鄉村振興視域下基層鄉村生態治理的問題、原因與對策

□ 趙國正（南京理工大學，江蘇 南京 210094）

隨著脫貧攻堅任務全部完成，“三農”工作聚焦于“鄉村振興”，而農村生態環境的改善與否對于實現鄉村振興起著重要作用，而相較于對城市和工業污染的投入而言，農村地區的生態環境受重視程度稍顯薄弱。鄉村生態振興剛剛起步，各地農村生態治理也邁入“探索期”，一些地方出現照搬政策、責任缺乏等亂象困境，背后是基層生態治理能力與體系現代化的欠缺，客觀上要求鄉村生態治理實踐必須與時俱進，總結科學的治理方法，構建長效的鄉村生態治理機制。

一、鄉村生態治理面臨的部分問題

鄉村生態治理是地方基層將生態目標具體化、生態措施執行化、生態機制完善化等的綜合過程，需要因地制宜地、科學可持續地進行綜合全面治理。研究發現，部分基層出現投入不足、治理被動、層次局限等問題。

（一）治理投入：相對不足

以鄉村污水治理為例，目前農村污水處理設施嚴重不足，數據顯示，全國僅有不到10%的農村建設了污水處理設施，而且設施處在正常運行的比例更小，很多污水未經任何處理，直接排入河道或滲入地下。鄉村地區的居民收入、社會資源等與城市比較有較大差距，且基礎設施缺乏、環保觀念淡薄、科技普及適用難度大，而且監督監管較困難，導致鄉村排污成本低，容易出現范圍廣、長時間、多層次的環境污染問題，需要較大的投入去解決修復。基層的環境治理投入需要方方面面的資源介入，行政、組織、技術、人才等等，但目前很多地區的投入還遠遠不足，較難達到生態振興的要求。

（二）治理態度：被動消極

隨著黨中央對環保問題的重視，自2016年開始開展中央環保督察，派駐督察組進各個被督察省份，地方政府也相繼開展省環保督察、市環保督察等工作。地方基層的環保治理行為在督察期間尤為顯著，縣級、鄉鎮等行政注意力明顯在督察時期內向環境治理傾斜。幾年來的督察工作成績也尤為突出，我國的環境污染得到極大改善。

總的來說，村委會在治理中更多時候扮演了行政權力在村級延伸的行政化角色，主要工作在于傳達、執行上級政策，配合上級完成任務指標等，日常中對本村的環境污染問題缺乏治理機制。相關基層部門缺乏常態化的環境治理工作機制，行政資源投入、效率不高，基層環境治理缺乏激勵導致了很多微小的環境矛盾被忽視，很多時候只有當環境矛盾積累爆發后，相當部門機關才“后發進場”。

（三）治理層次：暫時局限

一些鄉村雖然推進了相關的治理工作，但隨著治理進入“后半場”，主體項目完成，進入日常例行的階段，居民關于環境污染的反映或舉報卻持續增多，污染問題的種類也不斷擴大。例如，一些農村綠色農業示范基地建成后短時間內尚能給予專家指導、技術保障、產銷對接等幫助，但這些做法無法保持常態，農民又恢復到從前狀態，還有一些農村污水處理站無法保持開機運行，相關例行的監督考察也不到位。總的來說，鄉村生態治理還需建立健全完善的長效治理機制，否則難以抵制環境問題的復發。

當下，一些基層鄉村環境治理是鄉村通過村委會搭建協商溝通平臺，針對村民間的環境糾紛進行磋商協調解決的。其次是村民將問題反映或舉報相關部門協同村委會進村調查，對存在的問題依法處理。但兩者都一定程度上局限于“具體化的問題”，以解決“注意到的問題”為目標，以化解當下的直接矛盾為內核，忽視環境問題的復雜性和治理的可持續性等。

二、基層鄉村環境治理的困局之源

（一）治理能力對治理目標效果的支撐不足

在村級自治中，村委會不享有行政權力，沒有對環境污染處理的執法權，只能通過內部的制度約束、關系約束等進行協商溝通，即使達成一致意見，但也無法保證各方行為能夠有效落實。其次，無論是村委會，還是基層行政部門，單一的基層治理力量在治理場域中往往缺乏專業的人才隊伍，充分的資金支持，有效的技術輔助以及其他組織的配合等。因此，環境問題僅僅靠村集體自治，鎮環保所、縣生態環境局等力量的介入是難以系統解決的，其組織層級、權力權限、人員隊伍、資源技術等是有限的，這些也決定了各治理主體治理能力的上限，較難做出可系統解決污染問題的方案。

