晚清稅務司對海關管理規則化的推動

管偉康

(南京大學 法學院,江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

1854 年,英、美、法三國趁小刀會起義,上海江海關受到沖擊,迫使江海關監督吳健彰訂立“上海海關協定”,組織海關稅務管理委員會,由三國各提名一名稅務監督參與江海關行政[1]。 由此,打開了外國參與中國海關管理的大門,海關也成為近代中國第一個采用西方管理體制的國家部門。 1858 年10月,清廷又與英、美、法三國簽訂《天津條約》《通商章程善后條約:海關稅則》,再次明確由“總理大臣邀請英人(1)與美法兩國的條約版本則分別為“美人”“法人”。幫辦稅務”[2],為海關稅務司成立準備了條約基礎。 1861 年,總理衙門正式委任英國人李泰國為首任總稅務司,稅務司(2)稅務司既是清廷海關部門的名稱,上海設總稅務司署,后遷往北京,各地方海關設稅務司;也是稅務司職員的職位名稱,最高級為總稅務司,其下為稅務司、副稅務司等。正式建立,也開啟了英國對中國海關管理的參與時代。

對于晚清海關此種變化的研究,國內外學者總體上著重于三個方面(3)將研究視角進一步擴大,亦有對海關財政之研究,關稅主權之研究,海關歷史地理之研究等。。 其一是針對海關稅務司職員本人的研究,稅務司作為晚清海關的實際掌舵人,其得以順利運作的基礎正是其行政團隊。 代表性研究包括文松的《近代中國海關洋員概略:以五任總稅務司為主》[3],曹傳清的《赫德的政治性格探析》[4]《赫德的氣質類型探析》[5]《赫德的性格特征研究》[6],楊智友的《華籍洋關副總稅務司丁貴堂》[7]。 其二是針對稅務司與晚清海關關系的研究,盡管稅務司名義上只是海關的一個職能部門,但事實上稅務司已經成為海關的掌舵人,其按照西方管理模式對清廷海關不斷進行改造。 代表性研究有英國魏爾特的《赫德與中國海關》[8],陳勇的《赫德與鴉片“稅厘并征”》[9]。 其三是針對稅務司與晚清外交、郵政等非海關職能的關系進行的研究,主要有汪敬虞的《赫德與近代中西關系》[10],英國查爾斯·德雷格的《龍廷洋大臣:海關稅務司包臘父子與近代中國》[11]等。 圍繞這三個方向,學界對于稅務司的外籍職員兼具清廷雇員與列強代表的二重身份屬性及稅務司具體業務職權等進行了詳細的梳理,對稅務司作為晚清海關實際掌舵人的地位及其對晚清海關的建設與改造亦進行了翔實考察,對其向非海關職權的延伸擴張也進行了較為充分的研究,基本勾畫出一幅較為完整的晚清時期海關稅務司的歷史圖景。 而各部分歷史圖景并非是憑空出現的,也不是雜亂無章的,都有背后所賴以建構的規則基礎。 晚清海關之所以能夠正常運行,并與其他人和事發生關系之依托正在于此,而這一點當前研究鮮有涉及。

本文將在前人研究成果基礎之上,著力于探究海關稅務司并認識其對清廷海關管理規則化的影響推動。 鴉片戰爭前,盡管清廷亦頒布了海關稅則,并制定了海關官吏的銓選任命辦法等,但一方面其內容缺乏科學性,且規定本身零散,缺乏系統性,尚不足以稱為是專門的海關管理規則;另一方面在實踐中,其亦未能得到有效的遵守和執行。 這樣一種海關管理的混亂和無序狀態,嚴重影響了中外貿易的開展,既制約了清廷海關稅收的增加,亦阻礙了西方在中國貿易市場的擴大。 清廷試圖借助稅務司的設立,增加財政收入,達致自強求富的目標,西方諸國亦期待稅務司可以保障中外貿易的正常有序開展,擴大其在華利益。 雙方均希望新設立的稅務司能夠改變海關現狀,實現海關管理的規則化。

稅務司名義上隸屬于海關系統,但由總理大臣邀請外籍人員組建,自始決定了其不會是一個純粹的財政部門,而是晚清時期由外國人參與管理的特殊職能部門。 就中國法制和管理的近代化而言,客觀上確實啟迪了清廷上下對于近代管理規則的探索,推動著晚清國家機構走上近代化之路。 同時,海關管理的規則化也為清廷參與世界貿易積累了規則經驗,打下了規則基礎,在被卷入資本主義世界市場的同時,也逐步融入世界貿易的話語體系之中。

當前,全球經濟不確定性和風險挑戰增多,世界貿易環境嚴峻復雜。 針對晚清時期稅務司對海關管理規則化的推動開展研究,亦可從歷史的角度對我國應對全球經濟風險和挑戰提供參考與啟示,即在擴大對外開放的同時,堅持規則意識,積極運用世界貿易規則維護合法權益,并逐步從世界貿易規則的跟隨者向建設者轉變,為全球經濟發展貢獻中國智慧與中國方案。

