設區市地方立法質效存在的問題與對策研究
——以A省為分析樣本

莊建平

中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000

黨的十八屆四中全會，首提法治體系的構建和目標。習近平總書記曾指出：小智治事，中智治人，大智立法［1］。2015年，全國人大修改《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），賦予設區市地方人大特定的立法權限，開啟我國立法的多元、立體的新局面。全國282個設區市地方人大，在三年內基本完成立法首秀，提升了立法的有效性、針對性，豐富了我國法律體系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把馬克思主義法學的基本原理同中國實踐相結合，提出許多富有新意的理論創見，形成了習近平法治思想。本文以A省設區市地方人大近5年立法為樣本，立足習近平法治思想，從制度供給的站位、實效等層面，著手研究設區市地方人大在法治體系建設中可以有所作為的制度供給實踐與空間。

一、設區市地方人大立法基本情況概述

2011年，中國特色社會主義法律體系如期構建完成。2014年黨的十八屆四中全會開啟法治體系構建新時代。2015年《立法法》修改，授權設區市地方人大特定立法權。截至2021年4月，我國現行有效法律共277件，行政法規接近770件，地方性法規超過12000件。中國特色社會主義法律體系不斷完善。就A省情況來看，除福州和廈門之外，A省7個設區市人大在2017年上半年之前全部完成地方立法首秀。截至2020年，7個設區市人大共有立法20部，其中實體性法13部，龍巖市以4部位列榜首。以“條列”命名的共有11部，占比為84.6%，以“辦法”和“若干規定”命名的各占1部，各占比為7.7%。

二、我省設區市地方人大立法的特點及不足

（一）樣本文稿分析

文本只分析實體立法。設區市人大立法權限為：城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。福州和廈門因具有較長的立法實踐，立法資源、立法技術和經驗較豐富，沒有可比性。文本以7個新獲立法權限的地市為對象。分析發現：涉及文化領域的為5部，占比38.5%；城鄉管理為6部，占比46.2%；涉及生態的立法相對較少，僅有2部。從文本的篇幅來看，最少的條文僅有24條，最多的接近50條，平均測算在35條左右。從法規結構的排列看，有采用分章、分節、條、款各種不同的編排樣式［2］，有的嚴謹，有的松散，文本前后、上下之間的邏輯關聯密切度也不甚一致。從是否同步由政府出臺相關的細則進一步落實地方立法看，各地做法不一，大部分地市在法規出臺后，政府沒再出臺配套的細則，有超半數的立法是在政府規章的基礎上，進一步完善形成的法規。

（二）主要特點與不足

1.比對文本，各地市人大在實踐方面的主要特點是：

（1）選項上地方特色明顯。立足本地實際，結合區域特點，有針對性地為地方發展、社會治理提供制度支持［3］。初期以生態環境或市容整治切入居多，后期則出現了人文保護的立法趨勢。分析7個地市人大立法首秀，地方特色明顯，符合當地社會治理中的制度短缺和急需。

（2）城市管理類的立法比重較大。立法初期，在明確的權限中，占比最高的是城市管理類。2018年以后，文化保護類的立法有了明顯的進展，在《英雄烈士保護法》出臺后，龍巖市首個涉及紅色歷史遺跡的保護法的出臺，填補了地方歷史遺跡保護的空白。

（3）堅持問題導向引領地方立法。管用與務實是衡量地方立法水平與質量的指標之一。圍繞立法的有效性，從選項入手，以問題導向為切入點，以公眾制度急需、剛需為突破口，既保證地方立法的民意基礎，更確保立法后的執行效率。如漳州市門前三包的立法，法條雖少，但條條管用、實用，小切口，但見真招。

2.地方立法時間短，經驗不足，技術不夠成熟，資源較短缺，立法質量不高等問題。主要有：

（1）立法事項的選擇偏保守。涉及城鄉結合、鄉鎮、鄉村建設管理、城鄉建設等幾近空白，傳統的或已有政府規章作為基礎的市容衛生因相對熟悉，成為地方立法的偏好。關于建設、城市管理中的民生、社會治理等事項幾乎沒有涉獵。在歷史文化保護方面，重固態保護，輕活態或流動性的文化保護。

