老撾減貧治理的中國方案：基于中國貧困治理的實踐分析

趙云剛，張瑞麗

1.云南大學 軟件學院，云南 昆明 650550；2.昆明文理學院 人文學院，云南 昆明 650221

消除貧困是實現全面建成小康社會和社會主義現代化的前提基礎。新中國成立后，中國共產黨就帶領全國各族人民進行社會主義建設，消除貧困，奔向小康，就是減貧治理的初衷和愿景。新中國成立后的“大躍進”和人民公社成為我國探索減貧治理的探索階段。改革開放后，我國生產力得到進一步解放，減貧治理聚焦經濟體制的改革和完善，貧困治理的科學性得到很大程度提高。十八大以來，注重人的全面發展，減貧治理的價值宗旨就是以人民的利益為核心出發點，實現物質和精神的雙富裕。

從狹義上來講，貧困是一種缺乏物質資料與生產資料的具體生活現象。從廣義上講，貧困是物質貧乏與精神貧乏的綜合體。貧困是實現人全面自由發展的基本障礙，貧困問題已經成為制約社會進步與發展的主要障礙，消除貧困事關人類可持續發展和社會穩定的發展大局，是各國政府共同的責任和使命。2021年2月，中國在現行減貧標準下，9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。聯合國秘書長古特雷斯說：“精準減貧方略是幫助最貧困人口、實現2030年可持續發展議程中宏偉目標的唯一途徑。中國已實現數億人脫貧，中國的經驗可以為其他發展中國家提供有益借鑒”[1]。可見，中國減貧的治理成效為世人所矚目和稱贊，中國減貧的治理經驗已成為全球減貧的治理范式和治理樣本。

為助力老撾貧困治理，尋求老撾貧困治理的方法路徑，2018年，時任老撾國家主席、老撾人民革命黨中央總書記本楊率領老撾黨政干部到中國湖南省湘西雙龍鎮學習中國減貧的實踐經驗[2]。老撾處于社會主義發展的初級階段，社會貧富差距大，城鄉發展不充分不平衡現象依然十分突出，老撾城鄉貧困人群依然眾多，老撾的減貧工作亟需中國的減貧經驗的助力。正如本揚對十八洞村村民的回信中所寫到的：“當前，老撾正在全力開展扶貧脫貧，致力于擺脫欠發達狀態，十八洞村的成功實踐給老撾提供了十分寶貴的經驗”[3]。

一、中國減貧治理歷程與實踐經驗

社會主義以實現人的共同富裕為價值目標，從這個層面看，中國減貧治理的實踐就是一部中國人民追求共同富裕的奮斗史。從1949年成立新中國以來，中國的減貧治理經過了建國探索時期的輸血式扶貧，改革開放時期的集體性扶貧，社會主義建設時期的開發式扶貧，全面建成小康社會時期的精準扶貧。從中國的減貧治理實踐政策層面看，中國減貧治理的政策制定是隨著我國社會主義建設的理論認知而不斷深入。在新中國成立初期，我國沒有貧困治理的經驗，由于“左傾冒進”，社會主義的建設步履蹣跚，中國的減貧治理徘徊不前。改革開放的春風使人們思想革新，社會生產力進一步提高，社會主義經濟體制的改革為減貧治理的規模化奠定基礎。社會主義市場經濟體制的確立和社會主義現代化的建設為減貧治理的有效性提供了重要動力。十八大后，全面建成小康社會的“沖刺加速”將減貧治理的地位放到前所未有的位置，聚焦以人民為中心的減貧宗旨實現精準扶貧的有效治理。2021年7月，習近平總書記向世界莊嚴宣告，我們實現了第一百個奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困的問題。回顧中國的減貧歷程，減貧治理從探索到確立，從模糊到清新，從幼稚到成熟，中國的減貧模式得到實踐有效檢驗，成為我國減貧治理的科學體系。

