新時代城鄉融合之鄉村治理“四步走”策略*

左家利

（貴州財經大學，貴州 貴陽 550025）

1 城鄉融合背景下鄉村治理的突出問題

1.1 “三治”集聚困難，治理效能低下

一是自治意識弱，參與度不高。農村村民作為鄉村治理的重要主體，卻存在缺位治理現象。如今，城市工作崗位薪資較高，吸引了越來越多的年輕人外出就業、考學，留下來的老人和小孩不管在勞動力還是在文化素養方面都很難達到自主參與治理的意識高度。盡管上面有相關政策，沒有參與執行的主體也是紙上談兵。二是法治建設基礎不扎實。首先，與城市相比，處于較偏遠的農村在法治宣傳上基礎不牢，與外界的信息溝通存在障礙。其次，基層組織干部不重視，缺乏法治觀念。受中國傳統影響，他們把所謂的“人情”看得很重，把走關系、訪親戚作為解決問題的重要途徑。最后，農村村民受教育程度較低，文化知識水平不高，法律意識淡薄，對先進的東西需要花費一定的時間去理解。作為鄉村治理的重要參與要素，村民自主自愿參與到法治學習中很重要。三是鄉土文化流失，德治理念削弱。我國的農村具有幾千年的傳統鄉土文化，鄉土文化底蘊非常厚，但受城鎮化進程、科技進步、西方文化的沖擊，傳統鄉土文化被忽視[1]。農村“空心化”加劇也讓傳統文化走向衰退，出現文化斷層現象，只有建設好鄉土文化，才能變被動治理為主動治理。

1.2 “空心化”導致農村資源閑置浪費，治理人才稀缺

如今，“空心化”在農村已經成為一種普遍現象。城鄉收入差距、就業機會不均等讓這種現象持續并向著越來越惡劣的趨勢發展。與外出務工工資的穩定相比，傳統的農業受諸如天氣、土質等的影響，收成不穩定，收益低。“空心化”導致能長期留在農村的村民受教育水平普遍不高，不能較好地把握現有的科學技術，很難提高農作收益。據了解，很多人年輕時都在外發展，等年老后才會回到農村務農。受父輩影響，好不容易走出大山、學有所成的年輕人更不愿意再回到農村發展，在他們的潛意識里，要有出息只有跳出“農門”才是最好的選擇。以上原因導致農村出現“人走房空”、資源閑置的情況。農村的房屋大都是自建房，成本不高，一家人有多套房子已經成為普遍現象，造成了土地資源浪費的現象。大量勞動力流出造成的農村“空心化”使村民將之前的人工除草換成了藥物除草，而帶有化學物質的藥品對土質和地下水有很大的危害，時間長了會對生態環境造成不可逆的破壞，嚴重違背了“兩山論”和人與自然生命共同體的理念[2]。

1.3 鄉村基礎設施不健全

近年來，我國農村的公路修建取得很大的成果，但是面對區域地理環境差異，農村公路分布不均衡，環境惡劣的地方修建公路成本高，公路的基礎設施建設達不到標準。有的農村公路安全得不到保障，沒有路燈，晚上是發生交通事故的高峰階段。沒有人主動維護鄉村公路，他們認為那是國家、政府的責任，與自己無關。城市里有環衛工，但是農村沒有，有的地方因長期降雨的影響，山體滑下的泥土已經掩蓋了原本公路的模樣，有的農村有“負責”公路的村民，但是并沒有形成固有的模式，低補貼難以讓其上心。前段時間備受關注的快遞二次收費的現象正是如今鄉村郵遞缺失導致的后果，讓很多小販有了可乘之機。目前網購已經成為一種普遍現象，農村居民也是這個大軍里的一員，但是現在很多農村并沒有快遞服務點，去城市取網購的東西又要收暫放費，農村居民取快遞這一現象應該值得關注。農村基礎設施跟不上。據了解，在有的地方，學校離學生的家太遠，家長又沒有時間接送孩子，小孩去學校單程要一個多小時，路途遠，安全成了最大問題。學校沒有先進的教學設備，師資力量薄弱[3]。

1.4 等靠要思想嚴重

1）缺乏多元主體激勵措施，村民參與積極性不高。多元主體協同治理講究的是所有治理主體都參與到治理過程中來，單純依靠政府的力量嚴重影響了鄉村治理的效能。但是還需要政府支持的社會組織和村民，仍缺乏參與的積極性，原因在于他們沒有認識到此次任務的重要性，事事都需政府親力親為，覺得這是政府的事，由政府獨自處理是理所當然的，與他們無關，還覺得自己參與其中不會獲益。

