資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中存在的環(huán)保法律問題研究及對(duì)策

劉向東

中共鞍山市委黨校，遼寧 鞍山 114003

近年來(lái)，由于我國(guó)供給側(cè)改革和環(huán)保要求的持續(xù)嚴(yán)格化，很多資源型城市開始陸續(xù)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，這也是資源型城市發(fā)展的必由之路。但是在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，也暴露出一系列的問題和不足，其中最為突出的仍然是環(huán)保問題。究其原因主要是缺乏相應(yīng)的制度、法律、法規(guī)，使得在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，各類后續(xù)工作不到位，甚至產(chǎn)生了一些比較深刻的社會(huì)矛盾。同時(shí)，從發(fā)展的角度來(lái)看，這些問題和不足的存在，尤其是環(huán)保問題的存在，又將會(huì)在很大程度上對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展形成一定的制約，影響資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展。［1］

一、資源型城市轉(zhuǎn)型中存在的環(huán)保問題

（一）轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在環(huán)境持續(xù)破壞的問題

資源型城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，以前資源過(guò)度開發(fā)所遺留的問題，將會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)的一段時(shí)期，甚至?xí)灤┯谡麄€(gè)轉(zhuǎn)型期，例如以煤礦開采的城市為例，資源的過(guò)度開采對(duì)環(huán)境的污染最為嚴(yán)重，尤其是空氣、土地、水源和植被等，環(huán)境污染直接影響了人們的生活。由于資源的過(guò)度開發(fā)造成了受損的生態(tài)只能夠緩慢地進(jìn)行恢復(fù)，這對(duì)于生物多樣性的損害是非常致命的。

除此之外，過(guò)度地對(duì)資源進(jìn)行開采開發(fā)，還造成了大氣方面的污染，在形成礦坑之后，坑下的一氧化碳、二氧化硫等氣體會(huì)得到不同程度的釋放，不僅僅造成了坑內(nèi)污染，而且揮發(fā)之后還會(huì)對(duì)礦坑周圍的環(huán)境造成比較大的影響。與此同時(shí)，排土場(chǎng)和矸石山中的采礦遺留下的堆積物等污染物又會(huì)造成礦坑外的污染，并且從相關(guān)的調(diào)查來(lái)看，污染的情況也是比較嚴(yán)重的。也就說(shuō)，即使在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這些環(huán)境問題仍然會(huì)對(duì)這些城市造成比較顯著的影響，甚至?xí)绊懙匠鞘修D(zhuǎn)型的效果。

（二）轉(zhuǎn)型后的環(huán)境問題依然存在

從現(xiàn)有的情況來(lái)看，我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型后仍然存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的情況，突出表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型后的資源型城市仍然以第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展非常緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)導(dǎo)致城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力不足，同時(shí)，相比較第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境問題也是比較明顯的，尤其是在資源型城市轉(zhuǎn)型后的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，自然資源的浪費(fèi)情況是比較嚴(yán)重的。［2］

除此之外，雖然相比資源開采，第二產(chǎn)業(yè)中其他行業(yè)的污染相對(duì)要小，但是我國(guó)大部分的資源型城市轉(zhuǎn)型仍然是依托原有的資源而進(jìn)行的，因此在實(shí)踐中仍然存在著非常明顯的污染問題，盡管部分城市希望通過(guò)發(fā)展文化旅游等產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但是效果并不明顯。［3］從原因上來(lái)看，主要是雖然這些資源型城市的礦產(chǎn)資源比較豐富，地方政府著眼于眼前利益，將資源開采作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了資源開采產(chǎn)業(yè)一枝獨(dú)秀的情況，缺乏相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但經(jīng)過(guò)過(guò)度的資源開發(fā)，這一支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，其他產(chǎn)業(yè)又沒有跟上，最終導(dǎo)致了各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展均受到了不同程度的影響。