二、稅務司設立的背景

清廷在第二次鴉片戰爭中的失敗,加之國內規模浩大的太平天國起義與捻軍起義,使得內外交困的清廷面臨空前的統治危機。 以英國為代表的列強希望充分打開中國市場,建立、穩定由英國主導的對華貿易規則。 而此時的清廷財政困窘,希望通過興辦洋務以緩解財政壓力提升國力(4)洋人之法不僅是軍事方面的技術,也包括部分西方的管理規則與體制。。

1854 年,《上海江海關組織協定》簽訂后,英、美、法三國領事提名稅務監督參與到江海關稅收征管中,此舉使得江海關的工作得以順利恢復,保障了中外貿易的順利開展,亦使得清廷部分“開明派”官員認識到,由洋人協助管理中國海關以增加海關稅收的必要性和可行性。 1858 年中、英訂立《天津條約》,規定“任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務”,1859 年,清廷南洋通商大臣何桂清任命英國人李泰國為海關總稅務司,1861 年,新設立的總理衙門正式任命李泰國為總稅務司,建立總稅務司署,各地海關設稅務司。 對待這個設立于自己朝廷而聘請外籍人員管理的新部門,清廷并未有過多的排斥,在很大程度上,稅務司的設立,亦符合其改善財政狀況、提升國力的需求。

(一)英國欲主導中國市場擴大對華貿易

《南京條約》的預期目的未能達到,英國并未能夠真正打開4 億人口的中國市場。 與此同時,新興的歐美其他列強亦想在中國利益上分一杯羹,促使英國著手建立一個由其主導的既能夠改革清廷海關的管理模式,也影響其內政外交方針的職能部門,以保證其在對華貿易中的主導地位。

1.條約打開市場目的未能達到。 第一次鴉片戰爭的失敗使清廷被迫開啟了長期關閉的國門,也使得千百年來以中國為中心的華夷宗藩國際秩序開始瓦解,西方主導下的近代國際交往新秩序開始形成。 盡管通商口岸的開放和協定關稅確使中國被迫卷入資本主義世界市場[12],自然經濟開始解體,但這樣的沖擊在鴉片戰爭后的十余年里是不明顯的,從整個中國的范圍來看,除了通商口岸等少數地區,英國并沒有成功地打開4 億人口的中國市場來實現其國內工業品的傾銷[13],從而開埠降稅的意義便沒有完全達到,對于修約以進一步擴大中外貿易的請求清廷亦未予同意。

為擴大在中國的貿易市場,英、法等國于1858 年借口“亞羅號事件”和“馬神甫事件”挑起第二次鴉片戰爭,清廷再次戰敗,雙方訂立了《天津條約》和《北京條約》,迫使清廷進一步增開通商口岸[14]。 在與清廷反復對抗與談判中,以英國為代表的列強認識到僅僅擴大開埠通商的范圍難以真正有效打開中國市場,建立所謂的近代“平等”國際關系,而要實現這一目的,僅靠少數“開明”的清政府官員難以做到,必須要建立一套能夠與清廷高層直接對話的常態化機制。 故而公使駐京,外國人幫辦稅務就成為《天津條約》及系列附約的重要議題。 由于后者僅僅是作為清廷雇員幫辦稅務,且在《天津條約》訂立之前,由領事提名稅務監督的模式早已在江海關實行,客觀上確實快速恢復了海關的正常運轉,并使海關稅收有所增加,故而其并不像公使駐京的推行阻力那般大。

2.海關管理的混亂影響外貿開展。 盡管海關制度由來已久,但在傳統小農經濟占主導的社會條件下,清廷對于海關管理長期處于一種粗疏的狀態。 在稅務司建立之前,對于海關稅收采取定額制上繳中央,在定額制管理下,一方面使得前后任官員相互推責,在定額高于實際時不僅難以完成指標,還要加重外商稅務負擔,而另一方面則為地方官吏與海關官員勾結、腐敗提供了空間[15],增加貿易成本的不確定性。 在僅廣州一口允許外國船舶前來貿易的時代,十三行的行商作為連接海關官員與外商的中間人再次增加了交易成本,使得外商來華貿易貨物被重重盤剝,加重了貿易成本負擔。 同時,海關管理不到位和不專業亦滋生了大量走私案件,中外不法商販利用被葡萄牙竊據的澳門以及英國控制的香港島,存放走私物資,橫行海上,并走私大量鴉片入關,在擾亂經濟秩序的同時亦嚴重侵害國民健康[16]。海關管理混亂和走私橫行嚴重影響了中國正常的對外貿易,也加劇了中、英間的矛盾,從而影響海關工作的正常開展,故而以英國為代表的列強亦希望尋求更加有效的方式來實現中國海關的規范運作,從而滿足其進一步擴大對華貿易的需要(5)這更多是英國政府及駐華公使的希望,對于英國領事及其代表的英商而言,良好的海關制度恰恰不利于其通過非法貿易獲利。。