2）多元主體相關體制機制不健全。在現行的村民自治制度中，村民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，但是在現實生活中，村民自治的權利沒有完全體現。在現行的體制下，有的基層政府沒有完全放權于民，反而將村級組織視為自己的權力延伸，主導甚至操縱選舉，村民自治因為權力配置的失衡而成為形式，制度還需深層次完善。我國幅員遼闊，少數民族很多，他們有著自己的習俗，對宗親關系也看得很重，地方宗族勢力也不容小覷，他們有的甚至滲透到了村級組織，遇到事情，講人情、走關系，這在他們的意識里已經根深蒂固，很難改變[4]。

3）多元主體協同意識差。在鄉村治理過程中，治理主體聯合協作能大大提高治理效率。但是需要時間磨合，此次治理存在治理主體協同意識不高的情況。從政府層面來說，他們希望能提高效率，早日完成任務，盡管他們在與第三方和農村居民協同時也遇到過阻礙，但畢竟也要完成上級交給的任務，可也正是這種完成任務的心態，會讓人覺得他們只是單純地為了完成任務，導致社會第三方不愿參與其中，覺得這是別人的任務，與自己無關。至于農村居民，他們認為鄉村治理是政府應該做的，政府官員領了國家的工資就應該完成國家交給的任務，他們甚至對此次治理抱有不信任的態度，認為農村和城市是兩個不同的區域，此次治理卻要讓城鄉進行融合，他們對此持懷疑態度，等靠思想嚴重。

2 鄉村治理“四步走”策略

2.1 加強“三治”融合，提升治理驅動力

“三治”（即自治、法治、德治）融合是拉動社會治理穩步改善的“三駕馬車”，需要各部門協同參與、共同發力、狠抓落實，推動法治有序、德治有效、自治有力基層現代治理格局的形成。

1）自治是“三治融合”的核心。村民是鄉村治理的主角，治理人才稀缺是當前面臨的主要困境。馬克思曾經說過：“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關。”想要在農村留住人才，那就得有留得住人的資本。既然想進行城鄉融合，那就不是一部分村、少部分人的事情。可在全國每個縣經濟排名靠后的村，專門組建一支挖掘當地特色產業的隊伍，只要當地發展特色產業，就一定能提供相應崗位，帶動就業，留住人才。這支隊伍的建設很重要，不是為了應付差事，而是實打實地做出成績[5]。

2）法治是“三治融合”的保障。從鄉村法治需求來看，需要盡快在鄉村地區下沉一套現代法律規則，對各種行動主體形成全新的約束，這也正是開展鄉村法治的重要內容。這套法律規制在標準統一的同時也要因村而異。在制定好相應規制之后，要加大宣傳力度，定期派人進村組織學習。農民平時都忙于農作，沒有時間學習，所以要選一個恰到好處的時間點。村民大都文化水平不高，工作人員應把法律規制講解得通俗易懂，提高村民學習效率。不僅是村民，基層組織干部也要學，還得學好。要打破基層干部與村民的傳統思想，使他們明白法律的重要性，學會利用法律，在不侵犯他人的同時保護好自己的合法權益。

3）德治是“三治融合”的輔助。作為鄉村治理的軟實力，德治不像自治與法治那樣直接，德治起到的是潛移默化的作用。傳統鄉土文化的建設有助于增強鄉村治理，要讓村民自覺參與到此次治理中，需要加強鄉土文化的建設，傳承好鄉土文化，激發他們的愛村意識，讓他們在這次治理中充當主人翁的角色，而不是被動參與。建立“鄉土文化英雄榜”，對上榜多者給予一定獎勵；加強鄉土文化體制機制建設，挖掘更多的風土人情[6]。

2.2 人口要素雙向流動

改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立和不斷完善，阻礙農村勞動力向城鎮流動的戶籍制度壁壘被逐步打破，農村勞動力基本能夠遵循市場規律在城鄉之間自由流動。根據國家統計局數據，2017年農村轉移勞動力占城鎮全部就業的比重已經超過1/3，外出農民工的數量達到1.72億人，其中，80%外出農民工實現了城鎮居住和就業。外出務工、考學的農村居民定居城市，導致人才過度流出，農村“空心化”加劇。這雖然打破了農民定居城市的戶籍制度壁壘，為城市提供了大量勞動力，但是在現有的戶籍制度下，城市居民轉為農村居民卻是不可逆的，只見農村“出人才”，不見農村納賢士，而城市房價漲得越來越高，形成了兩極分化的局面。想要進行鄉村治理，人才治理是重要一環，既然城市能把農民引進城發展城市生產力，那么農村也能留住城市人才助力鄉村治理。在引入人才的同時，要留住鄉村人才，重點要加強對鄉村人才隊伍的投資建設。不管在任何時候人才都是推動發展的助推力[7]。人才的雙向流動能促進城市農村雙循環，提高鄉村治理效能。若能招納人才入村，打破城市居民農村戶口壁壘，還能解決農村閑置資源浪費的問題，充分開發、利用閑置資源。所以，人才雙向流動是鄉村治理必須突破的關口。