從歷史的維度來看，中國的貧困治理經歷了體制改革推動扶貧、大規模開發式扶貧、“八七”扶貧攻堅、綜合扶貧、全面建成小康社會扶貧攻堅等階段，實現了由“政府包攬”到“多元共治”、“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”、“物質幫扶”到“扶志扶智”、“區域瞄準”到“個體瞄準”、“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變。在中國減貧治理過程中，始終發揮中國特色社會主義制度的優越性，實現“國家、政黨、政府、社會、個人”五者有序互動的減貧治理格局。具體來說，在政治層面堅持制度優勢與政治優勢相結合；在政策層面堅持頂層設計與實踐創新相結合；在政府層面，堅持政府領導與多方參與相結合；在實踐層面，堅持生態保護與生產發展相結合，社會保障與個體發展；在個人層面，實現內生動力與外在動力的雙向驅動[4]。五個層面的有機結合形成了減貧治理的中國經驗。

從實踐的維度看，中國的減貧治理包含以下六方面的內容：

第一，在戰略認識上，始終將減貧工作作為國家一項長期發展戰略。減貧治理是實現小康社會和社會現代化建設的關鍵任務也是彰顯和鞏固社會主義制度的內在要求。搭建和完善省市縣鄉村五級減貧治理的組織架構，明晰各級責任和權利，確保減貧的政策推進和執行落地。充分發揮我國特色社會主義制度中的社會制度優勢、政治動員優勢、政策執行優勢和群眾工作優勢。

第二，在理論認知上，實現以人民富裕為減貧治理的價值理念。我國減貧治理堅持一切從實際出發的基本原則，將減貧的治理與地區發展相結合，實現經濟社會與自然生態和諧發展，物質的增長與精神的豐富相結合，以減貧治理匯聚人民的福祉利益，實現人的全面發展，在減貧政策的制定上不斷回應人民的訴求與經濟社會發展的需要，制定符合我國國情的減貧政策。

第三，在機制體制上，建立以政府力量為核心，構建以市場力量、民間力量、企業力量等為主要減貧治理的多元參與主體機構。完善減貧治理的內容，結合減貧的具體實際，因地制宜構建生產發展與生態保護相結合、集體經營與個體創業相結合、政府扶持與企業互助相結合、政府負責與社會評估相結合的減貧治理機制。通過制度的構建，將減貧治理作為一種常態化的工作狀態和有章可循、有據可依的工作條理貫穿減貧工作的始終。

第四，在行動策略上，堅持全方位的減貧治理理念和政策。一是堅持全方位的減貧幫扶體系；二是堅持開發式減貧與社會保障的有效結合；三是堅持自力更生與外部支持相結合；四是堅持專項減貧與行業減貧相結合；五是堅持生產發展與生態保護；六是堅持外部幫扶與自主脫貧相結合的治理路徑與治理策略。

第五，在治理過程中，堅持減貧治理資源的多樣性和治理方式的靈活性。充分利用和發揮政府資源、社會資源、市場資源、個人資源，實現政府主體、社會主體、市場主體和公民個人減貧治理的協同共治。另外，在減貧治理實踐中堅持一切從實際出發，因地制宜的策略和治理路徑。在具體減貧治理過程中，政策實施精準、項目資金精準、掛鉤幫扶精準，實現減貧治理的精準性。

第六，在治理模式上，堅持減貧治理的有效性和科學性。一是堅持對減貧幫扶對象的精準識別、精準幫扶和精準退出；二是實事求是、因地制宜，構建完善的產業減貧、教育減貧、生態減貧、醫療減貧等減貧治理模式，建構多元協同減貧治理樣式；三是健全和完善減貧治理的社會保障體系；四是建立健全考核評價機制，以制度化的形式鞏固減貧的治理效能。

二、中國減貧治理經驗對老撾的啟示與借鑒

老撾與中國山水相鄰，同為社會主義國家。基于中老兩國的貧困成因的相似性，中國的減貧治理可以為老撾減貧治理提供生動的現實樣本，從理論上和實踐層面為老撾提供切實可行的具有普適性的方法方案供老撾借鑒和參考。

一是，堅持黨的核心引領作用，發揮政府的主導性和統籌協調功能。黨負責在改革和發展的大局中進行減貧治理的頂層設計和資源調控，出臺相應的具體政策，將減貧工作置于國家總體戰略中。需要說明的是，在老撾的總體戰略規劃中有效對接中國“一帶一路”倡議，切實發揮《中老命運共同體行動計劃》的聚合效應。以中老兩國雙方所關切的重大項目、中老經濟合作區為契機，在老撾減貧治理的實踐中，將老撾減貧治理的內容和要素有機融入中老和雙邊合作中。政府在減貧治理的過程中，以中老經濟走廊合作框架的內容為基礎，在中老合作的前期的重大項目、重點領域和關鍵環節給予政策優先和特殊照顧。