3.歐美等國沖擊英國對華影響力。 率先完成工業革命的英國在海外建立了諸多原料產地和產品傾銷地以滿足其國內的強大生產力需要,但歐美等國亦緊隨其后試圖分一杯羹。 在英國率先與中國開戰打開國門之后,法國、美國聞訊亦與清廷訂約,享受到中國給予英國的特權[17]。 在江海關被攻占之際,法國和美國亦與英國領事一道提名稅務監督組成海關稅務管理委員會監督江海關運轉,在第二次鴉片戰爭后,中美、中法亦訂約確定“任憑總理大臣邀請美(法)人幫辦稅務[18]”。 其他勢力進入中國,尤其是進入中國海關是英國所不希望看到的。 為更好地鞏固中國市場,使中國與自己建立比其他列強更加緊密的關系,率先對華輸出先進的管理規則和經驗成為競爭之必須。

加之此時英國對華交往多年,貿易量最大,往來最為頻繁,故而也最為熟悉中國情況,領事官員中存在一批中國通能夠獲得中英雙方的賞識,年輕的李泰國因而走到了海關舞臺的中央,成為海關首任總稅務司。 稅務司的設立使得原有的英、美、法三國領事派員組成稅務監督的模式即告終結,且稅務司系統中并未給美、法兩國的稅務監督留出合適的職位,盡管美、法亦希望提名本國人擔任總稅務司[19],但畏于英國的實力和清政府對主權的捍衛,亦只能先任由海關進入英國人參與管理的時代[20]。

(二)清廷欲整頓海關以自強求富

清廷財政存在的結構性問題使得財政收入無法實現有效增長。 內憂外患的清末局勢使得國家財政面臨嚴重危機,利用外國人來改良海關,增加海關稅收便成為重要選擇。 而地方各省在平叛過程中通過征收厘金,招募鄉勇,財政與軍事實力不斷坐大,清廷亦希望借助海關稅務司的力量,加強中央的財政優勢。 同時,經歷了兩次鴉片戰爭失敗的清廷開始進行洋務運動,嘗試融入世界,以在國際舞臺爭取更加主動的地位。

1.整理財政,增加稅收。 鴉片戰爭前的中國始終是以農業為主的自然經濟社會,田賦收入是國家財政的主要組成部分。 雍正朝繼續康熙朝“滋生人丁,永不加賦”的稅制改革政策,推行“攤丁入畝”,按照土地收稅而不按人頭收稅,確實在很大程度上減輕了農民的負擔,但也使得直到道光朝前期百余年時間里,國家財政年收入基本均為3 000 萬兩到4 000 萬兩左右白銀,波動不大[21]。 土地一般不會大幅度增加,從而田賦不會有大規模增加,在土地兼并嚴重的情況下,田賦收入還會下降。 對于百姓而言,不按照人頭收稅,推動了人口增長,但也進一步增加了人地矛盾,留下潛在的社會危機。 對于朝廷來說,則制約了國家財政收入的增長。 而鴉片戰爭之前,清代長期奉行重農抑商、閉關鎖國的政策,使得商業稅和關稅等體量始終不大,加之清廷對各關上繳中央的稅額實行定額制,即使在外貿發展的情況下,也難以實現海關稅收的有效增長。

第二次鴉片戰爭又使清廷背負800 萬兩白銀的賠款,需分期帶利支付,而國內僅征討太平天國起義的軍費就達致2 700 萬兩白銀,之后江南大營和徽寧防營每年仍要耗銀1 000 萬兩,加之東征西征等軍餉則可達致數億兩[22]。 以及需要巨額投入的海軍、軍械、塞防等國防建設支出,使得清廷財政面臨空前危機,必須尋機進一步增加財政收入,海關稅收便成為重要選擇之一,但清廷的高級官員亦認識到,當時,以中國官吏來全權主導改良海關,幾乎沒有可能性[23],故而其對于“英人幫辦稅務”一條,也是認可的。

2.強干弱枝,中央集權。 太平天國運動席卷半個中國暴露了清廷的孱弱和八旗軍力的衰敗,為有效平叛,清廷不得不開始倚重新興的漢族地主階級官僚,并準其籌建新軍,地方實力派開始逐步做大。同時,在全國財政赤字的情況下,各省出于平叛和行政管理需要,不得不設法開辟新的稅源,厘金制度也便登上了歷史舞臺,成為晚清財政史上與海關稅收鼎足而立的清廷最重要的財政支撐[24]。 由于海關協定關稅的條約義務束縛,使得清廷在商品傾銷面前無法擅自加碼征得充足的稅收。 而遍布各地的厘卡數量名目繁多,在壓迫商民的同時也大大增加了地方財政收入,地方出于名義或實質上剿匪平叛的需要而壯大軍力,從而進一步增強地方實力[25]。 在地方財政、軍力壯大的情況下,清廷對于地方的控制力和影響力則相對下降,故而地方上繳中央的稅收亦常常借故推諉拖延,從而造成地方日強而中央日弱的惡性循環,以至于左宗棠西征之時,不得不通過舉借外債的方式飲鴆止渴[26]。 清廷迫切希望能夠通過借助稅務司的力量,整頓海關稅務,加強中央的財政優勢,遏制地方勢力威脅中央。

