關于推進農業綜合執法改革的有關建議

韓 英

（遼寧省丹東市農業綜合行政執法隊，遼寧 丹東 118000）

黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，這標志著我國農業農村進入了歷史發展的新階段。鄉村要振興，法治需先行，建設高素質的農業行政執法隊伍，對鄉村法治建設,乃至中國特色社會主義法治體系建設都具有重大意義。按照中央和省委、省政府的統一部署，2019年丹東市啟動農業綜合行政執法改革，在市、縣（市）兩級同步整合農業執法職能，組建農業綜合行政執法隊，做到了一支隊伍管到底、一次檢查多領域，打通了業務科室的隔閡，提高了執法效能，農業綜合執法力度明顯加強，改革成效顯著。但是，毋庸諱言，農業綜合行政執法仍然面臨不少問題，在《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕61號）、農業農村部辦公廳《關于加快推進農業綜合行政執法改革工作的通知》（農辦法〔2019〕4號）和《關于深化農業綜合行政執法改革的實施意見》（遼委辦發〔2019〕29號）已明確要求構建權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合行政執法體系背景下，亟待上級部門在今后改革中統籌解決。本文中，筆者結合工作實際，針對農業行政執法中存在的執法力量不足、裝備保障不足、履職邊界不明、綜合素質不高等問題，提出幾點改進建議。

1.基本情況

2020年5月18日，市農業綜合行政執法隊正式掛牌成立，按照“三定方案”規定，將獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、種畜禽、肥料、農藥、農機等分散在農業農村部門內設機構及所屬單位的行政處罰以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職能剝離、整合，由執法隊統一行使，以局名義做出。人員編制65名，其中管理人員編制39名，專業技術人員編制22名，工勤人員編制4名,平均年齡45歲，領導班子成員5名，內設科室8個，內設科室領導職數19名，目前取得省司法廳頒發執法證的人員53名。目前存在問題有：

1.1 行政執法力量嚴重不足。

一是人力和職責不匹配。機構改革后“人少事多”“權小責大”的問題十分突出，監管執法力量與人員編制明顯不匹配。目前實際到崗人數51人，人數看似不少，但對應的工作量則是壓力山大。

1.1.1 農業綜合行政執法涉及領域廣、鏈條長、對象多，負責實施的法律法規100多部，覆蓋種子、農藥、肥料、獸藥、飼料、飼料添加劑、農產品、畜禽產品、乳品質量安全、農業機械安全監管、農村宅基地違法處置、畜禽屠宰、動物衛生監督、農村環境等16個領域，行政處罰和行政強制事項200多項。

1.1.2 列入涉企檢查計劃共有種子生產經營企業47家，種子、農藥、肥料生產經營單位40家，農藥、肥料生產經營單位25家，獸藥、飼料生產經營單位15家，生鮮乳企業3家，農產品生產企業108家，屠宰單位8家，養殖單位42家，動物醫院23家。

1.1.3 2020年至今共下達責令整改通知書92份，立案查處39件，其中2020年立案16起、2021年立案24起，立案增幅50%，辦結率均為100%，罰沒金額18.59萬元，挽回損失14萬元。

1.1.4 配合公安局完成1起化肥案件的規范化抽樣工作，1起生豬屠宰戶注射腎上腺素案件，會同交通運輸部門完成違法違規調運生豬百日專項行動，查獲1起利用網絡快手直播和微信方式跨省違法違規調運生豬的案件，配合外省籍農機管理部門辦理農機協查函26份。

一是除日常行政執法以外，同時還承擔著“綠劍”護農、“藍盾”動物衛生監督、“瘦肉精”專項、“掃雷”屠宰和“平安”農機專項整治行動等等工作，乃至農產品例行監測抽樣、部分行政許可的現場審核等非行政執法任務，日常工作非常繁雜忙碌，執法效能大打折扣。

二是能力和要求有差距。執法領域廣，適用法規多，執法人員專業能力不足的矛盾非常突出。隨著依法行政工作的深入推進和當事人法律意識的日益提高，執法人員面臨既要懂法律、也要懂業務的更高要求。他們既要掌握實體法律法規，也要熟悉程序法，又要掌握種子、農藥標簽和使用說明等等各領域諸多繁雜的業務知識，還要密切關注涉及農業行政執法的最新司法判例對執法提出的要求。同時，由于欠缺系統性業務培訓，執法人員只能就事論事或者摸著石頭過河，遇到疑難案件經常感覺力不從心。

