法官懲戒委員會制度的完善路徑分析

郭杰優

湖南工業大學，湖南 株洲 412007

法官懲戒委員會制度的構建至今已歷時近八年，從2014年首次試點在上海設立法官懲戒委員會到出臺相關規范性文件明確在國家和省一級設立法官懲戒委員會，并且以法律的形式對法官懲戒委員會的人員組成、工作程序以及法官享有的基本權利進行初步規定。目前我國31個省級法官懲戒委員會已經全部設立，最高人民法院于2021年12月印發了《法官懲戒工作程序規定（試行）》（以下簡稱《程序規定》），對法官懲戒委員會追究法官違法審判責任工作程序進行規范，為各級人民法院依法進行法官懲戒制度依據。［1］

一、法官懲戒委員會制度出臺的背景

（一）法官違法審判責任制明晰化

隨著司法體制改革的不斷深入，我國法官責任類型經歷了由以追究結果責任為導向的錯案責任追究制到偏重于法官違法行為的違法審判責任制的轉變，由于錯案的原因多種多樣以及界定錯案的標準無法明確，因此錯案責任追究制在實踐中出現無法統一適用標準、不符合司法權運行規律等問題，而側重于關注法官違法行為的違法審判責任制逐漸成為法官責任追究的主要模式。2014年10月，黨的十八屆四中全會確立了辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，彰顯了黨中央對于治理冤假錯案與塑造司法公正的決心。2015年最高人民法院在《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中明確了違法審判責任與職業倫理責任“雙軌制”的法官責任模式，并在此基礎上對于法官的違法審判責任追究出臺了相關規范性文件進行具體落實。［2］對于法官違法審判責任的認定需要專門機構的專業人員從專業化角度進行判斷。

（二）法官責任認定主體中立化

法官責任是指依法行使國家審判權的審判人員在履職過程中因違反相應職責要求經有權機關進行責任認定而應當承擔的相應后果。根據《憲法》和《法官法》的規定，各級人民代表大會及其常務委員會享有罷免法官的懲戒權；隨著國家監察體制改革的完成，紀檢監察機關負責所有公職人員的職務違法和職務犯罪的追責；檢察機關作為國家法律監督機關，對人民法院的審判活動及司法工作人員的職務行為進行監督；人民法院內部的監察部門與機關紀委共同負責法院工作人員進行執紀審查、作風督察、司法巡查、廉政監督等工作。［3］因此，法官將因為不同的違紀違法行為受到不同監督主體的追責，而無論是立法機關即各級人大及其常委會還是紀檢監察機關、檢察機關都無法對法官違法審判這一專業行為進行是否違法的認定，不能發揮有效監督作用，需要構建中立性、專業性、權威性的法官懲戒委員會追究法官違法審判責任。

二、法官懲戒委員會制度的運行現狀與實踐困境

（一）制度規范層面現狀

首先是法官懲戒委員會的法律定位。法官懲戒主體應當擁有完整的法官懲戒權，包括立案權、調查權、指控權、處分權、執行權、復審權，［4］而根據《程序規定》的規定，法官懲戒委員會沒有直接受理的權力，只是對于法官違法審判行為作出具體審查認定；各級人民法院的監察部門與機關紀委享有調查權、處分權、執行權，因此，法官懲戒委員會并不是最終作出懲戒決定的懲戒主體，而是在法官懲戒制度中，負責從專業角度審查法官辦案行為，對法官是否違反審判職責出具審查意見的第三方機構，法院職能部門應當根據審查意見作出對相關法官的懲戒決定。［5］

其次是法官懲戒委員會程序的啟動。根據《程序規定》人民法院機關紀委或承擔督察工作的部門按照干部管理權限受理反映法官違反審判職責問題的舉報、投訴，以及有關單位、部門移交的相關問題線索，經初步審查認為有關法官可能存在違反審判職責的行為，需要予以懲戒的，應當報請院長批準后立案，并組織調查。或者人民法院在審判監督管理工作中，發現法官可能存在違反審判職責的行為，需要追究違法審判責任的，由辦案部門或承擔審判管理工作的部門提出初步意見，報請院長批準后移送機關紀委或者承擔督察工作的部門審查。對于法官違法審判責任追究程序的啟動一般是法院內部主導，有利于體現司法獨立，避免法官審判案件的專業活動受到不正當影響，同時體現法官懲戒的專業性、規范性，符合司法權運行規律。

