“碳達峰、碳中和”背景下江門村級工業園升級改造策略研究

符 冰

（江門職業技術學院，廣東 江門 529000）

黨的十九大提出要實現高質量發展，要為居民營造更高效活躍的經濟環境，更便捷舒適的居住環境，更公平包容的社會環境，更綠色健康的自然環境。2021年，廣東省提出力爭在全國率先實現碳達峰，并在“十四五”規劃中提出珠三角地區整體先行達峰。進入21世紀以來，珠三角各個地區的經濟發展都面臨著土地、環境、資源等多方面的制約，且新增建設用地指標有限，導致現有土地的開發和利用受到了阻礙。在這樣的大環境大背景下，各地區都把眼光瞄向布局散、產出低、污染重的村級工業園，以期通過對村級工業園區的升級改造，釋放產業發展空間，推動經濟持續增長，促進鄉村宜居宜業，推動經濟社會高質量發展。因此，研究探討如何進行村級工業園的升級改造，顯得尤有意義。結合江門實際，文章對該論題進行了研究探討。

1 江門村級工業園的現狀和發展困境

村級工業園是指在村集體經濟組織所有權土地上，現狀或歷史上主要是工業、倉儲物流等用途的工業集中區塊。江門市村級工業園共有151個，主要分布在蓬江區、江海區、新會區和鶴山市等地區，總用地面積約7040公頃，在空間分布上少數連片多數分散，現有企業5000余家，規下企業數量占84%。改革開放以來，村級工業園為村集體帶來收益，其產生的收入和利稅是各鎮街經濟社會發展的關鍵支撐，為江門經濟快速發展發揮了重要作用。隨著社會發展和經濟轉型，土地資源制約日漸突出，這些村級工業園已經不適應新時代發展要求，亟待升級改造。

（1）效率低。現有的村級工業園以五金、燈飾、塑料制品、玻璃制品等高能耗、高排放、低效益、低附加值的傳統產業為主，新興高增長行業占比不高；園區規上企業少，大型企業不多，產業平臺不大。企業產值普遍較低，以加工配套為主，創新能力低下，自主品牌少。整體而言，江門村級工業園仍為最原始的工業區形態，園區內的企業整體處于產業鏈的低端，科技含量低，畝產利稅貢獻低。據2020年《江門調研》數據，蓬江區村級工業園占該區工業用地面14%，只貢獻3.3%的稅收；鶴山市村級工業園占該市工業用地面積7.7%，只貢獻1.1%的稅收。

（2）散亂污。由于改革開放初期的經濟發展方式比較粗放、土地利用相對隨意，導致村級工業園普遍存在用地權屬分散、單一權屬地塊規模小、利益關系復雜、公共配套設施缺乏、生產生活設施混雜、無證無照經營、廠房陳舊低矮簡陋、違規搭建嚴重等亂象。園內企業大部分規模不大，產業類型和生產工藝大多已無法符合環保要求，環保和消防問題令人堪憂，存在環保手續不全、環評和消防未經審批或審批不及格、住宿倉儲生產“三合一”等問題。這些村級工業園成了“臟亂差”代名詞，成了農村人居環境整治重點。園內低端高能耗的企業對當地大氣、水、土等造成了不同程度的污染，給周邊村落居民帶來廢氣、廢水、固體廢棄物和噪音等嚴重干擾。此前，中央生態環境保護督察組督察江門環保問題時，就劍指某些村級工業園。2020年《江門調研》數據中指出，江海區在開展消防安全抽查中發現存在消防安全隱患的村級工業園占比高達92.6%。

（3）升級難。一是土地歷史問題多。部分村級工業園土地涉及多個權屬人，產權分散復雜，且普遍存在土地利用規劃空缺或控制性詳細規劃不符合的問題。如蓬江區，除了環市街范圍內的工業園基本達到土規和控規全覆蓋外，其他各鎮街大部分工業園的土地規模已于前期挖潛，荷塘鎮、杜阮鎮部分工業園所在片區未有控規。二是主體改造意愿不強。村級工業園“工改工”項目相對于“工改商”“工改商住”項目，短期收益不明顯。部分村集體著眼于眼前利益，追求土地價值最大化，更傾向將工業園升級改造為房地產項目。同時，改造項目多涉及村民利益、集體利益、企業利益等，多方利益訴求造成談判時間長、成本高，有關補償收益方案難以達成共識。三是相關政策指引不夠清晰。雖然省、市出臺了不少鼓勵老舊村級工業園升級改造的政策，但是相關政策專業性強、流程復雜，對基層的指引不夠清晰明確，導致基層推進工作較為困難。四是社會資本積極性不高。村級工業園升級改造土地開發成本偏高，投資方要承擔土地租金、土地整理、代建等成本，而升級改造后的土地、地上建筑所有權仍歸村集體所有。在保證村集體現有利益不減少的前提下，僅僅以出租物業作為收益的投資回報周期較長。過長的投資回報期導致社會資本參與村級工業園升級改造的積極性降低。