1.2 行政執法裝備保障不足

一是執法服裝尚未配備。為加強綜合行政執法制式服裝和標志管理，推進規范文明執法，2020年12月9日，國家財政部、司法部聯合下發《關于印發〈綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法〉的通知》（財行〔2020〕299號），對配發范圍、配發種類以及配發標準進行明確。目前省財政廳、司法廳尚未對應下發文件，執法服裝配備遙遙無期。二是執法裝備不足。隨著時代的發展，行政相對人的違法手段也在不斷變化，僅靠傳統的檢查、詢問對證據的收集已遠遠達不到工作的需求，在行政執法活動中，特別是對網絡違法行為的查處，往往需要一定的技術手段來支撐。我執法隊現有執法車輛5臺，且里程全部超過10萬公里，存在嚴重安全隱患?，F有執法記錄儀11臺、錄音筆6個、照相機11臺、攝像機3臺。與《全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導標準》（農法發〔2019〕4號）的要求相去甚遠，無法滿足日常執法活動的需求。

1.3 行政執法履職邊界和裁量基準不明

一是履職邊界不清。雖然按照“三定方案”，梳理了權責清單，但是涉及一些職責清單邊界仍不是很清晰，需要進一步明確。如宅基地執法依據《土地管理法》第78條中對“非法占用土地建住宅的”中“土地”理解是專指“宅基地”還是包括“耕地”，還需要通過完善相關法律法規、司法解釋對此予以明確。二是行政執法裁量基準不明。新《行政處罰法》和有關處罰裁量規定中對減輕處罰和不予處罰的適用情節不夠明確，國家農業農村部出臺的指導意見太宏觀，省農業農村廳的具體標準又遲遲未能出臺，導致執法人員不敢輕易適用減輕處罰和不予處罰，有的處罰決定明顯有違過罰相當原則，容易激化社會矛盾。懸在執法人員頭上的主要有敗訴追責風險和失職瀆職追責風險兩把利劍，處罰畸輕則面臨紀委追究國有資產流失責任風險，處罰畸重則面臨當事人復議訴訟風險。

1.4 行政執法部門間配合不夠

一是在農機監管上，按照有關法律法規規定，農業部門只能到縣道以下道路執法，不能上縣道以上道路進行執法，限制了農機執法的區域，不利于農機監管。二是在動物監管上，在處理違法違規調運動物及其產品和隨意拋棄病死動物案件中，經常會出現跨地區情況，同時也涉及公安、交通運輸、環保、衛生等部門職權范圍，部門聯動機制有待完善。三是在宅基地監管上，歷史遺留問題如何處置，一個行為同時觸犯多部法律如何處理，如村民的一個違建行為可能同時違反了《城鄉規劃法》《土地管理法》等有關規定，不同的執法主體應如何查處等。

2.推進綜合行政執法改革的建議

2.1 充實執法力量

一是要嚴把行政執法人員的入口關。要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，健全對行政執法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等準出入制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制。二是要加強作風建設和職業道德教育，進一步強化執法為民理念，制定并推行行政執法用語、儀容舉止、職業道德等基本規范，保證行政執法人員在執法活動中儀表整潔、語言文明、舉止得體、方式得當。三是要抓好行政執法人員的業務培訓工作，有計劃、有步驟地邀請專家學者和辦案能手對基層執法人員開展精準專業、有針對性地培訓，通過舉辦執法實務專題培訓班、執法技能培訓、各專項法制培訓等多種形式，提高人員依法履職、依法辦案的能力。四是要完善行政執法保障機制，合理確定行政執法單位人員編制，對一線行政執法單位，要保障人員到位、經費到位、工作設備到位，不斷改善行政執法工作條件，增強行政執法效能；加大法制干部培養、使用和交流力度，把政治思想好、業務能力強、有較高法律素質的干部充實到行政機關領導崗位。五是要建立健全執法評議考核機制和執法責任追究機制，根據有權必有責的原則，在分解執法職權的基礎上，對執法人員違反法定義務的不同情形，依法確定其應當承擔責任的種類和內容。執法人員任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為，都必須承擔相應的法律責任。

