探究提高環境監察執法效能的有效方法

盧 方

（濟南市生態環境保護綜合行政執法支隊槐蔭大隊，山東 濟南 250117）

當代社會經濟正朝著全球化的方向不斷推進，我國經濟建設也取得了長足進步，一直以來我國的經濟都以嚴重的環境污染為代價，雖然政府部門采取了多種措施，比如控制海洋污染和水資源污染等問題，但是在粗放式體系之下，現有的環境問題仍然非常嚴峻，霧霾問題、重金屬污染問題、水質污染問題等，已經嚴重影響到了百姓的日常生活和健康[1]。對此，需要通過行政手段對破壞環境的各類行為進行干預乃至制裁，不斷糾正環境違法現象，在這一過程當中，環保部門承擔著重要的職責。

1 環境監察執法效能的內涵

1.1 核心概念

環境監察執法指的是行政主體根據我國各項法律法規，所作出的與環境管理有關的各項活動，簡稱為環境執法。環境管理部門根據法律法規來執行各項環境保護工作與執法工作。從其職能標準來看，環境監察執法并不是單純的執法活動，而是包含了準司法性特征的一般性行政行為。相關部門在整個過程當中，需要保持有法可依和有法必依的基本原則，根據環境保護的有關法律，對違法行為和違法責任人采取相應的控制和制裁。

一般情況之下，為了確保環境監察執法工作的順利進行，政府部門和環境保護部門扮演不同的角色，政府部門會制定與環境保護相關的各類政策和法規，環境保護部門則根據這些法律法規來履行好自身的職責，其中還有一部分由法律所規定的其它部門承擔[2]。各項檢查工作和環境保護工作，都要在法律規定的范圍內進行，環境監察執法全過程必須根據這一原則。由于一般性環境行政執法工作是由環境監察部門所負責，所以本文研究的視角也將重點放在行政執法工作的主要內容等方面。

1.2 基本特征

環境監察執法的基本特征體現在主導性和單一性兩個方面，其原因在于，環境監察機構自身的權利和義務是由有關環境的法律法規所賦予，所以在行使權利和履行義務的過程中，不能以人的意志為轉移，檢測部門始終占據著主導地位。與此同時，我國的環境保護法律當中提出了基本預防原則，并強調了環境保護工作需要和日常的生產工作進行融合[3]，做好提前預防，而不是在產生污染問題之后才采取有關措施。無論是事前監督還是事后監督，都強調在企業和個人的生產生活當中采取有效措施，來進一步降低環境污染。例如，環境監察執法人員會憑借專業的技術儲備和知識經驗，用各種執法方式，完成環境監察執法工作的細節要求，注重過程和結果的綜合性關聯，必要時還會采取行政處罰和刑事行政強制等措施。

1.3 環境監察執法效能

環境監察執法效能指的是政府部門為公眾提供有關的環境行政服務。相比于原有的行政執法，行政執法效能更加關注行為本身的結果以及目標達成的程度。與環境管理有關的各類行政執法活動，在得到推進之后，其結果必然會得到公眾的關注[4]。所以，環境監察執法部門會代表政府向公眾提供對應的服務，在這一過程當中，一切與環境監察執法相關的舉措，都會以公開透明的方式接受群眾的監督。

2 現階段環境監察執法過程中存在的主要問題

2.1 法律法規需要進一步完善

環境監察執法和工作落實困難的主要原因，在于法律法規制度并不能覆蓋全部工作。因為執法效能既包含環境監察執法機構的工作職責，同時還涉及到政府向公眾提供環境保護服務的有關內容。所以環境監察執法的質量和達到的效果，將直接關系到這項工作是否能穩步推進。雖然我國的環境保護相關法律法規體系已經建成，并且確定了聯合執法或移交執法等特殊情形下的工作要求。但由于每個地區的環境現狀和環境管理存在差異，作為宏觀管理的法律條款，很多情況下并不能做出非常詳細的規定，環境監管部門在處理一些違法違規行為時缺乏具體化的量化原則，過大的自由裁量權導致行政處罰措施很難貫徹落實。例如如何執法、如何整改等缺乏明確的指導意見，基層環境執法者對于違法行為的衡量缺乏必要的評估，程序制度的不完善，使得行政處罰擁有過大的自由評估空間，很多人員不敢輕易做出評估。對此，需要將制度的具體內容和程序進行標準化，才能將完善的執法決策納入至工作框架當中。