二是，堅持減貧治理過程中政治權力的公共性，確保實現利益的人民性。把減貧治理當做一項政治任務，將減貧脫貧作為一項長期工程常抓不懈。把減貧扶貧作為農村發展、城鄉發展和經濟發展的頭等大事，堅持減貧政策為農村減貧、農民致富和農業發展服務。基于老撾自身經濟發展能力不足，工業基礎薄弱等現實原因，老撾的減貧治理在堅持民生優先理念，以擺脫貧困為核心的原則下，結合援外項目，加強老撾與其他國家、國際組織、社團企業及跨國公司減貧合作，提升走廊沿線城市綜合服務能力，推動老撾民生及社會事業等領域發展。

三是，堅持減貧治理的主體責任性，保證減貧治理政策的有效執行。從實踐的維度來說，減貧治理是以黨委核心引領，政府組織協調各級組織消除貧困的治理過程。因此，減貧治理組織架構的科學性決定了減貧治理的有效性。老撾的減貧治理可以參照中國減貧治理的“五級書記”組合體系，構建省、市、縣、鄉、村五級黨組織書記的減貧責任體系。基于“老撾公務員體系建設不合理，老撾公務員體系人員冗余，部門設置體制落后，改革速度慢，推動改革難度大。而且部門之間配合不到位，職責相互推諉，辦事效率低下”[5]的現實情況，從長遠和治本的角度來看，老撾政府要首先進行公務員體制改革，提高公務員的行政效率，為減貧治理的責任明晰奠定基礎。

四是，堅持減貧治理過程中參與主體的多元性，優化減貧治理的結構體系。形成以政府為核心，企業、社團、社會組織、個人共同參與的多元主體，同時注重培育當地政府和個人自我發展能力，實現內在動力與外在“激勵”的雙向驅動。老撾政府可以動員在老撾的國際非政府組織，重點面向基層民眾廣泛開展教育醫療、農村開發、生物多樣性和生態環保等各類減貧項目。以中老命運共同體建設為契機，積極開展中老減貧交流與對話，以萬象市桑通縣版索村和瑯勃拉邦省瑯勃拉邦市的象龍村為樣本，初步開展村級減貧試點項目，實施好中老減貧示范合作項目。

五是，堅持減貧治理過程中機制的協同性，確保減貧效能的有效發揮。在老撾減貧治理的實踐中，有效發揮老撾政府力量、市場力量和社會力量，調動政府、市場。社會和個人的有序參與，通過設置機構、搭建平臺、政策傾斜和項目推動實現減貧治理的同頻共振。通過多方協同減貧治理模式，確保老撾貧困人口“兩不愁，三保障”①的有力落實。

六是，堅持普遍性與特殊性相結合，因地制宜靈活多樣的進行減貧治理。不同的地區貧困的成因有所差別，因此減貧的治理也因地而異。老撾減貧治理要進行全盤布局與規劃，分片區分階段的有序實施減貧治理。老撾減貧治理要先在條件成熟地區實施減貧治理的具體實踐，實踐成功在總結經驗教訓，聚焦問題，不斷完善減貧治理的政策和方案。針對有條件脫貧的地區可以根據當地情況發展產業、教育醫療、工業園區、鄉村集體經濟等模式推動減貧治理。需要說明的是，老撾的減貧治理要發揮好“一帶”三核”三區”②政治功能、經濟功能和社會功能。針對特定區域的貧困人群要統籌區域的經濟發展，科學合理的進行產業幫扶。

三、老撾減貧治理實踐應注意的七個方面的問題

致貧成因的多樣性決定了減貧治理過程的艱巨性和復雜性，減貧治理是一個多方參與和協同治理的系統性工程。因此，減貧治理作為一項長期性、復雜性和系統性的治理工程，既要關注當前貧困治理的現實問題，又要著眼未來發展過程中潛在的難題。借鑒和參考中國減貧治理過程中出現的問題，老撾的減貧治理實踐應注重以下七個方面的問題：