（二）污染治理機制缺乏內生動力

首先，村莊對污染開展的自治活動缺乏行為激勵，一是受自治問題所解決的局限，環境污染涉及面小，多數是調節村民間的環境矛盾糾紛，牽涉的利益相關方有限。對于沒受到影響的村民來說，其注意力更多在于農務生產中，沒有精力參與其中；其次，村一級的治理資源、能力等非常有限，對于無法解決的規模環境問題，村集體自我解決較為困難；還有村民環境保護意識還有待提高，生活習慣對環境條件要求不高。在基層政府方面，基層部門在生態治理中很多時候是政策執行者的身份，滿足于落實完成政策任務，通過上級部門的考核監督，完成主要關鍵的任務指標，解決對于環境的特定問題等，一些時候缺乏生態治理的自我驅動，一些常態化的工作，例如環境例行巡查、設備運行考核、集中問題持續跟蹤等完成落實得不到位。

（三）孤立的行為邏輯難以應對復雜性矛盾

環境問題的處理動機一部分來自村民的反映，一部分來自上層的壓力，這意味著污染治理是以問題為導向或者以暫時性注意為力導向的，治理的出發點和落腳點是特定問題的解決。這種治理是“點對點式”的整治，“問題——引起注意——特定部門——解決問題”，這樣做短期內能明顯體現出環境問題解決的高效，及時緩和因環境問題而出現的“人地矛盾”“人人矛盾”，對主管單位來說沒能從根本上消除環境矛盾再次發生的“致病因子”。然而，鄉村生態矛盾是高度復雜性的，環境污染所表現出來的各種現象的背后可能是污染主體行為不當、環境設計規劃缺乏、政策落實不到位、保護機制不健全等多方面的組合，這要求政府等治理主體不能單單局限于一個個具象，否則難以系統性持續性實現有效的環境治理。治理行為聚焦于特定的環境污染問題，缺乏對整體環境污染因素及其關系的分析，也沒有從整體治理的角度去思考問題的原因和采取相應的措施。

三、基層鄉村生態環境治理的優化路徑

（一）提高鄉村基層生態治理的能力

1.發揮村民自治優勢，調動村民自治力量

最清楚了解鄉村環境真實面貌的是本地村民，最直接受影響和受影響最大的也是本地村民，所以本地村民對村莊的生態環境有著強烈且集中的訴求和感情色彩，對關乎到自身生活生產的生態環境變化最為關切。基于此，依靠信息上的優勢和緊密利益關系的驅動，針對村內出現的污染調動村集體的力量，通過制定完善內部規章制度、溝通協商等手段，化解生態環境矛盾，調解村民的環境需求沖突。盡管鄉村在資金實力、人員匹配等存在不足，解決環境問題可以從生活污水、衛生垃圾、規范村民行為等小事做起。這不僅僅是解決生態環境問題，還有利于村民自治的鍛煉進步、改革創新，從而提升鄉村的組織力、凝聚力。

2.提升治理政策執行主體的智識水平與能力

政策目標的達成和執行的成效受政策執行主體獲取知識、交流知識、創新知識、應用知識、基礎設施建設、文化融合等能力的直接影響。基層政府作為政策執行主體應加強自身學習，尤其提高自身政策理解能力、信息搜集能力，同時還要精準傳達政策信息，與具體的治理環境、地方實情聯系起來。其次，針對鄉村污染要建立信息庫、政策庫，打通知識和信息共享的渠道，提升信息技術、政策工具在環境治理中的運用能力。還應深入了解政策的文化背景和地方性知識，同時要構建政策執行的軟件設施，要尊重和理解鄉村文化的環境氛圍，不可盲目開展工作，以免與地方居民的生活習慣和理念脫軌。要加強政策執行主體的培訓和提升，尤其是要加大地方基層鄉村環境治理人員隊伍的建設，提升他們對特定知識的獲取、交流、創新、應用等能力。