2.2 監管落實不足

環境監察執法和監管體制之間存在密切聯系，例如，對某些產生污染的企業或部門進行全方位審核調查之后，再根據環境保護制度落實情況，對其各項工作進行監督。在現場檢查環節當中，環境監察執法人員要嚴格按照執法要求做好記錄和評估，依照法律規定擬出對應的處理意見。但目前的工作當中，基層環境執法存在著顯著的地域差異，主要表現為：一些經濟發達的地區在硬件基礎設施上比較完善，人員配置相對合理，但一些經濟欠發達的地區條件有限，缺乏有力的技術支持和人員支持，執法工作往往陷入困境，基層執法隊伍建設等各項工作也陷入瓶頸。

2.3 執法程序存在問題

執法程序不完善是當前環保部門所面臨的主要問題之一。具體來看，對于環境保護以及環境污染工作的評估涉及到現場取證，但環境條件處于不斷變化狀態，基層環境執法當中的現場取證受到不同因素的影響。很多企業或部門在得知環境保護監督部門即將檢查時，在短期內會采取“遵紀守法”的舉措，等到執法部門離開后，又重新回到以往的運營狀態，此類不誠信的行為直接導致執法人員很難取得有效的證據。這一點在某些隱蔽性污染源查處和分析過程當中體現的更加明顯，因為環境污染是長期形成的結果，很多行為短時間內不會顯現出對環境的潛在損害。很多執法人員對于企業所配備的大型設備并不能夠詳細評估，無法判斷處理設施是否處于高復轉運行狀態，不能設備的污染處理能力是否合格等，大多數情況下，現場取樣以及檢測結果處理方案會有一些不完善的地方，缺乏直接證據進行有效管控，此類問題也給環境執法工作帶來了一定的困難。

按照法律法規的基本要求，危害環境的各類行為必須得到應有的懲罰。然而行政處罰程序的困境仍然存在，主要原因在于很多因環境問題被查處的案件當中的執法程序過于簡化，不能起到行政處罰應有的教育警示功能。特別是對于某些企業而言，單純采取罰款不能直接影響企業的生產過程。

環境保護的后續工作落實難度加大，即便整改文書已經送達至企業，要求企業按照環境保護的要求進行限時整改，但當前所使用的法律條文某些條款當中的規定內容存在差異、矛盾，導致基層執法當中經常出現沖突。例如，在環境污染專項整治過程當中，要求部分地區將沙堆或料堆搭建的臨時建筑進行覆蓋，以免產生揚塵，但該要求與土地法的要求矛盾。

2.4 人員缺位

基層執法人員是實施基層環境執法工作的基礎，在社會新常態的背景下，專業人員的工作水平需要得到改進，更新執法觀念，在處理具體的環境違法事件當中減少紕漏。目前，我國環境監察執法部門的人員中，出現此類情況的主要原因在于人才的考核監督工作不完善，政績考核指標不合理，很多專業人員不愿意從事這一工作，使得環境監察執法效能受到一定的影響。

3 提高環境監察執法效能的有效方法

3.1 重視法律法規的建設與落實

從目前的現狀來看，要想提升基層監管工作的質量和效率，就需要通過健全律法條款來采取嚴厲的管控措施，給基層環境管理工作人員提供更多的法律依據，保障有效執行各項環境保護任務。同時相關機構始終要遵循國家政策要求，尤其是對某些已經有過違法前科或態度惡劣的單位，采取更加嚴厲的懲罰措施，從而強化監管力度[5]。

2015年廣泛推行的新環境保護法，標志著國內在環境質量系統方面的完善和改進，但是在某些領域仍然存在無法可依的情況，未來的工作中應該進一步完善環境立法空缺，建立生態維系或損害賠償等方面的文件預案，同時要落實環境質量保障機構部門的合法權益。應探索創新行之有效的辦法，在立法環節中加大對違法行為的處理力度，例如懲處措施可不單純以罰款為主，而是采取設備扣押、企業查封等更加嚴格的手段，以及對一些違法人員采取拘留等[4]。總之，在進行環境立法工作時，需要綜合考慮國內和國際的經驗，讓環境保護工作能夠積極對接國際形勢，了解世界范圍內環境保護相關的法律法規，努力縮小和國際環境保護之間的差異。