最后是法官懲戒委員會審查意見的作出與救濟程序。經人民法院機關紀委與承擔督察工作的部門調查后經院長批準，對于存在違反審判職責行為，需要懲戒的法官，制作提請審議意見書，報院長審批后，按照規定程序，提請法官懲戒委員會審議。法官懲戒委員會以聽證會的形式審議懲戒事項，當事法官享有陳述、舉證、辯解與最后陳述的權利，經全體委員三分之二以上多數通過，對當事法官是否構成違反審判職責提出審查意見。當事法官收到書面審查意見后十日內通過法院督查部門向懲戒委員會提出書面異議，法官懲戒委員會審議后作出決定變更或者維持的審查意見。

（二）具體實踐層面的困境

首先是各省法官懲戒委員會設置模式與人員組成上不盡相同。從2014年上海市法官、檢察官（遴選）懲戒委員會的首先試點到2020年3月甘肅省法官懲戒委員會的成立，我國31個省級法官懲戒委員會在設立模式上，有法官懲戒委員會單獨設立、法官檢察官懲戒委員會合并設立與法官檢察官（遴選）懲戒委員會四合一設立三種模式。法官懲戒委員會主任人選來源廣泛，來自省人大、省政協、省政法委、省高院、高校、法學會、社科聯等機構的都有，各省法官懲戒委員會的人數也不一致，還有的省將委員分為專門委員與專家委員兩種。

其次是法官懲戒委員會不直接受理對法官違法審判行為的舉報和投訴阻礙了法官懲戒工作的迅速開展。2019年湖南某民事案件上訴人的代理律師向湖南省法官懲戒委員會提出申請，請求認定長沙市某基層法院法官在辦理案件時故意違反職責和法律，這是法官懲戒委員會設立以來，全國首例律師請求認定法官違反法定職責案，由于《法官法》和《懲戒意見（試行）》規定，法官懲戒委員會不直接受理對法官的舉報和投訴，因此當事人和律師只能向人民法院提出，經人民法院調查核實后決定是否提交審判委員會審查。該案經過二審程序撤銷原判重新作出判決并未給當事人造成無法挽回的損失，因此法官所在法院監察部門對于該法官的行為如何處理就不得而知了，法官懲戒制度設置的目的并未得到落實。

最后是人民法院對當事法官作出的具體懲戒決定的效力問題。根據《程序規定》，法官對于其所在法院依據法官懲戒委員會出具的審查意見作出的懲戒決定不服的，可以申請復核，當事法官對復核結果不服的可以向上一級人民法院提出申訴，也可以不經復核直接提出申訴。從程序設置上對于法官救濟權利保障充分，但是我們會有這樣的疑問：人民法院依據法官懲戒委員會出具的審查意見所作的懲戒決定是否能被上級法院撤銷或者改變，如果不能，規定法官有權向上一級法院申訴的權利毫無意義；如果可以，法官懲戒委員會出具的審查意見將不具有權威性［6］，該機構的獨立性也會受到質疑。

三、法官懲戒委員會制度的完善方向

（一）規范設置模式與人員組成

關于法官懲戒委員會是否單獨設置還是與檢察官懲戒委員會共同設置的問題，《懲戒程序》未明確規定，實踐中各省級法官懲戒委員會設立模式有所不同，法官檢察官懲戒委員會合并設置有利于節約相關資源而且機構組建更加快速高效，但是由于是對法官違反審判職責行為進行專業化評判，對于懲戒委員會委員要求具有法律專業知識、審判實踐經驗豐富，因此，單獨設置更有利于實現制度設置的目的，對于法官委員人數不少于半數的要求更好掌控。下一步在總結實踐經驗基礎上，對于法官懲戒委員會的設置模式應當進一步規范。依據《法官法》和《程序規定》的相關規定，法官懲戒委員會的人員組成要求“政治素質高、專業能力強、職業操守好”，主要是人大代表、政協委員、法學專家、律師的代表以及法官、檢察官代表，其中法官委員不少于半數，從轄區內不同層級人民法院選任。為了保證法官懲戒委員會的獨立性與中立性，法院院長不應當擔任法官懲戒委員會的主任，避免法官懲戒由法院主導從而再次陷入同體懲戒難以克服的弊端。

