污染進行化學處理，而忽視了對這些糞污的綜合利用。但是畜禽糞便污染負荷較大，導致處理效率低下、處理成本高，因此部分地區(qū)為了經濟效益限制了處理數量，最終造成較為明顯的環(huán)境污染。

其次，前瞻性不足。以城鄉(xiāng)結合部農村地區(qū)的生活污水處理為例，當前農村生活污水處理設施的設計水量都是根據當地的實際情況來進行確定的，但是隨著近年來我國經濟快速發(fā)展以及農村居民生活水平的顯著提升，部分地區(qū)生活用水量增長較快，導致按實測得到的設計水量與建成后實際產生污水量不匹配。筆者通過分析江蘇省蘇南地區(qū)南通、蘇州下屬各縣農村生活及工業(yè)生產用水，結果顯示農村地區(qū)生活用水量較2010年增加了1倍以上，而產生的污水量更是10年前的3.3倍。這一結果令人觸目驚心。其次，我國經濟的快速發(fā)展使得城鎮(zhèn)化速度極快，大量的農村居民涌入城市尋找就業(yè)機會，導致農村的空心化現象日益顯著，而農村勞動力的減少使得其處理污水的能力降低，進而導致污水現象越來越嚴重，造成了嚴重的環(huán)境污染。

3.2 技術評價體系存在問題

缺乏嚴格的技術評價和審查制度，部分項目工藝選擇不合理。生態(tài)環(huán)境保護部在 2009 年頒布了《國家環(huán)境保護技術評價與示范管理辦法》，但目前在農村人居環(huán)境整治技術領域仍是各技術研究單位提出大量技術方法，而各地方未能就龐雜的技術方法進行有效地梳理和技術評價，導致農村人居環(huán)境整治技術示范與推廣過程中盲目性較大，再加上目前農村人居環(huán)境綜合整治工程缺乏相應的技術審查制度，部分項目規(guī)劃設計不規(guī)范，工藝選擇不合理。以江蘇省鎮(zhèn)江、常州等地為例，這些市下屬的農村地區(qū)在進行污水處理時主要采用厭氧發(fā)酵以及酸化技術。這些技術能夠有效處理化學需氧的現象，但是卻無法有效處理含磷含氮污染的地表水，而這些水則是農民施肥所致，也就是說從源頭上想要將其避免難度極大，因此需要應用人工濕地以及好氧曝氣等新技術。有研究表明，這些技術應用后對于氮磷等污染的去除率高達80%以上，然而這些技術在上述地區(qū)的應用率僅有30%。

3.3 技術支持政策存在的不足

首先，研發(fā)支持明顯不足。我國環(huán)保部門盡管提出了要對農村環(huán)保工作提供支持的相關政策，但是，這些支持僅停留在原則性層面，并沒有結合農村的實際情況出臺相應的財政、稅收等鼓勵和支持政策，導致當前我國仍然存在農村環(huán)境保護創(chuàng)新的政策支持不足。

其次，示范推廣體系不夠健全。具體來說，我國很多技術研發(fā)者以及推廣者之間缺乏溝通和交流，很多研發(fā)出的科技成果無法直接應用于生產和實際生活，僅僅停留在實驗室階段，這就導致大量的資源和資金被投入科研，但是獲取的成果卻無法應用于廣大居民。在資金以及技術指導雙重欠缺的情況下，我們發(fā)現部分地區(qū)出現了推廣單一處理方式、環(huán)境整治技術措施選擇不妥當的情況。推廣投資項目渠道多，各部委的技術推廣項目自成體系，相互獨立，重復投資和效率低下現象較為普遍。

再者，技術服務市場尚不健全。由于我國農村環(huán)境保護投入的資金不夠充足，同時沒有充裕的運營維護經費，國家缺乏對農村人居環(huán)境綜合整治技術推廣的稅收支持，以及尚未形成市場化管理維護農村污染防治設施的機制。各地仍多以鎮(zhèn)村自己運行管理為主，技術服務市場嚴重不足，農村人居環(huán)境綜合整治技術專業(yè)化、社會化技術服務機構嚴重缺乏，一些已建機構難以維持生存。

3.4 農村人口綜合素質不高，尚未認識到環(huán)境保護的意義和價值

受到經濟水平、學歷水平以及生活習慣等多個方面因素的影響，很多身處城鄉(xiāng)結合部農村地區(qū)的居民，普遍將環(huán)境保護工作單一地認為是政府部門的工作，而沒有將其考慮到自身的日常生活習慣當中。公眾環(huán)境保護意識不足，對環(huán)境保護工作的接受、認知程度和相關工作技術水平都比較低，造成環(huán)境治理政策的實施難度較大，這是導致農村人居環(huán)境整治工作舉步維艱的關鍵因素。