3.2 重視監管工作的推進

在未來的監管工作當中，需要構建更加完善的環境保護責任落實體系，政府部門始終保有追責權利。在制定各項措施時，要確保人員積極的工作態度。例如，我國很多地區都將環保督查，和解決擾民問題進行了有效結合，環保督查被列入政府部門重點工作內容之后，政府聯合發改委等成立了多個監察隊伍，深入落實各項環境污染問題，始終遵循產業和城市整體協同運行原則，高度重視生態文明建設[6]。各類支撐體系內部之間做到互相聯動與銜接。這樣一來，在優化產業結構的同時，大力推進新興產業的崛起，減少企業生產對環境的損害。

以重點監察帶動環境監察的各項細節工作，負責人員可與市民進行溝通和反饋，及時了解居民生活當中存在的環境污染問題，采取切實有效的執行方案[7]。例如，對于一些揚塵嚴重的建筑工地，或是排放不符合標準的工廠企業，需采取嚴格的管控措施，達到對應的排放標準等。綜合來看，未來的環境監察工作需要和生態文明建設并行，深化人們的生態意識和生態理念，提升整個區域的環保普及率。環境監察部門可以和企業進行聯合，為企業建立網格化監督管理制度。對企業所遇到的問題進行有效控制，尤其是對于潛在的環境污染和環境風險等，要建立信息化管理制度，對廢水處理設施、廢氣處理設施等進行現場檢查，水流區域和周圍環境區域也應進行抽查。

3.3 加強執法程序和執法能力建設

執法程序和執法能力建設的核心，在于提升信息化管理水平和硬件基礎設施水平，當前我國很多地區都在加強環境監督與監察力度，目的在于提升執法強度，保障執法功能。現階段執法狀況變得更加復雜，在采取各項措施時，要綜合考慮到區域內的現實情況，查明污染源頭，結合實際進行處理。例如某個區域存在重點水源保護區，則需要根據污染來源以及周圍存在的潛在風險企業進行調查，決定是否采取執法船只或執法無人機設備等；對于一些處于村縣級的工業企業來說，則需要視情況配備各項監督檢查設備，保障能夠有效應對突發環境事件。

在信息化時代，環境管理和環境監督的各項工作也應符合時代潮流，作出改進。一方面加強信息覆蓋率和信息利用率，另一方面利用大數據等智能化手段，落實環境監察信息化舉措，保障未來的工作效率。我國很多地區已經采取了APP或網絡服務平臺等途徑進行輔助執法，有效地利用區域內的環境信息數據，提升違規事件處理能力，和突發事件應對能力。政府部門和各城鎮街道聯手支撐網格化監管平臺，可以根據網格信息第一時間對各類問題進行整合和評估，系統可以記錄執法過程當中產生的各類信息數據，確保執法過程的公平性、公正性。環境監察管理部門內部，要加強對環境保護層面的法治教育，提升所有人員在環境方面的法律知識水平，部門之間需保持相互合作，對廣大人民群眾的環保意識進行教育引導，促使人民群眾積極投入到環保當中。一些在環保中表現良好的企業也應得到表彰，提升企業參與環境治理工作的積極性。

3.4 合理配置環境執法人員隊伍

為了更加高效地落實環境執法，隊伍建設工作就需要采取有效的監督和管控體系，進一步推動人才建設儲備的貫徹和落實，具體來說，需要將所有的環境管理力量進行重組，構建出獨立監督機構，并對監督機構內部的體制機制進行完善。在保障執法人員工作形象的同時，堅決防止濫用職權或執法犯法違規行為出現。對于人才儲備問題，環境執法部門可以考慮從社會人員當中進行人才選拔，落實持證上崗制度，對在崗人員、核心招聘人員進行定期培訓，不斷提升人員的綜合素質和環境保護意識[8]。只有落實人員配置方案，才能使環境監察執法效能得到提升，保障服務質量，指導更多企業高效率綠色化運行。

4 結語

提升環境監察執法效能是未來落實環境保護工作的關鍵舉措。當前我國經濟已經處于新的增長階段，盲目追求經濟增長必然會導致環境問題更加嚴峻，所以環境監察執法要代表環保部門的先進形象，堅決打擊破壞環境的各類違法行為，進一步調整區域內產業結構，保障經濟的可持續推進，重視生態文明。