（2）利益平衡與職能協調能力不足。地方立法的特殊，一方面某些急需規范調整的事項具有較強的區域性，另一方面某些事項全國性立法條件尚未成熟［4］。在地方先行先試，可以避免全面立法可能帶來的執行成本與執行效果不相匹配的問題［1］。從立法項目的選擇、立項、論證，到草案的形成、通過及執行，法規中涉及多個部門的職責。如果現行法律尚未明確主要履職單位，在立法論證中，互相推諉的現象就會較為普遍且突出。

（3）專業與社會資源儲備不足。在立法初期，城市管理領域較多，生態環境的立法較少。生態環境類的遲滯，主要原因在于立法能力不足。在立項、論證等環節，普遍存在專業性的資源儲備不足，委托高校專業團隊起草不難，但執行、立法評估甚至跨區域的執法對接明顯存在體制、機制等諸多缺陷，在涉及水、氣等流動性強的生態資源，僅靠某市某區立法難以駕馭，在后續執行中落實較難。

（4）公眾參與的路徑單一。習近平總書記提出立法的指導思想是堅持以人民為主體。為誰立法？靠誰立法？［2］如何在立法的全過程，吸收廣大人民群眾的訴求、建議，夯實立法民意基礎，提升立法的民主性、實效性。目前在立法中，公眾的知曉度不高，參與性不強，參與路徑較單一。

究其原因，一方面是地方立法的定位和認識偏差，選項的偏好和保守，是立法理念的問題。另一方面則是立法資源不豐富、技術不成熟，立法者本身也是初學者，難以駕馭集專業性和技術性于一體的立法行為，從而影響偏好，弱化立法創新與突破。

三、提升設區市地方人大立法質效的建議

（一）圍繞立法目標，不斷豐富制度的區域性

地方立法應突出地方特色。從實際出發，需要什么規定什么，具有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發展和穩定起到促進和保障作用［5］。分析現狀，在歷史文化資源保護方面，因保護對象唯一性而特色突出。在生態環境方面的立法，同質化、重復性明顯。如有關土壤、水源、空氣等方面的立法，法規的內容或簡單照抄國家立法文本，或略加轉述即成地方文本，地方特色不突出。如何更好地體現地方立法的特色，首先要正確認識賦權地方立法的初衷與目的。從國家治理的角度分析，授權地方立法，是地方依法治理，推進治理現代化、法治化的時代要求。其次適度開拓立法事項。根據《立法法》第七十二條列舉的三個立法事項，地方立法目前均選擇法條明確的部分開展，但必要性分析不夠。也就是說，到底是制度供給空白還是執行空白，沒有充分論證。重復性立法或同質化，則是立法資源浪費，地方立法也應堅持生態、節能原則。從公眾的需求分析，公眾更關注的立法是城鄉建設與管理，但地方立法涉及不多。全國人大法工委曾提出意見，除城鄉基礎設施的建設與管理外，地方可以在包括提供公共服務和公共產品在內的建設與管理等事項進行選擇性立法［3］。隨著人民對美好生活的需求多元化，公眾在區域治理中提出的制度性需求，急需從制度供給方面給予回應。有些領域短期內無法在國家層面立法，從城鄉管理或社會治理的層面，地方人大可以大膽嘗試，先行先試，諸如“城區小飯餐或寄餐”、教育“雙減”背景下教育資源分配問題、家庭教育問題、營商環境優化、家政服務準則、共享交通工具投放與管理等公共話題，急需地方政府或以規章的形式進行規范，或地方立法先行先試。地方人大在現有的格局下，應適度拓展城鄉管理方面的事項，及時回應公眾立法需求，促進區域治理現代化。最后提升立法能力和水平，既需要在立法事項的選擇上充分論證，更需要在草案的撰寫中精耕細作。