2 江門村級工業園發展比較優勢

江門作為粵港澳大灣區重要節點城市，“雙區驅動”和橫琴、前海兩個合作區建設，無疑為江門高質量發展提供了新一輪歷史機遇。江門應充分利用自身優勢和資源稟賦，搶抓這一機遇，以村級工業園升級改造為小切口，加快落后產能的淘汰，釋放產業發展空間，吸引優質產業資源，實現江門產業優化升級和城鄉綠色可持續發展。

（1）土地資源優勢。江門市土地面積約占大灣區群總面積1/6，可利用的建設用地空間較大，土地開發強度較低，是大灣區內唯一具備可大規模連片開發土地的城市。2021年，省政府批準建設包括江門大型產業集聚區在內的7個大型產業集聚區，江門大型產業集聚區規劃總面積1 395 km2，是全省新一輪布局面積最大的產業集聚區。江門必須堅持工業立市的發展理念不動搖，嚴守工業用地紅線，盤活低效村級工業用地，為全省新一輪大型產業集聚區布局釋放用地空間。

（2）區域位置優勢。江門是粵港澳大灣區深港澳經濟圈和廣佛經濟圈這兩個核心向粵西乃至大西南輻射的關鍵節點城市。目前，江門已經形成了體系完備，以公路、水路運輸為主導的對外綜合交通運輸體系。“一樞紐、兩中心、三通道”（珠江西岸綜合交通樞紐；珠西客運中心、珠西物流中心；對接港珠澳大橋、深中通道、珠三角樞紐機場）格局基本形成。隨著中江高速和江鶴高速擴建，南沙港鐵路客運化改造，深茂鐵路江門段、中開高速公路、黃茅海跨海通道的加快建設，江門與粵港澳大灣區兩大經濟圈的互聯互通將更加便利，為江門承接粵港澳大灣區優質產業向珠江口西岸和江門轉移集聚創造了有利條件。

（3）營商環境優勢。近年來，江門大力優化營商環境，硬件和軟件都得到提升，是全省第一批開通粵港澳銀政直通車服務試點的城市，同時也是全國率先實現在港澳離岸遠程辦理商事登記、外資備案登記的城市。香港澳門同胞通過“智能灣區通”系統，遠程身份認證就能開辦企業。江門還相繼出臺了“實體經濟十條”“民營經濟十二條”“招商引資激勵政策十二條”“人才強市十四條”等政策，推動了江門營商環境不斷優化。

3 江門村級工業園升級改造策略

基于上述對村級工業園存在困境及發展比較優勢分析，對江門村級工業園升級改造提出策略如下：

（1）規劃統籌。一是做好調查，提前做好規劃布局。加大力度推動各鎮村深入開展村級工業園區土地利用情況調查，進一步摸清轄區內村級工業園的具體位置、四至范圍、面積、土規、控規、土地利用現狀、主要產業類型等基礎情況，完善村級工業園數據庫，為“一園一策”制定適宜的升級改造方案奠定基礎。二是啟動《江門市村級工業園改造總體規劃》，由市政府組織編制。此規劃的編制目標要求圍繞空間集聚、產業集群兩大主線，構建“四個一”成果體系，包括一本能系統反應權屬、建設、效能的舊改立體臺賬；一張落實邊界的產業空間藍圖；一套村改項目從產業指導目錄、空間建設、建筑形態、設施配套等多維度指引；一個全市近期村改實施計劃。

（2）建立機制。一要完善政策配套。學習借鑒佛山、東莞等先進地區經驗做法，制定和完善村級工業園搬遷補償、土地整合等的配套政策和操作指引。如，允許規模較大的“工改工”項目建設一定比例的住宅，作為人才房定向銷售給園區企業核心人員；允許“工改工”項目封頂后進行預售，降低改造合作方財務成本等。二要加強部門聯動。在涉及財政、稅務、環保、自然資源、發展改革、工業和信息、農業農村等方面出臺關于綜合評估論證和編制方案的相關工作指引或操作細則。特別是在稅務方面給予相關指導。村級工業園改造工作多樣式、納稅主體較多，涉及稅種多，稅費測算較為復雜。稅務部門要提前介入，協助項目各個納稅主體厘清納稅義務，確保用足用好稅費優惠政策，切實降低改造成本。三要優化審批程序。對村級工業園區改造給予綠色通道，實行“一會制”審批，縮短審批時間，提高審批效率，簡化資料，降低成本。

（3）尊重歷史。妥善處理村級工業園土地歷史遺留問題。對于符合改造條件的違法用地、違章建筑和因歷史原因未能確權辦證的資產用地，可在作出處理決定后，按照現狀建設用地分類和現行政策完善手續。對符合土地利用規劃、有土地使用證的工業園直接納入改造范圍；對不符合相關規劃、有重大安全隱患的違章建筑堅決予以拆除。同時在權屬清晰、程序合法的前提下，連片整合分布散、規模小的村級工業園。探索開展國有建設用地與集體建設用地相互之間的靈活土地置換。