3.開放國門,以夷制夷。 兩次鴉片戰爭的失敗使得內憂外患的清廷再也無法延續閉關自守的政策,與其被列強槍炮轟開國門,不如盡可能主動融入世界,以爭取更加主動的地位。 19 世紀60 年代早期的清廷,面對陌生的西方世界,尚缺乏足夠的經驗與知識,而稅務司的誕生正切合時需。 作為清廷雇員的稅務司外籍職員,是清廷和洋務派官員了解世界大勢的窗口和向西方學習的媒介,而其外籍身份,又使得其在與西方的交往中游刃有余。 基于此雙重身份,稅務司成為清廷與列強溝通的重要平臺,這也是其設立于負責外事工作的總理衙門之下的重要目的所在。 同時,海關在稅務司管理之下廉潔、高效,使其能夠在晚清政府的對外借款和賠款中以海關稅收出票、擔保,成為清廷最具信譽的部門,亦為列強所信任。 以總稅務司赫德為代表的外籍職員亦積極推進中國與列強建交、參與世博會,向西方世界表達中國的訴求,打開近代中國國際交往的大門[27]。

三、稅務司對清廷海關管理規則的建構

鴉片戰爭前,盡管清廷也頒布了明確的海關稅則,并委派海關監督處理海關各項事務,將海關稅收按照定額制的模式上繳中央,但由于各級官吏的勒索盤剝和行商的壟斷,不僅極大加重了稅務負擔,同時也增加了海關稅收的不確定性。 而管理海關事務的海關監督及其僚屬,除由地方督撫、兵備道等兼任外,多由皇帝委派滿洲親貴及內務府官員擔任,本身并不具有相應的海關業務素養。 盡管清廷海關名義上制定了部分管理辦法,但內容不盡科學,且規定零散,執行不力,使得事實上海關長期處于無序混亂的狀態。 這嚴重影響了中外貿易的開展,亦制約了清廷財政收入的增長。 清廷和洋人都希望稅務司能夠改善海關管理現狀,切實實現海關管理的規則化。

稅務司首先按照西方模式為清廷引進一套全新的海關管理制度,規范海關稅收征管各環節,實現中央財政收入的快速增長,提升國家信譽,保障西方對華貿易得以順利進行。 其次,隨著稅務司全面接手海關管理,以稅務司為中心的新海關人事規則逐步成熟完善,海關職員的聘任、管理、培養、選拔日趨規范化,亦為晚清政府培養了一批近代化人才。 隨著中外貿易的不斷擴大和海關稅收的有效增加,以海關稅收為擔保舉借外債和以《會訊章程》為依據處理海關違章問題,也在實踐中逐漸制度化、規范化。

(一)規范海關稅收征管

清廷在鴉片戰爭前制定的海關稅則,沒有進口稅則與出口稅則的區別,而是按照征稅方式分為正稅則例、比例則例與估值則例三種。 前兩者屬于從量稅,第三種屬于從價稅。 盡管商品的稅率是明確的,但按照正稅則例納稅的商品與按照估值稅納稅的商品存在著種類上的交叉,而同種商品的課征稅額又往往不一,這樣一種征稅標準的混亂為海關各級官吏留下了腐敗的空間,同時其在正稅以外又平添了“火耗”“繳送”等各種附加,使得進出口商品的應征稅額充滿不確定性,加之行商的盤剝,又進一步加重貿易成本[28]。 鴉片戰爭后,明確稅則在條約中被確立,盡管在很多稅種稅率上受到了條約的束縛,但清廷的收入增加了,同時外商的成本負擔也減輕了,足見先前盤剝之重。 第二次鴉片戰爭后,以《天津條約》為基礎,海關稅則進一步明確,“值百抽五”的原則被正式確立。 稅負重的問題通過不平等條約的形式被初步消弭,擺在稅務司面前的就是要改變之前征稅過程中存在的稅負不確定的問題。

首先,李泰國、赫德制定了一套完整嚴密的征稅方法,在提高工作效率的基礎上,亦極大消弭了各級稅務官員勒索盤剝的可能性[29]。 其次,赫德在任職期間,建立和執行嚴格的會計和審計制度,將全部總賬分為元、亨、利、貞(英文作ABCD)四種,分別為海關經費支出賬、海關沒收和罰款收入賬、噸稅(船鈔)收入以及用于航務設施的提成賬、其他規費收入和開支賬,A 號賬目每月結清一次,B、C 號賬目每季結清一次[30];同時,特設稽查賬目文案稅務司,后又在總稅務司下專設掌管會計的正副稽核,嚴格審查各關財務狀況,進一步保障了海關的廉潔性。 再次,建立統計與登記制度,1865 年赫德通令指示整頓海關貿易統計,各關將稅收數額及進出口船貨價值數量全部列具成報告,寄往江海關匯編付印中外,1873 年在上海成立造冊處,派正副稅務司各一人主管,負責印刷各口貿易統計季報和年報,監督各種海關出版物的印刷出版事宜;海關資產龐大,赫德任職時期開始貫徹對海關各項財產實行登記制度,江海關在1892 年開始對關產實行手工登記制度,1900 年建立關產分類登記目錄[31],使海關資產明晰可查。