2.2 加強執法裝備的配備

一是配備執法裝備?！肮び破涫卤叵壤淦鳌?，加強與財政、發改等有關部門的溝通協調，落實執法裝備經費財政保障要求，將裝備配備經費納入同級財政預算，給執法單位配齊執法車輛、執法記錄儀、便攜式打印機、移動執法終端等執法裝備，對于網絡違法行為的查處，要充分利用存證云、可信時間戳等網絡取證工具，利用好移動互聯時代的執法利器。二是加強裝備使用、維護、管理等方面的培訓，提高執法裝備的使用效率。使執法人員能夠充分利用先進技術手段，進一步提高執法效能。三是做好裝備補充、更新。根據農業綜合行政執法的新形勢、新任務，及時補充、更新執法裝備，持續加強農業綜合執法能力建設和條件保障。各級農業行政執法機構執法基礎設施薄弱，裝備不足，條件落后，缺少執法車輛，缺乏攝像機、照相機等取證設備和快速檢測設備，執法手段和能力受到局限，明顯不適應當前涉農違法行為隱蔽、手段翻新、突發緊急事件多的形勢。

2.3 抓緊提出修法建議

一是加快修法進度。建議上級部門盡快梳理改革涉及的法律法規，找出急需調整的部分，及時提出肥料、宅基地等領域修法建議，使基層部門在監管執法中有法可依，提高執法的統一性和權威性。二是制定權力清單。對現有執法權力進行全面梳理，進一步厘清農業綜合執法邊界，把準失職瀆職追責底線，降低履職風險，堅決避免基層農業執法干部流汗又流淚。三是制定省市自由裁量基準。建議省農業廳及時制定農業綜合行政執法自由裁量基準，市級結合本地實際對處罰裁量標準和適用條件進行細化和量化，并促進執法人員規范執法，確保同一事項相同情形，同標準處理，無差別執法。四是制定包容審慎清單。從優化農業領域營商環境、激發市場主體活力、推動包容審慎監管的角度，制定《不予行政處罰清單》，對不予行政處罰的輕微違法主體，綜合運用責令改正、批準教育等多種手段，督促其及時糾正違法行為，合法合規生產經營。

2.4 整合現有資源，形成執法合力

按照精簡、統一、效能的要求，以職能轉變為核心，整合農作物種子管理、植物新品種保護、農業野生植物保護、轉基因農業生物管理、肥料管理、農藥管理、農業植物檢疫、種畜禽管理、草原管理、獸藥管理、飼料和飼料添加劑管理、農業機械管理、農業環境保護、農業技術推廣、基本農田保護、農民負擔管理、農村集體資產管理、農村經濟承包合同管理、農村集體經濟組織管理等方面的監督檢查、行政處罰、行政強制職能,交由同級農業綜合行政執法機構承擔，形成執法合力，徹底改變過去執法機構分設過細帶來的人、財、物分散和執法無力的狀況，使有限的資源和力量得到整合。按照權責一致和執法重心下移原則，優化人員結構，降低執法成本，提高執法效能。

2.5 推動部門協同

一是建立聯合辦案機制，加強與市場監管、生態環境、自然資源等部門的聯系溝通和對接配合，在信息共享、線索交接、案件移送等方面通力合作，發揮聯合執法作用，提高工作效率，實現執法信息來源多樣化、立體化，保障和促進農業執法。二是做好行刑銜接，健全農業行政執法與刑事司法的銜接機制，明確農業部門管轄案件的行刑邊界和刑事案件立案追訴標準，做到有案必移，復雜疑難案件應做到公安司法機關同步介入、同步會商。三是配合強制執行，要加強和法院執行部門的溝通協調，全力配合法院執行工作，必要時選派執法人員到法院執行部門跟班學習，把非訴行政處罰案件強制執行工作落到實處，做到應執盡執，堅決維護農業執法權威。四是要多與兄弟部門交流探討農業執法工作，主動邀請公檢法機關對農業執法疑難問題開展會商，邀請紀委監委對農業執法開展現場監督等等，讓農業執法公開透明、取信于民。

鄉村振興，任重而道遠。加強農業執法隊伍建設，提升農業執法水平，是實施鄉村振興戰略的迫切需要，也是建設法治國家的必然要求。農業綜合行政執法改革，并不是簡單的人員重組，而是完全打破原有部門格局，重新進行職能、機構、資源的優化組合，并以此為基礎，著力推進運行機制和管理方式創新，實現行政執法從物理整合到化學反應的質變。堅持依法治農、依法興農、依法護農，為農業高質量發展提供更強有力地支撐和保障，為鄉村振興保駕護航。