（三）由于資源型城市轉(zhuǎn)型引發(fā)的相關(guān)社會(huì)問題

除了以上問題之外，由于長(zhǎng)期過(guò)度開采和使用自然資源，資源型城市轉(zhuǎn)型中涉及一系列的社會(huì)問題。首先是失地農(nóng)民的問題，對(duì)資源的開采導(dǎo)致一大部分農(nóng)民失去土地，雖然在資源開采的過(guò)程中，會(huì)對(duì)他們進(jìn)行一定的賠償和補(bǔ)償，但這些賠償和補(bǔ)償資金主要來(lái)自資源變價(jià)，一旦資源型城市轉(zhuǎn)型，資源無(wú)法變價(jià)，這些賠償和補(bǔ)償很可能會(huì)停止；其次是資源型企業(yè)的員工如何進(jìn)行安置，一旦城市轉(zhuǎn)型，資源型企業(yè)勢(shì)必會(huì)減小規(guī)模或者停產(chǎn)，資源型企業(yè)的員工如何進(jìn)行安置將成為一個(gè)非常重大的問題。

總體上來(lái)說(shuō)，由于歷史原因，我國(guó)資源型城市對(duì)本地資源的開發(fā)方式比較粗放，開發(fā)力度比較大，因此對(duì)本地生態(tài)的影響和破壞是比較深遠(yuǎn)的。［4］這種做法不僅僅導(dǎo)致了本地的土地、地下資源受到很大程度的影響，而且對(duì)于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡、人居環(huán)境也影響較大，形成了比較嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題。

二、基于法律角度解決資源型城市轉(zhuǎn)型中環(huán)保問題的措施

從目前來(lái)看，我國(guó)資源型城市如何進(jìn)行轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題之一，從法律的角度而言，通過(guò)建立比較完善的環(huán)保法律制度，是其中的重要環(huán)節(jié)，例如在資源型城市轉(zhuǎn)型的整個(gè)過(guò)程中，不僅僅需要一系列譬如資源開發(fā)補(bǔ)償、資源產(chǎn)業(yè)援助等方面的機(jī)制，而且還需要從環(huán)保的角度對(duì)現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源立法進(jìn)行進(jìn)一步的完善，只有這樣，才能夠?yàn)槲覈?guó)資源型城市的轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的法律支撐。

（一）建立完善的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)資源型城市在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，大部分還缺乏相應(yīng)的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，這就導(dǎo)致這些資源型城市的轉(zhuǎn)型會(huì)遇到許多相應(yīng)的問題，例如由于資源過(guò)度開發(fā)造成的農(nóng)田損毀問題，在資源開發(fā)的過(guò)程中，會(huì)對(duì)受損害者進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一旦資源型城市進(jìn)行轉(zhuǎn)型，資源開發(fā)停止，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w就會(huì)喪失，農(nóng)田受損者便不能繼續(xù)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，由此也會(huì)衍生出一系列的社會(huì)矛盾。

鑒于此，作為我國(guó)政府應(yīng)該從法律、法規(guī)的角度出發(fā)，通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法工作，為逐步完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。總體上來(lái)說(shuō)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)原則。［5］第一個(gè)原則是要遵循實(shí)際需要與可行性相結(jié)合的原則，從資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要出發(fā)，制定出適合本地區(qū)、切實(shí)可行的補(bǔ)償機(jī)制；第二個(gè)原則是要建立起以收益方、獲利方為主要出資模式的補(bǔ)償機(jī)制。

要通過(guò)制定專項(xiàng)的自然生態(tài)保護(hù)法律，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)資源型城市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中做好本地區(qū)的資源開發(fā)與管理工作，積極做好這些城市化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與后期建設(shè)，科學(xué)劃定這些城市的生態(tài)環(huán)境投入，合理確定這些城市的資源開發(fā)補(bǔ)償方針、補(bǔ)償措施、補(bǔ)償制度和補(bǔ)償政策。使這些城市能夠建立起有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最大程度地避免由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不足而引起的相關(guān)問題。