第一，關注“精神貧困”和“文化貧困”問題③。教育是減貧開發中的一項重要內容，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。教育的有效實施可以塑造良好的價值觀，提升貧困人口的生存與發展能力，豐富精神境界，提升精神修養。目前，“老撾的教育資源配置和師資力量分配不平衡，老撾偏遠地區學校數量少，學校基礎設施缺乏，教材落后沒有實用性”[5]。基于此，要從以下三方面予以治理：一是要以“公益性、無償性、普惠性”原則大力發展幼兒教育、基礎教育職業教育和高等教育。二是推動文化下鄉，興建鄉村文化站。建設鄉村文化書屋，用好鄉村文化活動禮堂。三是注重加強鄉村教育中的基礎設施配套的“硬件”④支撐，同時提升文治教化的“軟件”⑤環境。四是用好各國對老教育的援助項目，加強在老撾與其他個國家的職業教育方面的合作，派老撾教師團隊到國外交流和學習。

第二，注重貧困人群共享改革發展與減貧的治理紅利，最大限度實現民眾共享減貧治理的成果。防止“不患寡而患不均”⑥的價值觀和行為導向在減貧的治理實踐中出現，尤其在鄉村民族地區，既要實現對貧困人口和特殊人群的有效幫扶，也要注重其他群眾的利益訴求，讓廣大民眾享受經濟發展和減貧治理的紅利。老撾各省份貧困率差距較大目前老撾貧困率較高的省份有波喬省、沙拉灣省、色公省、華潘省、川壙省，這些省份多為山區和高原，交通不便導致信息閉塞，基礎設施嚴重落后導致人力資源極其缺乏。尤其老撾最近幾年把國家發展重心放在城市扶貧和城市發展方面，對農村地區的投入較少，導致老撾地區之間發展不平衡的問題非常突出，甚至成為社會動蕩的根源[5]。在這一過程中，要統籌城鄉一體化發展，實施重大的惠民工程，不斷滿足人民日益增長的更高質量、更廣范圍和更深層次的精神需求與物質需求。

第三，建立緩解相對貧困長效機制，有效解決“相對貧困”問題。相對貧困是指在脫離最低貧困標準線之后仍然在物質生活層面存在實際困難，這一類人群存在返貧的潛在風險。鑒于此，老撾減貧的治理，在中后期的減貧治理階段要注重對“相對貧困”的困難人群進行監測和關注。以常規化、制度化的形式向農村地區投入可持續發展的社會資本、健康資本和教育人力資本，不斷縮小區域差異和城鄉差異。

第四，探索穩定脫貧的路徑，破解“脫貧返貧”問題。“脫貧返貧”現象是在中國減貧治理過程中出現的一種由脫貧個體因疾病、自然災害、意外事故、家庭變故等主客觀原因造成家庭收入銳減，家庭開支較大，家庭收入和物質生活條件下降的一種表現。根據中國的減貧治理經驗，老撾可以參考中國對這一問題的治理路徑。首先是繼續實施減貧治理的政策幫扶，保證政策的延續性。其次是完善社會保障與救濟制度，政府財政每年劃撥社會保障與救濟的專項資金用于鄉村兩級的減貧救濟。再次是利用大數據建立政府減貧治理的網絡監測體系，及時關注和監測具有返貧風險的困難群眾，在鄉村兩級設置公益性崗位解決困難群眾的日常生活所需收入。最后是完善醫療和大病救助政策，解決困難群眾生病看病難問題，防止因病治病、因病返貧。

第五，重視“多維貧困”問題，構建多維貧困評價體系。構建科學合理的貧困評價體系能有效分析和監測減貧的治理成效，是減貧治理過程中的關鍵環節。以“科學性、可行性、規范性、導向性、重點性”的原則構建包含“經濟貧困、人力貧困、社會關系貧困、信息貧困、生態貧困”[6]五位一體的評估指標體系。在這一評估體系中，經濟貧困的指標包括家庭收入、醫療支出、生活物資等方面。人力貧困的指標構建主要覆蓋教育貧困、健康貧困、住房貧困和交通貧困。社會關系貧困的指標包括家庭人員往來、錢財外來、關聯人員情況等。信息貧困的指標主要是指電視廣播互聯網的普及程度，圖書館建設和人均郵電業務情況。生態貧困的指標是指安全飲水、人均水資源、災害預防和環保投入情況。