按照西方模式建立的海關管理制度推進了海關稅收征管規則的建立,海關稅收也實現了高速的增長,1861 年海關稅務司設立時,全國海關稅收總計5 036 371 兩白銀,而至1910 年清廷滅亡前夕,海關稅收總計已達34 518 859 兩白銀,相當于前者的6 倍有余[32]。 憑借管理的規則化和稅收的高速穩定,海關成為晚清最具信譽的部門,從而得以為清廷擔保高額的外債與賠款,但究其根本原因是中外貿易的不斷擴大,且在很大程度上海關稅收的增加是以地方厘金收入的減少為代價的,稅務司的設立對于各地關卡重重的厘金征收形成了一定的沖擊。 這主要表現在兩方面:其一是子口稅的設置,即外商在通商口岸繳納完進口稅后,只需要再繳納2.5%的子口稅,進入內地后即不需要再行征稅,出口亦同[33];其二是洋藥的稅厘并征,即將外商進口到中國的鴉片本應在內地繳納的厘金交由海關一并征收[34],大大增加了中央能夠直接掌控的海關稅收。

(二)確立新海關人事規則

稅務司成立之前,主持海關事務者是海關監督,監督由皇帝委派專人擔任,或由地方督撫、兵備道等兼任。 海關在相當程度上受到地方影響,中央對海關的掌控程度有限。 同時無論專任還是兼任的海關監督及其僚屬,均非專業業務人員,亦影響海關工作的正常開展,還制約中外貿易的順利開展。 1861年,總理衙門委任英國人李泰國為首任總稅務司,稅務司正式建立,但稅務司的設立并非對于原有海關組織人事規則的重構,海關監督及其僚屬依然存在,稅務司名義上是幫辦稅務,實質上則是在監督系統之外并列設置的另一海關部門。 海關名義上的最高首長仍為海關監督,但隨著稅務司權力擴張和赫德等外籍職員不斷對二者關系的模糊化處理,稅務司在很大程度上成為海關的代名詞。 在稅務司系統內,總稅務司由總理衙門任命,各關稅務司由總稅務司委派,盡管名義上受到各海關監督的管轄,但實質上稅務司是一套垂直管理的系統,這也是清廷中央得以借助海關稅務司掌握海關財權的保障之一。

赫德按照西方管理模式建立起一套海關人事管理規則,并于1869 年推出《中國海關管理章程》(以下簡稱《章程》),對于海關稅務司職員歸屬、選拔與任命以及日常管理等均進行了明確的規定,并不斷調整。 《章程》將全部職員劃分為外班、內班、華屬三部分,按照專業分工明確,職位分類細密,各司其職,并按照“德、才、能、知”四大類實行嚴格的考績報告制度,升遷獎懲有據有序有期,特別是確立了職員的退休制度,保障了隊伍的年輕化和年輕職員的晉升空間。 在稅務司職員的任用和選拔上,赫德致力于將稅務司打造成一個國際官廳,從世界各國選拔人才的同時,嚴格規范職員的考試制度,確保優秀的人才為己所用。 同時,亦不拘泥于考試的形式,對于海關專門人才,一般通過赫德派駐在倫敦辦事處的代表金登干親自物色拜訪,但同樣也要經過嚴格的審查,從而保障海關人才的專業素養[35],亦為近代中國培養了一批新式人才。 如曾任寧波海關副稅務司文牘的李圭,成為中國“明信片”翻譯第一人,亦是參與世博會的第一名中國人;籌辦“華洋書信館”的總稅務司文員吳煥,成為近代郵政籌辦的先驅之一。

盡管稅務司乃至海關人才培養曾一度由外籍人員主導選拔,并且也有不少外籍人員被選拔參與管理,但清末稅務司轉隸稅務處后,清廷開始按照新的海關人事規則,著手培養更多本國稅務人才,于1908 年起成立稅務學堂,學員經過學校學習后亦得以被委派到海關稅務司中任職[36]。 此外,在實踐過程中總稅務司亦陸續編訂如《新關內班誡程》《新關外班誡程》《新關理賬誡程》等辦事細則,各部門職員行事有據,各司其職,亦保障了海關的高效運轉。

(三)規范以海關稅收為擔保的國家外債舉借規則

稅收征管的規范化和人事規則的逐步確立使得按照西方管理模式建立的近代海關制度逐步建立健全,西方對其“信任度”也逐漸提升,這一點亦契合了清廷自強求富的需求。 就清廷而言,海關之所以得到重視,快速發展,很大程度上是解決財政困境的需要。 內憂外患之下,清廷背負著沉重的債賠款,傳統農業財政已經不足以支撐清廷的維系。 晚清軍費開支的龐大和對于地方控制能力的逐漸下降,使得舉借外債成為中央與地方應對財政困難的重要途徑之一,作為來源穩定、收入可觀的新稅源,海關稅收擔負起擔保和償付外債的主要職責。 但由于規則的不健全與管理的不統一使得晚清的外債多且混亂,不僅給海關財政造成巨大負擔,亦嚴重影響國家信譽。