同時(shí)，對(duì)于相關(guān)的稅費(fèi)制度也要進(jìn)一步的進(jìn)行改革和完善。在這方面，可以借鑒國(guó)外的一系列做法，例如美、德等國(guó)家在礦產(chǎn)權(quán)利金、出讓金以及抵押金等方面所進(jìn)行的管理模式、管理方法和管理制度等，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，有效地對(duì)我國(guó)資源型城市的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管制度進(jìn)行完善，使其更好地為資源型城市的轉(zhuǎn)型服務(wù)。并通過(guò)不斷地完善，有效地建立起綠色GDP制度，將資源型城市已經(jīng)形成的生態(tài)環(huán)境污染以及由此造成的損失作為一項(xiàng)重要的成本計(jì)算在城市的GDP之中。要積極研究和探索排污總量收費(fèi)以及其它與環(huán)保相關(guān)聯(lián)的收費(fèi)，并最大可能地推行費(fèi)改稅。要將“礦業(yè)補(bǔ)償基金”作為一項(xiàng)重要的制度進(jìn)行建設(shè)，這種制度主要面向效益較好、收益較穩(wěn)定的礦山企業(yè)進(jìn)行征稅，征稅后以補(bǔ)償基金的形式進(jìn)行資金儲(chǔ)備，主要用于后期資源枯竭之后，對(duì)礦山企業(yè)工人進(jìn)行職工安置。

（二）建立完善的衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制

衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制主要是國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過(guò)實(shí)施各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展手段，利用財(cái)稅扶持、項(xiàng)目支持等方式，直接援助具有衰退產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，以使這些地區(qū)得到更好的發(fā)展。資源開采作為我國(guó)目前重要的衰退產(chǎn)業(yè)，建立完善的衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制就是要通過(guò)國(guó)家的政策扶持和政策引導(dǎo)，以利于這些地區(qū)能夠更好地發(fā)展相應(yīng)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，建立健全相應(yīng)的社會(huì)保障體系。

衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制應(yīng)包括四個(gè)方面的內(nèi)容。第一個(gè)方面是要從資源開發(fā)企業(yè)的誕生之日開始，進(jìn)行資源稅的征收，同時(shí)用征收過(guò)來(lái)的資源稅，建立起相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助基金。第二個(gè)方面是對(duì)資源開發(fā)企業(yè)進(jìn)行法律限定，當(dāng)然這種做法要具有充足的、可行性的法律、法規(guī)依據(jù)，只有這樣才能對(duì)資源開發(fā)企業(yè)的不正當(dāng)行為進(jìn)行限定，避免環(huán)境破壞超出預(yù)期。例如要以法律、法規(guī)的形式明確資源開發(fā)企業(yè)在開發(fā)的過(guò)程中，需要對(duì)被破壞的植被進(jìn)行復(fù)原，需要對(duì)礦坑進(jìn)行回填，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)資源型城市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)這些城市的可持續(xù)性發(fā)展。第三個(gè)方面是要積極開拓現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)種類，大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，避免僅僅發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)而帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，防止第二產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境破壞的持續(xù)增加。第四個(gè)方面是我國(guó)資源型城市要對(duì)現(xiàn)有的資源開采類企業(yè)員工人數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，并通過(guò)合理的引導(dǎo)機(jī)制引導(dǎo)原有工人進(jìn)行轉(zhuǎn)崗。

（三）要進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源立法

首先，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源有償使用制度。應(yīng)根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的不同管理要求，積極改革現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源有償使用制度，在探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓方面，要有效地引入科學(xué)、可行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)礦產(chǎn)資源市場(chǎng)進(jìn)行行之有效的規(guī)范，通過(guò)調(diào)查研究和分析，制定有效措施解決探礦權(quán)、采礦權(quán)無(wú)償和有償取得“雙軌制”的問題。各個(gè)資源型城市要根據(jù)自身的實(shí)際，適度調(diào)整現(xiàn)行的礦業(yè)稅費(fèi)政策。