2.3 加強農村基礎設施供給側結構性改革

1）加大財政支持力度。農村基礎設施建設資金大都來自國家撥款，在以前，政府的注意力主要集中在城市，重心也放在城市的生產發展上面，而農村只是城市發展進步的助手，總是被忽視，在基礎設施建設上一直被“虧欠”。所以，如果進行鄉村治理，促進城鄉融合，就必須加大對農村基礎設施建設的投入。除了對農村基礎設施投入資金外，額外設立農村基礎設施建設的專項基金，專門用于農村的基礎設施建設，并設專門團隊負責，以防止資金的亂投入，每年對投入項目進行定期檢查，核驗效果[8]。

2）重視后期維護。投入建設才算完成第一步，后期的維護保養也很重要，很多項目在完成后由于缺少后期維護導致看不見效果。就拿鄉村道路來說，中標的地方公司一般只負責道路的修建，后續的工作不是他們的責任。在農村修建一條公路本來成本很高，更別說在山區了，受自然地理環境影響，公路上會時不時地有雨水過后帶來的淤泥，有的地方甚至還會有塌方現象，讓剛修建的道路又重新回到泥土的“懷抱”。這就需要有專門的人負責處理，不然，時間長了會對道路的通行以及行人的生命、財產造成威脅。

3）增強村民主人翁意識。農村的基礎設施與農民的生活息息相關，作為多元治理中的主角，他們的積極配合很重要。農村居民文化水平不高，要多進村宣傳普及相關知識，讓村民都能意識到建設和諧美麗的鄉村不僅是國家政府的責任，也離不開他們，而且他們還起了至關重要的作用，增強他們的主人翁意識，意識到自己在這次行動中起到的不可替代的作用，那么他們就能積極配合政府的工作。這樣，政府也能減輕工作負擔，可以從村民中挑選威信較高者負責平時對農村基礎公共設施進行監督和參與維護，并頒發鄉村建設最美參與者類似的光榮牌，讓他們在精神上信賴政府，愿意參與建設鄉村[9]。

2.4 破除等靠要思想

1）設立激勵機制，提高村民參與積極性。物質上，對主動參與、愿意配合的村民按付出多少給予一定的補貼，補貼標準可以列個清單公示出來；精神上，可以按貢獻的多少評級，給選出來的家庭頒發一等獎、二等獎、三等獎或者進步獎；時間上可以按季度、年度，最終目的是調動村民的積極性，提高鄉村治理效率。

2）健全體制機制，“還權”于民。村民在對村實行的自治中享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，但是卻存在很多體制機制的漏洞，使他們不能享有應有的權利，導致他們總是把自己視為旁觀者。在此次現場治理中應該要重新設立村民參與共同治理的體制機制，既要維護他們的權力也要維護他們的利益，對于宗族觀念較重的村莊，要做好族長的思想工作，由族長帶頭行動[10]。

3）針對不同主體，從問題的根源入手，增強多元主體協同意識。對于鄉村政府，不要一味地追求治理進度，要因時因地切換治理方式，始終把農民的利益放在首位，履行好自己的職責，端正服務態度，腳踏實地地為農村建設服務；對于社會組織，應培養組織成員的主體意識，讓他們擔起作為一名主體的責任，擺脫對政府的依賴，積極主動參與到鄉村治理中來，為政府減輕負擔，發揮社會組織的價值；對于村民，要積極詢問調查村民的需求，站在他們的角度思考問題，只有明白他們不主動參與鄉村治理的原因，才能想辦法調動他們的積極性[11-12]。科技時代的進步使他們的民權意識覺醒，不能采取原有的治理模式，要剛柔并濟。

3 結語

當前，城鄉融合任務艱巨，鄉村治理困難重重，要制訂好各項預案，應對各種突發情況。要因時因地因人做好“三治融合”銜接，加強多元主體協作和基礎設施建設，調動農民的積極性，全方位多角度地執行貫徹鄉村治理政策方針，為早日實現中華民族偉大復興的中國夢集聚磅礴力量。