重慶中心城區(qū)城市道路規(guī)劃建設(shè)的問題與建議

謝曉忠，晏秋萍，劉桂海

（1 重慶市市政設(shè)計(jì)研究院有限公司，重慶 400020；2 林同棪國際工程咨詢(中國)有限公司，重慶 401121）

0 引言

重慶中心城區(qū)是典型的山地超大城市，常住人口已突破千萬，達(dá)1034 萬人。自東向西，重慶中心城區(qū)由明月山、中梁山、銅鑼山、縉云山分為三個槽谷，流經(jīng)槽谷的長江、嘉陵江進(jìn)一步將中心城區(qū)分割為若干組團(tuán)，形成典型的組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。直轄二十五年以來，重慶城區(qū)的城市道路建設(shè)充分遵循山地城市本底特征，依山就勢以“逢山開路，遇水架橋”的方式，成功突破“兩江四山”的限制，骨架道路脈絡(luò)已初步建成，建設(shè)規(guī)模巨大，建設(shè)成就來之不易。針對重慶中心城區(qū)道路規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀問題，提出相應(yīng)解決措施，可為城市道路建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展提供思路與方向。

1 重慶中心城區(qū)城市道路發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

1929 年，重慶第一條城區(qū)公路干道建成，起于通遠(yuǎn)門外七星崗，經(jīng)觀音巖、兩路口、上清寺，至曾家?guī)r，全長約3.5km。至建國時期（1949 年），重慶中心城區(qū)已基本建成現(xiàn)代城市道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。直轄之初，重慶市中心城區(qū)城市道路通車?yán)锍滩蛔?000km。經(jīng)過多年的發(fā)展，截至2021 年底，城市道路通車總里程6041km[1]，為城市交通運(yùn)行穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及整體競爭力提升提供了重要的基礎(chǔ)支撐。

（1）城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。基本形成“五橫六縱一環(huán)四聯(lián)絡(luò)”快速路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，路網(wǎng)密度由1998 年的不足3km/km2提升至7.43km/km2。

（2）道路橋梁。2018 年中心城區(qū)擁有的跨長江、嘉陵江的道路橋梁（含路軌共用橋梁）數(shù)量已從1998 年的7 座提高到35 座（其中跨嘉陵江大橋19 座，跨長江大橋16 座），并另有在建7 座。重慶道路橋梁建設(shè)誕生多項(xiàng)世界第一，已成為世界矚目的“橋都”。

（3）道路隧道。2018 年中心城區(qū)擁有的穿銅鑼山、中梁山的道路隧道數(shù)量已從1998 年的2 座提高到23 座（其中穿中梁山隧道9 座，穿銅鑼山隧道8 座），并另有在建5 座。重慶道路隧道建設(shè)讓城市核心區(qū)與城市新區(qū)組團(tuán)之間的聯(lián)系變得更加緊密。

（4）建設(shè)投資。直轄以來，中心城區(qū)城市交通建設(shè)投資增長迅猛，1998—2005 年間累計(jì)完成投資約362 億元，占基礎(chǔ)設(shè)施投資比例維持在50%以上。2021 年，中心城區(qū)城市道路完成投資320 億元，連續(xù)五年投資額超過300 億元。城市道路建設(shè)投資力度之大，在全國大城市中位居前列。

1.2 發(fā)展規(guī)劃

重慶不同時期城市交通發(fā)展戰(zhàn)略充分遵循山地城市特征，與“多中心組團(tuán)式”城市空間結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，城市道路規(guī)劃逐步強(qiáng)化了路網(wǎng)功能層次的完整性和系統(tǒng)性，規(guī)劃形成“環(huán)放網(wǎng)格自由式”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。針對直轄時存在的道路交通功能不明確、城市快速路系統(tǒng)缺乏、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不健全等系列問題，1998 年規(guī)劃提出了“分層網(wǎng)格自由式”的城市道路網(wǎng)絡(luò)布局形式，并規(guī)劃構(gòu)建“田”字形城市快速路系統(tǒng)。為繼續(xù)強(qiáng)化城市快速路系統(tǒng)的骨架地位，2003 年城市總體規(guī)劃提出構(gòu)建“五橫、六縱、一環(huán)、七聯(lián)絡(luò)”的城市快速路系統(tǒng)。2007 年城市總體規(guī)劃深化構(gòu)建“片區(qū)網(wǎng)格自由式”的道路網(wǎng)系統(tǒng)，并形成“六橫七縱一環(huán)七聯(lián)絡(luò)”城市快速路系統(tǒng)。2019 版城市綜合交通體系規(guī)劃進(jìn)一步深化城市快速路結(jié)構(gòu)體系，并形成“八橫七縱多聯(lián)絡(luò)”的城市快速路網(wǎng)功能結(jié)構(gòu)，成為跨組團(tuán)中長距離、中大量、快速交通服務(wù)的骨干。