在1864 年到1881 年左宗棠西征陜甘和新疆期間,面對龐大的軍費開支和各省、關遷延日久的協餉,左氏不得已大規模舉借外債應急。 但左氏所借外債一方面次數多、數額大,且利息極高,另一方面又由各海關出票擔保,故而此舉受到部分海關稅務司的抵制,時任總稅務司的赫德亦對如此高利有所質疑[37]。 故而利用清廷尋求總稅務司斡旋調解之機,赫德致電江海關稅務司費士來提出“除經本署(總稅務司)特別授權外,海關稅務司不得對有關中國借款之債票進行簽署或加蓋關防。 凡今后中國當局向外商借款,北京總理衙門照例應將借款之事正式通知總稅務司,以便轉知各授權簽署或蓋印之有關稅務司[38]”,其實質上為總稅務司創設了清廷對外借款的一道決定權,并使之成為日后的慣例。

由總理衙門通知總稅務司借款,再由總稅務司向各關稅務司授權簽發,規范了以海關稅收為擔保的國家外債的舉借程序,很大程度上改善了晚清各地方為應付亂局而隨意借債的混亂局面,同時為海關稅收增添了一道保障,亦是規范海關稅收分配的重要體現。 此外,利用總稅務司對于各關稅務司的領導,將國家外債的舉借決定權收歸中央,進一步加強了中央對于地方的有效控制(6)當然,這道外債決定權本非總稅務司所有,而由清廷和稅務司協商創設,一定程度上也導致稅務司權力進一步擴張,在清廷后續的外債與賠款中,使之進一步控制海關稅收和行政管理權。。

(四)確立以《會訊船貨入官章程》為依據的海關違章處分規則

海關的違章處分管轄權是海關得以順利運行的保障,也是中外貿易得以正常開展的保障。 鴉片戰爭后,清廷與英、美、法各國訂立的條約均明確了海關的違章處分管轄權歸清廷所有[39],但實踐中未能得到外商的遵守與外國領事的有效配合。 1861 年,上海商會提出中外以平等的權力在法庭中會同處理走私偷漏案件要求,但這一要求侵犯了中國海關名義上獨享的處分管轄權,亦引起時任海關總稅務司李泰國的不滿,為此其向倫敦的律師們進行咨詢。 對方給予的答復是將海關的違章處分案件分為兩類,“在事關沒收案件中,中國當局單獨有裁判權,但事關罰款案件中,因為這種處罰是對人的,外國人享有領事裁判權,故而非會同領事不能強制執行”[40]。 該答復明確中國在沒收案件中的專屬裁判權。

但隨著1863 年李泰國的去職,繼任的赫德說服恭親王接受在上海試行會訊辦法,將事關沒收案件也納入了中外雙方共同審理的范圍。 1864 年7 月23 日,赫德下達總稅務司通札,飭令江海關稅務司試行由其擬定的沒收試行章程,即《上海海關扣留案件條款》(以下簡稱《條款》)。 1866 年1 月24 日,英國政府也批準了《條款》[41]。 10 月27 日,《條款》正式公布,包括四項規定。 第一,若商船或貨物在中國口岸被查獲,須立即向海關監督報告。 海關監督指示稅務司向當事人說明查獲原因。 當事人可自愿決定是否向稅務司上訴。 如果海關監督拒絕放還船貨,當事人可以向領事上訴。 第二,海關監督邀請一名領事擔任法官組成審理沒收案件的法庭,稅務司出庭協助海關監督。 第三,訴訟程序記錄需要由海關監督和領事雙方簽字蓋章。 如海關監督主張沒收而領事不同意,被告可以選擇上訴,海關監督和領事應將訴訟過程記錄副本分別呈送總理衙門和駐華公使。 如領事同意海關監督的決定,被告人則無權上訴。 第四,案件提交到總理衙門和駐華公使后,上訴人得以提交保證書,保證如果判他敗訴時將繳付船貨的全部款額,在上一級法庭作出裁決前,被扣船貨可予以放還。

到1867 年,總理衙門授權赫德把《條款》推行到所有通商口岸,英使阿禮國和美使蒲安臣建議對《條款》加以增訂,即會訊公堂不僅審理事關沒收的案件,在被告人愿意的情況下,也可以審理事關罰款的案件,《條款》修訂后定名為《會訊船貨入官章程》(以下簡稱《會訊章程》)。 《會訊章程》在基本沿用《條款》內容的基礎上,將第一條修改為與海關有關的一切事務要在稅務司和領事之間書面辦理,不必再向海關監督提出申請,抬高了稅務司的地位。 并補充了審理罰款案件的程序,即稅務司需要先向監督報告案情,并向對被告人有領事裁判權的領事館提出起訴,領事主持案件的審理詢問,稅務司參與案件的審理。 如稅務司同意領事的判決,則結案,如稅務司不同意領事的判決,則須向監督報告案件審理記錄,由監督和領事共同提交北京的上級機關審理。 被告如去北京上訴,可以提交保證金,使其被扣押的貨物暫時放行,待上級法庭公布判決后再行征稅[42]。

《會訊章程》的出臺為之后半個多世紀各海關處理違章案件提供了規則依據,海關監督和稅務司得以參與到事關沒收案件的審理中,同時事關罰款的案件亦得以有條件地置于會訊公堂審理,標志著海關對于違章處分案件的管轄走上規范化。

