城市公共活動中心規劃建設探析
——以合肥東部新中心建設為例

楊寶玉 （合肥市自然資源和規劃信息中心，安徽 合肥 230000）

合肥，安徽省省會、長三角副中心城市、綜合性國家科學中心，通過多年努力，合肥在區域和國家發展大局中的位置愈加重要，城市能級不斷提高；城市結構從單中心向多中心轉變，政務文化新區、濱湖新區功能日趨完善，城市空間框架逐漸拉開；一批特色街區、城市公園、精品道路、城市新地標相繼建成，城市品質得到有效提升；城市公共服務設施加速配套建設、基本建成“市-區-街道-社居委”四級公共服務設施體系。但對標滬寧杭，合肥城市綜合競爭力和綜合服務能力仍差距較大，優質公共服務供給不足、城市風貌特色不突出、文化特色不鮮明、城市品質有待進一步提升。特別是城市公共活動中心不鮮明、有城無核現象明顯，即使是相對功能較為齊全、用地布局較為合理的政務文化新區也存在商業相對分散、地鐵站點與商業距離匹配度較低等弊端。如何規劃建設一個多元復合、功能集聚、尺度適宜、交通便捷、配套完善的城市公共活動中心，作者結合合肥東部新中心規劃建設情況，淺談一下個人的幾點思考。

1 背景

東部新中心以瑤海老工業區為核心，跨瑤海、包河、肥東三地，南淝河穿越其中，總面積34.1km2，是合肥市公共活動中心體系規劃中的一級中心。瑤海區是合肥市工業文明的發源地，上世紀50年代，安徽紡織廠、安徽拖拉機廠、合肥鋼鐵廠等一大批企業落戶瑤海區，為合肥工業發展奠定了堅實基礎。馬（合）鋼廠區內保留的高爐區、老八噸倉庫、鐵路、煙囪、管道等帶有鮮活時代特征的工業遺產，是合肥市工業發展的見證。上世紀末，伴隨合肥市國企改革，瑤海區進入產業轉型階段，但轉型層次不高、規模不大、質量不佳，瑤海區漸成合肥發展洼地。2014 年，瑤海區正式納入全國21個城區老工業區搬遷改造試點之一；2016 年，馬（合）鋼全面關停，瑤海老工業區涅槃重生迎來新機。為有效解決發展不平衡、不充分問題，補齊區域發展短板，2016 年，合肥市啟動了東部新中心規劃建設。

2 注重高水平規劃引領

突出規劃的前瞻性和時代性，注重多規合一，以城市設計為指引、以詳細規劃為依托、以相關領域專項規劃、專項研究為補充，形成科學的規劃編制體系，指導東部新中心規劃建設和具體項目實施。

一是高規格編制《合肥東部新中心概念規劃暨核心區城市設計》。該項目是合肥市繼濱湖新區之后，第二個采取全球招標的城區設計規劃。國內外29家規劃編制團隊報名參加，經合肥市公管局篩選，五家知名團隊參與方案競標，最終段進院士領銜的東南大學城市規劃設計研究院方案獲得一等獎。東部新中心規劃保留馬（合）鋼高爐區、老八噸倉庫等工業建筑遺產，通過空間織補、多元功能植入，塑造一條包括創意休閑、文化展示、戶外體驗等多種功能的工業文明長廊。東部新中心核心區依托濱水空間，布置公共活動開敞空間，建設集休閑、展示、娛樂、旅游、文化及創意等多元內容的活力港灣。同為保護母親河南淝河生態資源，規劃控制了南淝河生態綠廊，結合南淝河治理，打通區域內部水系，全力打造水清、岸綠、景美的城市濱水生態景觀。

二是加強專項規劃編制和專項研究工作。按照東部新中心總體工作要求，深入開展重點區域、重點領域的專題研究及專項規劃。例如，開展工業遺址再利用及工業文明長廊建設的專題研究；開展以加快形成以物聯網、文化創意、科技服務等產業為主體的新興產業體系研究；開展以“環境修復+開發建設”的創新模式加快城市更新研究；以及區域綜合交通、核心區內部水系等其他多項專項研究。同時、完成涉及道路、排水、供電、公服、水系等15 個專項規劃編制工作。這些專題規劃、專項研究對項目用地布局、規劃建設實施的科學性、合理性提供了有效的支撐。

三是深化東部新中心啟動區控制性詳細規劃編制工作。完成啟動區的片區單元控規編制，完成裕溪路與廣德路交口、裕溪路與郎溪路交口以及啟動區內剩余地塊等多個街坊控規編制。同時，為了摸清東部新中心土地存量空間，對現狀用地進行梳理編制《東部新中心（瑤海）區域經營性用地調查與梳理》，確定存量用地可用于出讓土地規模，為中心可持續建設提供資金基礎。

3 完善公共配套設施配套

東部新中心公共基礎設施極其匱乏，是全市公共設施配套的洼地。市、區政府統籌考慮東部新中心的現狀條件及發展目標，有意識規劃新增該區域的教育、醫療、文化、體育等設施，加強優質公共服務資源向該區域集中。市青少年活動中心、市博物館、和平路小學新校區等公服項目的規劃布局建設，將有效提升該區域公共服務“軟硬件”水平，促進東部新中心區域的公共配套設施日趨完善。