其次，要通過(guò)法律來(lái)保障恢復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱《礦產(chǎn)資源法》）并沒有相關(guān)條款來(lái)明確對(duì)于礦產(chǎn)資源開采之后造成的環(huán)境破壞如何進(jìn)行治理。從這些相關(guān)的法律條文來(lái)看，其實(shí)質(zhì)僅僅是規(guī)定了采礦區(qū)的復(fù)墾，對(duì)于治理礦產(chǎn)資源開采后對(duì)環(huán)境造成的破壞，不能發(fā)揮有效的法律約束力。因此，需要對(duì)現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行完善，明確規(guī)定如何治理由于過(guò)度開采而導(dǎo)致的植被破壞、環(huán)境惡化等問題，同時(shí)還要對(duì)礦山“三廢”治理進(jìn)行加強(qiáng)。［6］

最后，要建立較為完善的資源型城市轉(zhuǎn)型法律體系。從整個(gè)國(guó)際社會(huì)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型的法治化是一種通用的做法，例如德、日、美、英、法等國(guó)家在資源型城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，都先后制定了一系列的法律法規(guī)，以確保能夠?qū)崿F(xiàn)資源型城市的順利轉(zhuǎn)型，例如德國(guó)在魯爾區(qū)改造振興過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，就先后制定了《煤礦改造法》《投資補(bǔ)貼法》《聯(lián)邦區(qū)域整治法》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)從不同的方面，不僅僅推動(dòng)了這些國(guó)家資源型城市的順利轉(zhuǎn)型，而且也對(duì)可能造成的環(huán)境污染問題形成了嚴(yán)格的約束。

借鑒國(guó)外資源型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，我國(guó)目前還缺乏資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中的相關(guān)立法。當(dāng)然，除此之外，相關(guān)部門還要制定相應(yīng)的部門法規(guī)，資源型城市還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)。地方法規(guī)的出臺(tái)應(yīng)充分考慮到上一級(jí)法律，從中央到地方構(gòu)建出較為系統(tǒng)完備的法律體系。地方性法規(guī)以相關(guān)法律為依據(jù)，充分結(jié)合本地實(shí)際情況，針對(duì)本地的立法漏洞健全本地法律法規(guī)。在國(guó)家沒有制定資源型城市轉(zhuǎn)型法律的情況下，如果某地區(qū)對(duì)自身的定位是需要轉(zhuǎn)型的資源型城市，可以率先根據(jù)本地發(fā)展的實(shí)際情況先行立法。待國(guó)家整合各地立法情況以及具備國(guó)家立法條件之后，再進(jìn)行對(duì)地方的指導(dǎo)性立法，地方再根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)修訂本地法律法規(guī)，保證國(guó)家與地方法律建設(shè)的統(tǒng)一性。無(wú)論是地方立法先行還是從國(guó)家到地方自上而下的完善立法，目的都是建立較為完善的保障資源型城市轉(zhuǎn)型的法律體系。法律作為資源型城市的一種保護(hù)手段，在自然資源開采利用方面都能夠有法可循有法可依，以實(shí)現(xiàn)資源型城市的順利轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。

三、結(jié)論

由于對(duì)資源的過(guò)度開采和索取，資源型城市都存在著比較明顯的環(huán)保問題，同時(shí)由于對(duì)資源的高度依賴，資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是比較單一的，由此也造成了資源型城市在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，資源配置效率低下、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等問題。所以對(duì)于資源型城市來(lái)說(shuō)，要從國(guó)家發(fā)展的整體環(huán)境出發(fā)，從本地資源開采的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行科學(xué)有序、未雨綢繆的轉(zhuǎn)型，堅(jiān)決避免繼續(xù)高度依賴資源、等到資源枯竭時(shí)進(jìn)行被動(dòng)轉(zhuǎn)型的情況發(fā)生，同時(shí)在整個(gè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，要對(duì)存在的環(huán)保法律問題進(jìn)行深入的研究，通過(guò)制定科學(xué)完善的法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)制制度，確保城市發(fā)展的順利轉(zhuǎn)型。