第六，加強減貧治理的制度銜接，構建綜合性立體式的減貧治理體系。老撾減貧的治理需要運用正式制度和非正式制度的雙輪驅動模式。正式的制度需要以常態化和固定化的形式形成“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的體制機制，非正式的制度（風俗習慣、村規民約、道德倫理和價值信念）教化貧困人群的行為與思想，激發他們的內生動力。在制度與非制度的銜接發力下，通過觀念引導和政策扶持實現減貧治理的最大效能發揮。

第七，總結經驗由點及面量力而行，同時處理好國內發展與國家的外交關系。一是在現有條件下，堅持效率優先，兼顧公平的原則，做大蛋糕。積極推進中老鐵路、中老經濟走廊等重點、重大項目實施，撬動經濟社會發展。二是從老撾經濟財政力量的實際出發，老撾的減貧治理應統籌國內國外兩個市場，在統一思想，集中全社會力量進行自我造血的同時，注意借用國外國際力量助力老撾減貧治理。三是堅持外交政策的靈活性，協調和平衡各方利益，處理好與大國和周邊國家的關系，營造良好國內和國際環境。

四、結語

作為彰顯社會主義制度優越性的減貧治理，需要在減貧治理的這一過程中發揮老撾人民革命黨的核心領導功能，在此基礎上，有效發揮老撾政府組織協調作用，充分發揮老撾作為發展中國家的“特殊地位”，借助發達國家和國際力量的資源與優勢有效推進老撾減貧治理。在具體減貧實踐上，老撾可以參考借鑒中國的“五位一體”減貧體系，組織構建“五級書記”的減貧責任體系。在有效發揮黨的核心引領功能上，通過政府的組織協調和減貧治理多元主體的協同共治，有力推進老撾減貧治理的大幫扶治理格局。從治理的有效性角度來看，減貧治理的成效最終取決于政府效能發揮程度，政府效能的有效發揮可以有效提升減貧治理的科學性，進而達到老撾減貧治理的善政與善治。

注釋：

①“兩不愁，三保障”是指：吃不愁，穿不愁，教育有保障、醫療有保障、住房有保障。

②“一帶”指中老鐵路經濟帶；“三核”是指中老磨憨-磨丁跨境經濟合作區、瑯勃拉邦、萬象市三個重要節點城市（鎮）；“三區”是指中老經濟走廊中國（云南）片區、老撾北部商貿物流與旅游合作區、中部加工貿易與農業合作區。

③“精神貧困”和“文化貧困”問題在當前的中國減貧實踐中成為中國減貧脫貧可持續發展的一個重要議題，是減貧治理后期不容忽視的重大問題。由于歷史原因老撾受佛教影響很大，在佛教的教義影響下，老撾民眾物質欲望匱乏、生性安逸，缺乏主動脫貧的意識。老撾由于偏遠地區生活環境差，老師們大多不愿意來這里教書，或者待不長久，造成這些地區師資力量薄弱，而且偏遠地區缺少能夠直接培養學生提高技術水平的職業技術學校。參見王耀華 寧龍堂.中國助力老撾減貧研究[J].中國集體經濟研究，2018，（03）:167-168.

④鄉村教育中的基礎設施配套的“硬件”是指：教學場所、生活場所、教學工具和設備等。

⑤鄉村教育中的基礎設施配套的“軟件”是指：教師的素質和教學技能，留住優秀的學生和老師，同時提升老師的素質和教學技能。

⑥“不患寡而患不均”的思想具體在實踐中表現為：貧困和特殊群眾享受到減貧幫扶的政策扶持和資金幫扶，其他條件相差不大但未被納入貧困幫扶的群眾心里會有抱怨和嫉妒的心理，在這一過程中，就要做好惠及民生的公共工程，比如：修路，建活動場所，修路燈，發展集體經濟和產業等，就顯得尤為重要。