3.1 構建安全高效的交通市政體系

構建以軌道交通為主，城市快速路為輔的綜合交通網絡。根據城市軌道線網規劃，加快推進城市軌道6號線、11號線建設，為東部新中心核心區采取TOD開發模式創造條件，引導核心區高強度開發、功能混合使用，促進土地高效利用。依據道路專項規劃，加快推進郎溪路、廣德路、亮灣路等多條城市道路建設，打通區域內部的斷頭路，構建級配合理的城市道路網絡。規劃“走廊型”休閑綠道系統和“網絡化”慢行交通系統，營造適宜步行的街道網絡和高質量公共空間。

3.2 建立高效的運行模式

加強組織領導。創新市領導小組辦公室實體化運作機制，領導小組辦公室負責研究制定城市公共活動中心建設相關政策，討論審議重要片區規劃、重大建設方案等。市領導小組辦公室實現實體化運作，市級領導直接調度，市直相關部門抽調人員駐點工作，與原有機構人員全面融合，強化主體責任，制定具體目標、時間表、路線圖和任務書，工作推進效率得到快速推進。針對東部新中心規劃區域涉及“兩區一縣”的實際，進一步明確“統一政策、統一規劃、統一建設、統一開發”的工作思路。對“兩區一縣”規劃建設統籌研究，加強落地項目的規劃管理，對區域范圍內的各類土地出讓和使用更加科學合理。

統一拆遷安置。依據規劃，打破按項目邊界征遷的模式，制定征遷改造實施方案。按屬地管理的原則加強城市房屋拆遷項目監管。以“拆得穩、拆得掉”為目標，認真做好年度拆遷計劃申報、拆遷補償安置方案審核、拆遷許可證審批、拆遷糾紛調解與裁決、房屋拆遷政策宣傳與拆遷信訪等工作，著力推進舊城改造，全面實施老舊小區的綜合改造工作，全力推進彭大郢復建點等安置小區建設。

推進招商合作。加強對東部新中心范圍內招商工作的統籌協調，緊扣“一體化”和“高質量”目標，緊緊圍繞“長三角青年中心、安徽雙創中心、合肥東部新中心”的定位，以“強平臺、壯產業、擴開放、出形象”為主要任務，緊密聯系長三角等先發地區。圍繞東部新中心主導產業等重點領域開展產業鏈招商，加大高端項目引進力度。探索市場化委托招商，利用市區平臺探索設立產業基金，能充分發揮“基金+”賦能作用，加大政府債券申報力度，謀劃大產業大項目落地。

實施綜合開發。堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件，以功能承接為重點，合理確定用地規模和開發強度，鼓勵采取高密度復合開發，提高運行效率和綜合效益。鼓勵整體性開發，探索采取“帶方案”招標掛牌出讓方式，甄選“有品牌、有實力、有業績、講誠信”的市場主體，實施成片綜合開發。

加大要素保障。加強資金保障，探索設立城市公共活動中心建設“資金池”，先行安排建設啟動資金，專項用于各中心征遷和基礎設施建設。深化政府和社會資本合作，鼓勵政策性、開發性金融機構參與中心建設，調動社會資本參與中心建設積極性。強化“征地拆遷、土地收儲、大建設、土地供應”四大計劃的協同性，統籌安排并傾斜支持市級新增建設用地計劃指標、耕地占補平衡指標。支持片區制定適宜于新產業、新業態發展的用地政策。

4 關于城市公共活動中心規劃建設的幾點思考

今天的合肥，正以追趕者的姿態融入長三角，承擔著越來越重要的國家使命。2021 年，合肥已經站上了“GDP 過1.1 萬億、常住人口近千萬、市場主體超百萬”的新臺階，迎來了歷史發展新起點。2022 年政府工作報告明確提出，未來五年將按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的基本原則，加快完善城市功能，優化城市空間布局，高品質建設中心城區，中心引領、兩翼齊飛、多極支撐、嶺湖輝映、六帶協同”的國土空間總體格局全面展現。為了實現這個目標，高品質建設合肥各級城市公共中心尤為重要。

一是堅持統籌規劃，成片開發。尊重經濟發展和城市發展規律，統籌規劃、建設、管理三大環節，統籌功能業態、空間布局、風貌設計、要素配置、生態保育五大系統；堅持科學性規劃、綜合性開發、高標準建設、系統性推進，提高城市公共活動中心體系規劃建設的系統性、整體性。明確規劃經批準后，中心的邊界、主導功能、開發強度和用地構成等內容不得隨意變更和修改，確保“一張藍圖”干到底。

二是堅持民生優先，提升品質。堅持人民城市為人民，積極適應人民群眾需求，加大公共服務設施投入，提高商務、休閑、文化、體育、教育、醫療、公園等配套供給水平，不斷提升城市功能和品質。

三是堅持政府推動與市場運作相結合。強化政府在城市公共活動中心定位、規劃、基礎設施建設等方面的引導作用；充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，鼓勵社會各方力量參與城市公共活動中心體系建設和管理，逐步形成政府引導、社會參與、多元投入、市場運作的良性機制。

四是堅持創新驅動，集約高效。加大制度創新、管理創新、服務創新，吸引要素資源向中心集聚。加強“五量調控”（框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量），在城市空間管理上實現空間統籌與協同開發，提升節約集約用地水平。

5 結語

城市公共活動中心是提升城市品質、展示城市形象的重要窗口，是滿足城市居民公共服務需求的重要載體。本文以合肥市東部新中心為例，以理論結合實際的方式，詳盡地論證了高質量建設城市公共中心地區在規劃、建設、管理三大環節中的提升路徑與抓手，對城市公共中心地區如何提高建設和管理水平進行了有益的思索與探討。本文在有效解決“有城無核”等普遍存在的城市病問題，有力推動城市公共活動中心體系建設等方面具備較強的指導意義，同時也為更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感提供了切實可行的發展與建設路徑。