重慶中心城區(qū)規(guī)劃至2035 年城市快速路992km（包含繞城高速以內(nèi)納入城市快速路管理的高速公路）、城市主干路2187km、城市次干路3955km 及若干支路，包括55 座道路橋梁（其中跨嘉陵江大橋27 座，跨長江大橋28 座）、33 座道路隧道（其中穿中梁山隧道17 座，穿銅鑼山隧道16 座）。

2 規(guī)劃建設(shè)中存在的主要問題

2.1 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)先天薄弱

重慶受山水分割，地形高差大，建設(shè)成本高，城市交通體系相比平原城市先天較為薄弱。中心城區(qū)道路系統(tǒng)建設(shè)主要利用自然地形，依山就勢布設(shè)，與武漢、南京等平原城市方格式布局不同，因地制宜形成“環(huán)放網(wǎng)格自由式”布局路線，由于繞行距離較長，道路間落差大、間距小，瓶頸路段多、通達(dá)性差，極易造成交通擁堵，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，整體可靠性較差。根據(jù)統(tǒng)計(jì),重慶中心城區(qū)道路網(wǎng)密度6.9km/km2[2]，處于全國中上水平，高于南京（5.6）、武漢（6.2）等長江經(jīng)濟(jì)帶城市，而高峰行程延時指數(shù)1.900[3]，卻高居全國第二位（遠(yuǎn)高于南京、武漢）,高密度路網(wǎng)結(jié)構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)高效率的交通運(yùn)行。重慶作為國內(nèi)少有的山地超大城市，由于國家標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范適用廣泛性，重慶地方標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化程度低、標(biāo)準(zhǔn)缺項(xiàng)，以及規(guī)劃前瞻性不足、建設(shè)管理“邊界”不清等問題，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)矛盾突出，如“快速路不快”[4]“斷頭路”較多等等。

2.2 建設(shè)成本明顯偏高

跨江橋梁、穿山隧道及復(fù)雜立交是重慶城市道路的關(guān)鍵組成。中心城區(qū)城市快速路跨江橋梁、穿山隧道占比高，平均達(dá)到30%以上。跨江道路橋梁平均間距3.3km，對比武漢5.8km、南京5.7km 平均間距，跨江橋梁分布密集；穿山隧道規(guī)模更是遠(yuǎn)超武漢、南京等城市；受地形限制，路網(wǎng)連通性相對較低，干路節(jié)點(diǎn)轉(zhuǎn)換交通量大，因此主要干路相交多采用立交。主城區(qū)內(nèi)環(huán)以內(nèi)立交115 座，建成區(qū)內(nèi)立交密度0.58 座/km，相較于平原城市0.25～0.3 座/km，立交密度近兩倍于平原城市。結(jié)合近年來城市道路建設(shè)項(xiàng)目投資情況統(tǒng)計(jì)，跨江道路橋梁、穿山道路隧道建設(shè)項(xiàng)目總投資占城市道路總投資35%以上，加之山地地形條件限制導(dǎo)致路基填挖高度、土石方量、防護(hù)邊坡面積大以及支擋結(jié)構(gòu)物多等因素，直接導(dǎo)致基建投資相比于平原城市再提高40%～50%。重慶中心城區(qū)城市快速路（含橋隧）單位公里造價3.66 億/km，相比于平原城市快速路單位公里造價1～2 億/km，建設(shè)成本約2～3 倍。