四、稅務司自身在規則建構中的“成長”

在推動海關管理實現規則化的同時,稅務司自身也在規則建構中“成長”,逐步成為海關管理規則化的樞紐。 一方面稅務司積極有效地適用其所建構的各項規則,確保海關的規則化管理落到實處;另一方面,也促進了清廷乃至此后的民國政府運用規則,盡可能將稅務司框定在海關的管理規則當中。

(一)稅務司對海關管理規則的適用

1.明晰職權,規范工作流程。 在1854 年江海關形成的領事提名稅務監督參與海關稅收征管的模式下,海關監督與稅務監督共同組成稅務管理委員會,洋船洋貨通過海關的報關、結關、貨物檢查、估稅、剝船過貨等幾乎各個環節都有領事或外國官員監督條約義務的嚴格履行[43]。 盡管中國關稅自主權受到侵犯,但協定目的亦包括促進海關工作盡快恢復,查禁走私,保障中外貿易順利進行。 實踐中確實促進了海關稅務效率,也使稅務司工作更加規范。 1858 年《通商章程善后條約》中的“總理大臣邀請英人幫辦稅務”規定,對于“幫辦稅務”如何界定,并沒有明確規定,而江海關已經實行5 年的領事提名稅務監督參與海關管理模式在實踐中取得了較好效果,中外貿易得以恢復,海關稅收也有效增加。 故而稅務司設立后,對于這一模式予以沿用,并進一步規范化。 總稅務司由總理衙門聘任,各關稅務司由總稅務司委派,盡管海關監督仍然是各海關名義上的最高長官,但稅務司建立的是一套垂直管理的系統,各關稅務司僅對總稅務司負責,總稅務司通過總理衙門對清廷中央負責,在很大程度上減少了來自地方和外國領事對海關事務的干涉。 同時,稅務司繼承了稅務監督估稅的職權,亦是稅務司最基本的職權,逐步形成稅務司估稅、海關監督通過海關銀號收稅、稅務司呈報的不同部門分工合作、環節完整、互相監督、互相制約的稅款完納和呈報流程,保障了中外貿易的正常開展和海關稅收的有效增加。

2.增設海關,推廣管理規則。 從1859 年江海關率先設立稅務司,次年開始按新章征稅,到1908 年綏芬河關開關征稅,稅務司管理下的海關及其分關擴展至48 處[44]。 清廷逐步對外開放的過程也是稅務司管轄范圍不斷擴大的過程,主要包括如下三種情形:一是不斷增開通商口岸,并將通商口岸與稅務司牢牢綁定,作為其信賴的基礎,在新增的通商口岸均普遍設立了由稅務司管理的海關;二是清廷主動開放的通商口岸也設置海關,交由稅務司來進行管理,這是因為清廷看到了海關稅收對財政的助力,同時也是對于稅務司在海關事務工作中取得的成效的肯定;三是在香港、澳門等地區周邊設立由稅務司管理的海關,主要負責洋藥稅厘征收事宜,這是清廷、港英與澳葡當局與稅務司三方作用的結果,由稅務司來管理來自港英與澳葡的洋藥稅厘征收等事項,是中外均能接受的妥協結果[45]。

稅務司得以普遍設立,既來源于西方對其保障中外貿易的信賴,亦是清廷對海關稅收有效增加的認可。 客觀而言,稅務司所建構的海關管理規則也在全國各地海關得到推廣適用,不僅使得清廷海關逐步實現全面的規則化管理,同時在規則化的管理運作之下,海關稅收也得到有效增加。

(二)晚清與民國政府對稅務司的規制

針對稅務司中少數洋人掌控權力不利于清廷稅務監督的現狀,清廷逐步開始采取措施進行規制,不斷明確其作為清廷海關部門的地位,強化外籍職員作為清廷雇員的屬性,將其框定在海關管理規則化的框架之中。 1906 年,清廷設立稅務處,將原本隸屬于外務部(7)《辛丑條約》后總理衙門改為外務部。的稅務司轉隸于稅務處之下,從形式上將其地位降低,同時亦將原本均歸稅務司掌管的郵政、商標等職權予以剝離,使其職權僅限于海關業務。 1908 年,稅務處宣布設立稅務學堂,培養本國稅務人才,從根本上著手,收回稅務司外籍職員手中的權力。 清廷的系列敲打舉措亦使得時任總稅務司赫德認識到,稅務司將不得不做出一定的改變,其于1906 年主動頒發通札,要求各關稅務司重用華員,并于1907 年3 月再度重申這一點[46]。