（二）確立法官懲戒委員會受理條件

從懲戒委員會程序啟動的第一步受理來說，法官懲戒委員會沒有直接的異議受理權，只能就人民法院監察部門、人民檢察院初步調查之后移交的案件進行審查，啟動主體太過局限，而且只有經人民法院監察部門報經院長同意后才能啟動該程序，事實上如果法官被追究違法審判責任對于其所在法院整體都會產生負面的影響，甚至院長也會承擔相應責任，因此啟動主體會受多方面利益因素影響，反復考慮是否啟動法官懲戒程序，這就不利于法官懲戒委員會工作的開展，如果不能及時對法官的違法違紀行為進行處理，對于司法隊伍廉政建設、司法公信力的破壞都是致命性的。真正與法官違法審判行為密切相關的就是案件當事人、代理律師，因此，法官懲戒委員會受理法官違法審判案件應當制定明確的受理條件，對于申請主體、申請事由、初步證據進行具體規定，符合相關條件就可以直接向法官懲戒委員會提出審查，讓該制度落地生根，使法官懲戒委員會有效地運轉起來。

（三）明確法官懲戒決定的效力

法官懲戒委員會通過聽證程序經三分之二以上多數委員通過對法官違法審判行為出具的審查意見，當事法官所在人民法院一般應當作為懲戒的依據。如果當事法官對法官懲戒委員會出具的審查意見有異議可以申請復議，對復議決定不服可以向國家法官懲戒委員會申訴。經過兩級法官懲戒委員會的審議，對法官違法審判責任認定的審查意見應當具有相當于法院裁判文書的“既判力”，對于當事法官和人民法院都具有約束力，人民法院只能在審查意見認定的法官違法審判責任基礎上根據干部管理權限對法官進行具體懲戒。當事法官所在人民法院作出的懲戒決定應當堅持“罰當其罪”，有針對性地作出誡勉談話、警告教育、削減津貼、延期晉升、退出員額等體現法官職業特點的懲戒措施，當事法官對該懲戒決定不服可以申訴和復核，但是應當明確規定復核和申訴需提供相關證明材料，避免救濟程序成為無故拖延的借口。

（四）堅持懲戒與保護并重

建立法官懲戒制度的目的不是懲罰法官，而是通過懲戒規范法官的職業行為，規范國家審判權的行使，使人民感受到司法的公平正義，推進我國的法治進程。本輪司法體制改革確立了法官員額制、法官單獨職務序列管理、法官工作考評與職業保障制度，為法官懲戒制度的構建與完善提供了前提與基礎。省、自治區、直轄市設立的法官遴選委員會，負責初任法官人選專業能力的審核，對于擔任法官的條件進行嚴格把關，這就從根源上大大提高了我國法官的專業水平與道德素質，對于選拔出來的“精英”法官我們有理由信任其可以勝任工作并且代表司法形象。員額法官實際掌握審判權具體裁判案件，并對自己所作判決負責，通過法官考評委員會對法官的職業行為進行考察，從而激勵法官全面提升自身素質。通過不斷完善法官保障機制與懲戒機制使法官不能、不敢、不想違紀違法，從而達到法官依法履職、當事人的案件得到依法公正處理、司法權良好運行的狀態。

四、結語

在全面建設法治國家與司法體制改革的背景下，法官懲戒委員會作為司法責任制改革的關鍵環節也經歷著進一步構建與完善，機構的設置、人員的組成、程序的銜接、權利的保障都需要全面考慮我國司法實踐中的現實情況，在總結經驗的基礎上進行不斷調整，以期對于法官責任追究更加專業、權威，以違反審判職責的行為作為判斷法官有責的前提，以嚴密的程序作為確定法官責任的必經過程，以完善的救濟渠道保障法官的辯解、申訴權利。法官懲戒委員會作為法官懲戒專門化的第三方獨立機構，未來將會成為法官懲戒制度的中心，通過該機構的不斷完善，使法官懲戒制度更好地發揮對審判權的監督作用。