4.完善城鄉(xiāng)結合部農村人居環(huán)境綜合整治技術政策的建議

4.1 技術政策建議

首先，要強調技術政策之間的協(xié)調性。農村人居環(huán)境綜合整治是一項涉及廣大居民生活質量的系統(tǒng)工程，因此技術政策在制定的過程中一定要綜合考慮和農村相關的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間的聯(lián)系。舉例來說，在制定技術政策時，需要注重將城市環(huán)保設施向農村地區(qū)進行引入和延伸，尤其是需要引導城市周邊的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等環(huán)保設施來為農村地區(qū)進行服務，包括農村生活垃圾和生活污水處理設施的一體化建設和共用共享。

在制定技術政策時還應注重強化整治技術與農村生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調性，重視農村自然生態(tài)系統(tǒng)對生活污染治理的消納能力，比如生活污水處理后可以用于灌溉，既可以削減氮、磷等污染物，又可以向作物提供養(yǎng)分;畜禽糞便可以通過生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)利用等途徑，實現減量化、資源化，減少對環(huán)境的壓力。

其次，需要采用分區(qū)分類的指導方案，強化技術政策針對性。前面提到，由于不同地區(qū)經濟以及環(huán)境的承載能力存在差異性，因此需要研發(fā)出有地區(qū)特點的針對性整治技術。根據我國農村社會經濟條件和農村人居環(huán)境整治需求的特點，可以從城鄉(xiāng)、地貌以及集聚程度等多個角度來進行分析，將技術政策的針對性進行有效提升。

再者，注重技術政策的前瞻性探索。我國當前正處于經濟發(fā)展的高速時期，面臨著城市現代化建設以及農村城市化建設的情況，尤其是在“十八大”以來，將農村改造成城鎮(zhèn)化建筑區(qū)已經成為當前社會發(fā)展的重要目標。因此，在進行農村人居環(huán)境綜合整治技術的規(guī)劃工作時，需要充分考慮當前我國經濟快速發(fā)展的事實，同時結合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有效規(guī)避二次建設和重復建設等情況的發(fā)生。

4.2 技術評價政策建議

建立完善的技術評價制度。通過建立覆蓋面廣泛的農村生活污染處理工藝技術評價制度，能夠為我國各地區(qū)、各省市的農村人居環(huán)境整治情況提供個性化、針對性強的技術支持，有效保障各地在項目設計、申報過程中能夠選擇最契合當地實際情況的技術，這樣不僅能夠有效提升技術研發(fā)經費的產出率，同時還能夠提升綜合整治的資金利用率。

建立完善的技術審查制度。在環(huán)境評估機構設置相應的職能部門，負責所在轄區(qū)內農村人居環(huán)境綜合整治技術審查工作。建立完善的技術審查制度，能夠將尚處于設計階段的技術審查制度和技術進行有效的規(guī)范和統(tǒng)一。

4.3 技術支持政策建議

首先，加大技術研發(fā)支持。各地方政府需要出臺更加詳細的政策建議，并且在農村人居環(huán)境整治技術研發(fā)方面投入更多的資金作為支持。另外，政府部門要起到牽頭作用，合理利用稅收優(yōu)惠等政策，積極鼓勵社會資金進入農村人居環(huán)境綜合整治技術研發(fā)領域，提高農村人居環(huán)境綜合整治技術研發(fā)的回報率和資金安全性。

建立技術示范推廣體系。通過建立縣（市）、鎮(zhèn)、村一體化農村生活污染防治技術服務體系，健全農村生活污染處理工藝的技術示范推廣支撐體系。建立技術研發(fā)者、推廣者與使用者平臺，加強技術開發(fā)和中試、示范推廣轉化，提高技術的實用性。

5.結語

綜合全文，在當前我國經濟快速發(fā)展的情況下，我國政府部門也意識到了農村環(huán)保對于實現全面現代化的重要意義。但是由于農村人居環(huán)境綜合整治工作的起步較晚，基礎不雄厚，導致現階段廣泛應用的技術管理政策體系還不夠完善，無法有效覆蓋我國各地區(qū)的農村人居環(huán)境整治要求。因此，中央政府部門需要和地方政府做好溝通工作，將各地區(qū)、各省市城鄉(xiāng)結合部農村人居環(huán)境存在的問題及其產生的原因進行深入地分析，并且以此作為依據制定針對性的解決措施，確保地方政府的環(huán)保政策具有更加廣泛的覆蓋面，進而有效保障城鄉(xiāng)結合部農村人居環(huán)境綜合整治工作的順利開展和進行。