此后,民國政府繼續采取措施對稅務司予以調整規制。 1927 年1 月,由于時任總稅務司安格聯拒不執行加征二五附加稅的命令,并試圖在南北政府之間游走,時任北洋政府代理內閣總理兼外交總長的顧維鈞正式將安格聯免職。 1927 年5 月,南京國民政府設立財政部,下設關稅處,同年10 月,關稅處改為關務署,統轄全國所有關務行政,稅務司成為關務署之下的職能部門,相較于晚清時期轉隸于稅務處之下時,稅務司的行政級別進一步降低[47]。 1929 年3 月總稅務司發布通令,海關除因特別情形需要專門人才而華員中一時無相當人選外不再任用洋員(8)海關總稅務司通令第二輯第3873 號,為按華洋員平等原則修改海關華員待遇之指令并傳達總稅務司對華員業績之高度贊揚事。。 從晚清到民國時期,對于稅務司采取的種種規制措施,將其框定在規則化管理的軌道之中,同時亦是近代中國關稅自主運動的重要組成部分,是將稅務司及其背后列強所侵占的海關主權逐步收回的過程。

五、余論

西方建立長期穩定對華貿易規則的追求與晚清政府自強求富應對危機的訴求共同催生了海關稅務司這一近代最具特殊性的機構。 從稅務司的設立到職權不斷完善,也推動著海關管理實現規則化。對于清廷而言,由外籍職員協助使用西方管理規則和管理模式,客觀上規范了海關稅收征管各環節,實現了國家財政收入的增長,有效緩解了財政危機。 同時,以稅務司為核心,包括人才聘任、管理、培養、簡拔等在內的新海關人事規則得以逐步建立,為海關的規則化運作準備了人才基礎。 在此基礎上,海關管理規則不斷建構完善,以海關稅收擔保國家外債舉借逐步規范化,懸而未決的海關違章處分規則暫以《會訊章程》的出臺在形式上得以解決,海關亦成為清廷最具國際信譽的部門。 對于西方而言,稅務司促使清廷海關與西方接軌,也在相當程度上影響著清廷的內政外交,使其得以融入資本主義世界市場和近代國際舞臺,保障了對華貿易的順利進行和不斷發展,亦使清廷尊重由其主導的國際規則,確保各項不平等條約所加諸的義務得以順利履行。 就稅務司自身而言,其在推動海關各項管理規則建構的同時,也逐步成長為海關管理規則化的樞紐,其既是受到清廷認可的海關規則的適用者,也是列強所信賴的海關規則的執行者。 其積極推動海關規則的有效適用,清廷及后來的民國政府也對其進行了一系列規制,將其框定在海關管理規則的框架之中。

稅務司外籍職員兼具清廷雇員和西方貿易訴求代言人的雙重身份,自始已經決定了其不能也不會全心全意為清廷謀利,清廷的財政主權自然不完整。 但仍不可否認,在晚清最后的51 年時間里,稅務司對于晚清海關管理規則化的切實貢獻,其基本能夠履行好作為溝通傳統與近代的職責,在一定程度上也推進了晚清政府規則意識的形成,不斷向近代化邁進。 同時,海關管理的規則化本身也是世界貿易規則化的重要組成部分,在第二次工業革命的推動下,資本主義世界市場最終形成,以西方國家為主導的世界貿易秩序也在全球范圍確立。 清廷通過西方管理模式的引進,建構起海關的各項管理規則,逐步得到國際社會的認可,也成為資本主義世界市場的重要一環,推動中外貿易的不斷發展。 1894 年清廷經過多輪斟酌談判后決定加入萬國海關稅則公會,批準《國際海關稅則出版聯盟公約》(以下簡稱《公約》),盡管《公約》只是對各國海關稅則匯集出版,為各國貿易往來提供便利,但也是中國海關與世界接軌的重要一步[48]。 在不斷融入世界貿易的過程中,清廷也不斷積累規則經驗,開始主動學習運用國際規則,在世界貿易中爭取更加主動的地位,亦得以逐步融入世界貿易的話語體系之中。 1871 年中、日達成《修好條規》《通商章程:海關稅則》[49],參照中英《天津條約》制定海關稅則,達成基本平等且略對清廷有利的貿易交往規則。 1882 年清廷又促成中朝《商民水陸貿易章程》[50],以“優待屬邦”條款,規避了列強憑借“一體均沾”條款進一步獲取在華利益的可能。 海關管理的規則化進程客觀上亦啟迪著近代中國海關主權意識的增長,為民國收回海關主權準備著條件,也唯有在獨立自主的基礎上,中國方能在二戰后成為GATT 的初始締約國,提出欠發展國家的合理訴求,參與GATT 規則的建構,平等參與到二戰后的世界貿易之中[51]。

當下,經濟全球化持續發展,但同時世界經濟面臨的不確定性和風險挑戰也在增多,世界貿易環境嚴峻復雜,也給我國帶來新的問題與挑戰。 中國的發展離不開世界,世界的經濟發展也離不開中國的參與,中國是經濟全球化的參與者、受益者,也是貢獻者。 對此,我國應堅定不移地推進高水平對外開放,加強國際合作,互利共贏,在開放中創造機遇,在合作中破解難題。 我國要堅持規則意識,支持世界貿易組織在國際經濟治理中發揮更加積極的作用,積極運用世界貿易規則維護自身合法權益,維護“非歧視”和“開放”的多邊貿易體制,保障廣大發展中國家的發展利益,在推動全球經濟持續健康發展的同時,逐步從世界貿易規則的跟隨者向建設者轉變,推動全球經濟治理體系和規則的深刻變革。