（二）善用系統思維，提高制度治理的有效性

系統思維是把認識對象作為系統，從系統和要素、要素和要素、系統和環境的相互聯系、相互作用中綜合地考察認識對象。在治理成效上，地方立法于地方治理效能至關重要。作為規則的表現形式，法律法規既是對行為前瞻性的指引，又是對行為結果的追責。如何選擇立項，以及立法之后的執行，公眾的認知、認可，區域執法的硬件準備及軟件提供等系列問題應納入立法前調查。地方立法適度打破人大立法的層面，統籌立法的焦點，在選項和論證中，不僅要考慮立法能力與技術，還要考慮立法之后的執行條件、法治環境的匹配、公眾的理解和接受程度等因素，否則再優質的法律制度，如果沒有相對自洽的環境，最終也只會留于文本而難以落地。于此建議，一是進一步完善立法選項的論證，就事項的公共性、急需性進行調研，同步評估現行制度的存量，避免重復立法，浪費資源。同時，就立法之后的執行環境先行評估，包括執法能力、條件等等。如生活垃圾分類執行之后，普遍存在公眾分類意識、分類能力和分類行為與法律不相適應等等，以及生活垃圾末端處理難題。諸如，在立法前應做充分調研論證，不要急于求成，最終導致的結果是法雖已出，但公眾依然無所適從。二是上級人大在進行草案審查時，一并審查立法論證甚至可提前介入。上級人大在審查中，發現某區域立法條件還不成熟，立即制止，從而避免立法資源浪費。三是立法后的評估，立法評估是檢驗規則、質量的必要環節。國家應盡快出臺地方立法的評估法，在評估中，可以嘗試建立聘請跨省域第三方評估的機制，從而確保評估的客觀性、公正性和權威性。

（三）創新參與機制，突出制度治理的針對性

地方立法的特征有兩個指數，即地方特色和可操作性。務實，管用，既是設區市地方立法的價值導向也是結果導向。如何避免出臺“觀賞性范文”“云端上執行”，筆者建議，一是應該不斷創新公眾參與機制，讓公眾在立法選項、論證、草擬、表決和執行中均具有較大的話語權。地方立法一則補足，二則實施。越是基層，事務性的工作越具體、繁瑣，地方立法的導向應該更微觀、更直白、更接地氣。立百姓所需之法，方能實現人民

性和民主性。上海市關于禁放煙花、道路整頓、生活垃圾分類等立法，均為事關百姓日常且眾議的結果。所以，在立法事項的選擇、論證、立項，草案的討論和修改，以及法規出臺之后的普及、宣傳和監督等，要不斷創新公眾參與機制，借助大數據平臺，充分發揮人大代表聯系點、聯絡站，發揮人大代表的積極性主動性，廣泛吸納民意。在民意匯聚中，既是匯聚民智，也是立法博弈，可設立多立項議題，由不同提議團隊進行辯論和研討，最終形成立法規劃。之后在媒體公開，進一步征集公眾意見，同時設立獎勵機制。草案初稿之后，可由人大組織，以起草部門為主發言人，召集有關部門及社會公眾參與修改討論。法條文本的撰寫，一方面影響公眾的理解，另一方面則關聯后續執行。文本應該讓老百姓能一目了然地明白法律規定了什么，

如何做才符合法律要求?，F有文本的結構，偏重于學理規范，個別條文還存在大面積復制國家立法的情況，原則性表述多于操作性的指引。地方法條的表述以直白見長更有利于公眾理解，表面上不具備法言法語的要求，但對于民眾，法條的直白直觀直接比專業晦澀的法言法語更重要也更有效。

讓老百姓懂得自己訂制管自己，自己的地方自己治理，只要不是屬于國家立法事權，均可以在地方中進行嘗試，讓老百姓廣泛參與到用規則治理市域的全過程，激活人民群眾參政議政的積極性。公眾廣泛參與地方立法，一方面增強地方性法規的民意基礎，另一方面在后續的執行中會更有效。總之，立法本身既有前瞻性的考量，也會面臨社會日益變遷后所提出的滯后的質疑。地方立法在這兩者之間的協調具有較好的靈活性，某種角度講，地方立法在協調立法愿景與現實條件之間更快速也更有效，在平衡制度與效率之間的沖突中既提供了機遇，也提出了挑戰。一切都在路上，改革如此，地方立法也如是。