（4）產業導向。對村級工業園升級改造方向要以產業功能為主，主要滿足中小微企業需求，作為大型產業平臺的補充。比如考慮大型產業集聚區頭部企業產業鏈條上的上下游配套企業入駐，使這些中小微配套企業降低非生產性成本，通過連片改造，形成現代化產業集聚群。前期重視人的集聚，產業類型優先選擇勞動密集型，有人才有消費，這對村級集體經濟也是有益補充。后期注重單位產出和科技含量，集約使用土地，發揮“土地空間+產業政策”疊加優勢。要圍繞國家級、省級和市級大園區的產業定位，對鎮村級工業園做好系統安排和具體補充，盤活低效用地，拓展優化產業發展空間，以“騰籠換鳥”的方式，瞄準產業鏈薄弱環節、缺失環節開展精準招商，引進優質項目，促進新興產業集群和戰略性支柱產業加速崛起，推動江門經濟高質量發展。

（5）利益共享。對村級工業園升級改造建立“畝產稅收論英雄”的評價體系，覆蓋開發建設運營全流程，從前端開始把控園區擬入駐企業的質量及真實性，“嚴防死守”產業項目申報門檻；后端從產業監管入手，對園區產出效率實行全周期、網格化管理。堅持以民為本，尊重村民的意愿和呼聲，實現村級工業園改造的共商共建共享。充分考慮村級工業園升級改造投資方的利益，從建設規劃指標、產權分割轉讓、財稅優惠政策、招商運營服務等方面提供支持。一是收益保障。通過減免稅收、財政補助等方式，以保障廠房業主、企業經營者、村集體和村民等利益相關者不因升級改造而減少收益。二是政策激勵。“以獎代補”，對建設成效好的鎮村予以稅收返還、環評、用地指標、貢獻獎勵等政策激勵，提高鎮村對村級工業園升級改造的積極性。如借鑒佛山、東莞經驗，對產業提升類“工改工”項目竣工驗收后五年內入駐企業形成的稅收市留成部分，全額補助返還給改造主體等。三是倒逼促改。對怠于升級改造的“散亂差”工業園及企業，定期或不定期開展環保整治、無牌無證整治、“兩違”整治、安全整治等專項整治或聯合行動，以打促改。

（6）多方融資。多渠道籌措財政資金、社會資本、村集體資金，實現升級改造資金來源和籌資方式多樣化。積極引入國企、私企、產業園區運營商、專業開發公司等市場主體參與村級工業園升級改造。鼓勵村集體以土地作價入股和自行出資等多種方式進行村級工業園升級改造。同時鼓勵投資行業和銀行業等金融機構發揮融資擔保作用支持社會資本和村集體參與村級工業園升級改造。

以江門市蓬江區荷塘鎮康溪村工業園升級改造為例：康溪村工業園是江門市首個動工的村級工業園升級改造試點項目，項目引入對村級工業園升級改造經驗較為豐富的浙江萬洋眾創投資集團有限公司進行開發建設，共分四期改造，計劃總投資50億元，建筑面積140×104m2。一期已開展改造面積約9.6 hm2，總建筑面積24.6×104m2，總投資約10億元。2021年底已實現一期改造項目定制廠房全部封頂和招商，共進駐49家企業，其中規上企業32家。二期占地1.63 hm2，總建筑面積45×104m2，現已施工建設中，項目總投資15億元，意向進駐企業超60家。改造后康溪工業園的容積率由原來的1.0提高到3.5，相當于就地再造三個工業園。升級改造后，一、二期預計年產值超35億元，稅收超1億。在完成廠房不動產登記后，將由萬洋公司租賃10年，首三年年租金為480萬元，從第四年起按每三年5%增幅增長，而改造前整個園區年租金僅70多萬元。萬洋公司對園區及入駐企業進行運營和精細化管理，園區檔次和管理服務水平以及園區周邊環境都得以極大提升。顯然，康溪村工業園升級改造項目完成后，將極大地改善康溪村生態環境，有效實現土地節約集約利用和加快產業轉型升級，為鎮村經濟發展和村民群眾帶來實惠。

4 結束語

2022年5月，廣東省第十三次黨代會提出，持續強化生態文明建設，著力打造美麗中國的廣東樣板。積極穩妥推進碳達峰、峰碳中和，深入打好污染防治攻堅戰，持續加強生態文明建設與保護，讓廣東大地青山常在、秀水長青、空氣常新。村級工業園升級改造是推動鄉村振興，促進鄉村宜居宜業和城鄉一體化進程的重要抓手，將進一步提升土地節約集約利用水平，有利于優化產業結構、促進綠色轉型，是減排降碳的重要舉措之一。文章從“碳達峰、碳中和”的背景出發，分析研究了江門村級工業園升級改造的困境和比較優勢，提出有針對性的升級改造策略，為相關研究和政府的決策提供思路。