2.3 投融資壓力逐步增大

重慶中心城區(qū)城市快速路、跨江大橋、穿山隧道、大型立交以及重要的主干路等重大交通建設(shè)項(xiàng)目，大多采取市區(qū)共建模式，即由市級資金負(fù)擔(dān)全部或部分工程建設(shè)費(fèi)用，屬地區(qū)政府負(fù)責(zé)征地拆遷費(fèi)用。近年來，通過不斷創(chuàng)新投融資模式，重慶逐步形成了以政府融資平臺公司融資、政府債券融資兩大模式為主體，PPP 模式為有益補(bǔ)充的投融資模式，為城市道路建設(shè)資金提供了強(qiáng)有力的支持。政府融資平臺公司依靠“經(jīng)營土地”，同時通過銀行貸款，作為項(xiàng)目工程建設(shè)費(fèi)用的主要資金來源；政府債券以政府財(cái)政、信用支持發(fā)行債券，擴(kuò)大對城市道路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效投資。近年來，PPP 模式在城市道路建設(shè)領(lǐng)域的成績顯著，包括已通車的曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、歇馬隧道以及郭家沱長江大橋、紅巖村嘉陵江大橋等項(xiàng)目，是對傳統(tǒng)投融資模式的重要補(bǔ)充，對緩解非經(jīng)營性城建項(xiàng)目建設(shè)資金壓力提供了重要的支持。目前，全國各地均已逐漸進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施舉債還債的高峰期，資金缺口逐漸拉大。重慶現(xiàn)有城市道路的PPP 項(xiàng)目的回報依靠“影子收費(fèi)”，即由政府按其交通流量大小定期向社會投資主體支付使用費(fèi)，根本來源依然是政府財(cái)政。地方財(cái)力對交通的投入本來就受收入限制，由于中心城區(qū)路橋年費(fèi)改革，加之中央政府清理隱性債務(wù)、嚴(yán)控“表外融資”、叫停政府平臺公司利用儲備土地融資和為公益性項(xiàng)目融資等防范金融風(fēng)險措施的影響，城市交通建設(shè)資金籌措越發(fā)困難，亟需尋求新的突破口。

3 城市道路建設(shè)發(fā)展的客觀形勢

3.1 未來城市道路建設(shè)任務(wù)量依然巨大

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中心城區(qū)發(fā)展突破兩山兩江屏障，城市建成區(qū)面積由1998 年的162km2擴(kuò)大至2018 年的762km2（增長近5 倍），城市道路建設(shè)里程由1998 年750km 增長至2018 年的6041km（增長8 倍）。在城市道路建設(shè)的帶動下，城市格局從有機(jī)分散、分片集中逐步向平行帶狀形式轉(zhuǎn)變，城市道路建設(shè)與城市發(fā)展的互動關(guān)系明顯。按照2019 版綜合交通體系規(guī)劃明確的交通干路規(guī)劃目標(biāo)，除在建7 座跨江道路橋梁和5 座穿山道路隧道，中心城區(qū)規(guī)劃未建跨江道路橋梁20 座、穿山道路隧道10 座以及超過400km 城市快速路、1000km 主干路，未來建設(shè)任務(wù)依舊繁重，資金需求巨大。基于“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”“雙核”的戰(zhàn)略部署與重慶主城都市區(qū)區(qū)域互聯(lián)互通的建設(shè)要求，交通基礎(chǔ)設(shè)施正謀劃新布局，城市通勤范圍向外拓展，居民出行距離拉長，城市交通擁堵趨勢將向外擴(kuò)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模將進(jìn)一步外延。