（二）多元主體協同參與治理，共建共治

1.加強政府部門橫向合作和深度協作

生態環境具有整體性、系統性的特質，鄉村基層生態治理應加強不同層級、不同部門之間的協同配合，因地制宜地進行頂層設計，提升治理能效［1］。首先，政府可成立鄉村生態協同治理協調辦公室，厘清各政府部門在治理中的權益、責任范圍等，協調相互之間的分工合作，將區域內的鄉村生態治理設計、規劃、監測、防治等納入統一管理，統籌協調，口徑統一。其次，構建鄉村生態治理的聯防聯動機制，就治理的技術、方法、費用等分歧事項可召開聯合會議，進行多方的討論協商，達成共識，使協同治理效應最大化，加強不同層級之間的溝通交流，自上而下建立一體化機構，突出鄉村生態治理工作的重要性，同時方便協調不同層級之間的治理資源分配，減少溝通信息的損耗。

2.吸納容納社會組織參與治理

鄉村生態環境的治理要通過專業化的操作和技術資源的嵌入來實現，在具體環境問題上依賴專業化的人才隊伍和針對性的技術手段，促使尋求合作。高校團隊、市場企業、非政府組織等是鄉村治理優良的參與伙伴，能夠運用專業化的知識落地銜接政府政策，幫助政府和居民更好地了解認識環境問題，解決環境矛盾。同時，應彌補社會組織在鄉村治理中的評估缺位，完善環境治理的驗收和長效追蹤機制。社會組織的專業能力和自身定位利于做出專業全面的項目評估，能夠相對客觀地表達，這是對以政府自身主導治理效果評估和追蹤的重要完善。

3.提高相關部門與村民在環境治理中的互動協同程度

村民是基層鄉村環境治理的重要參與者與主體，其意識觀念、參與能力等將直接影響到鄉村環境治理的推進和效果。因此，需要提高農民的生態環境保護意識，提高農民在環境治理方面的能力。首先，相關部門要積極下村講授環境科學知識，培養樹立環保觀念，解讀國家政策、法律法規，提高村民的認知水平與能力。其次，應確保村民在鄉村生態治理中的知情權、參與權和監督權，搭建直接有效的交流平臺和溝通機制，對村內的鄉村環境質量以及要開展的環境治理及時通告，在讓村民知情的同時，也能發揮監督效力。還應建立有效的參與激勵機制，對環境問題舉報反映、參與治理過程、進行長效參與管理等村民進行精神和物質獎勵，同時要構建真正能夠聽取村民心聲的反映渠道、監督平臺，重視村民問題，回復村民要求。鼓勵村民生活垃圾要集中堆積，生活污水做到不隨意排放。同時，也鼓勵生產上減排減放，建立起對生產生活上踐行環保觀念村民的獎勵制度。

（三）建立鄉村生態治理長效管理機制

1.建立健全考核評價機制，統一問責與激勵

目前，針對鄉村環境污染矛盾事件的回應與鄉村污染的治理，大都與屬地政府的問責考評相關，其主要來自我國環境治理實行“指標驅動”的目標責任考核制度［2］。剛性的考核問責一方面能提高組織行為效率，但可能造成隧道視覺效應，即關注的焦點在于下層反映的問題和上層的壓力指標，關注顯性的政績績效，各地在制定考核評價時應避免層層加碼，防止出現運動式治理。對于鄉村生態治理的考核評價可以在考評中給予地方激勵政策，建立容錯試錯機制，在“指標驅動”的基礎上，讓地方政府有自主創新的機會，強化“自主驅動”，激發基層組織的積極性和創造力。

2.健全治理制度，保障并規范管理

目前，基層相關部門在鄉村生態治理中法律規范、標準制度、管理機制等方面缺乏配套設施，尤其在基層政策執行落實中缺乏客觀科學的制度標準，配套的人才隊伍、運行管理、資源匹配等缺位，導致很多基層的生態治理措施缺乏合法性基礎和科學合理的規范。建立健全鄉村生態治理的長效管理機制應完善相關法律法規，對政策的制定執行要恰當規范，對具體環境問題的解決是從科學的標準，明確長效管理的對象、依據、方式等，規范生態治理過程。