3.2 既有交通發(fā)展模式難以滿足發(fā)展需求

重慶中心城區(qū)近三年汽車保有量累計(jì)增加42.3 萬輛，年均增長11.4%，而同期城市道路通車?yán)锍汤塾?jì)增加719.6km，年均增長5.2%，不足汽車增幅的一半。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使重慶的交通基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)承受著巨大壓力。近年來，由于人民生活水平的不斷提高，城市道路建設(shè)速度始終無法跟上機(jī)動車增長的速度，主城區(qū)車輛運(yùn)行速度下降明顯，城市道路擁堵路段、擁堵里程逐漸增加，擁堵范圍持續(xù)擴(kuò)大，依靠城市道路建設(shè)緩解城市交通擁堵難以為繼。同時，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張也導(dǎo)致交通出行呈現(xiàn)高強(qiáng)度、長距離、網(wǎng)絡(luò)化態(tài)勢，加上交通出行結(jié)構(gòu)單一、公共交通系統(tǒng)不健全，城市道路依舊是交通出行選擇的主體，以致于跨組團(tuán)橋、隧及干道擁堵突出，片區(qū)內(nèi)干道節(jié)點(diǎn)交通壓力巨大。以道路建設(shè)為主體的發(fā)展模式，邊際效益逐漸遞減，難以支撐高強(qiáng)度、長距離、快速化的交通出行需求。

4 對策與建議

4.1 深刻認(rèn)識本底條件，規(guī)劃引領(lǐng)城市高水平建設(shè)

強(qiáng)化城市道路規(guī)劃控制深度，提高建設(shè)部門在規(guī)劃預(yù)控階段參與力度，減少后期道路建設(shè)中的矛盾；建立健全城市建設(shè)決策機(jī)制，突出強(qiáng)化建設(shè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能；建立健全項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化建設(shè)管理綜合效能提升。樹立“窄馬路、密路網(wǎng)、小街區(qū)”的城市道路規(guī)劃布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級配合理的路網(wǎng)系統(tǒng)[5]。嚴(yán)格管控快速路與主干路等重要功能路段沿線開口設(shè)置，提高快速通行效率。優(yōu)化干路銜接通道，保障互聯(lián)互通，提檔升級區(qū)域道路，構(gòu)建適應(yīng)車流均衡、支撐片區(qū)整體發(fā)展的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。重視次支路網(wǎng)建設(shè)，盤活背街小巷，打通未貫通道路，暢通交通微循環(huán)。

4.2 探索構(gòu)建可持續(xù)的城市道路基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

城市道路屬于基本公共服務(wù)項(xiàng)目，缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，項(xiàng)目自身沒有收益，難以實(shí)現(xiàn)市場化融資，但具有顯著的正外部性，政府投入仍然是主體。適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新特點(diǎn)、新形勢，應(yīng)從立足項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、管理全生命周期視角，牢牢守住地方債務(wù)和項(xiàng)目風(fēng)險防范底線，積極把握國家政策，加大融資力度，探索新的融資模式，研究利用金融資本的措施，通過發(fā)行企業(yè)專項(xiàng)債、直接融資等方式，形成政府市場協(xié)同發(fā)力的城市建設(shè)投融資主體多元化格局，解決城市道路建設(shè)資金問題，形成期限匹配、成本適當(dāng)、可持續(xù)、全周期的城市建設(shè)投融資機(jī)制。同時，還可以積極探索，通過多種渠道增加城市非經(jīng)營性項(xiàng)目投入，如建立非經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，健全停車資源、軌道交通、場站綜合開發(fā)等項(xiàng)目合理回報機(jī)制，研究探索利用城市道路敷設(shè)水、電、氣等公益性產(chǎn)品的合理價格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，反哺城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.3 統(tǒng)籌城市道路與軌道交通的復(fù)合建設(shè)與發(fā)展

堅(jiān)持軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局為根本出發(fā)點(diǎn)，注重城市道路沿線的拉伸帶動與通勤服務(wù)作用，推動城市道路與軌道交通的復(fù)合建設(shè)與發(fā)展。一方面，核心區(qū)城市道路改擴(kuò)建與軌道交通同步建設(shè)，同時避免道路二次開挖；城市新區(qū)城市軌道交通沿既有或規(guī)劃城市道路布設(shè)，綜合考慮城市環(huán)境、空間布局、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等因素，實(shí)施“路軌共建”，既減少占地，又節(jié)省投資[6],并可進(jìn)一步提升周邊土地利用價值。另一方面，促進(jìn)城市道路建設(shè)與軌道交通建設(shè)的點(diǎn)、線融合，軌道交通換乘點(diǎn)周邊接駁道路同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施，可推動交通出行由個體交通向公共交通轉(zhuǎn)變，從根本上促進(jìn)道路交通擁堵治理方式轉(zhuǎn)變。