推進荊州跨江發展建設江漢平原高質量發展示范區

○龔 勁

湖北省第十二次黨代會報告提出，支持荊州建設江漢平原高質量發展示范區。這既是湖北建設全國構建新發展格局先行區的內在需要，更是對荊州的一次全新定位，賦予了荊州新的使命任務。推進荊州跨長江發展，有利于優化荊州城市空間布局、做大做強中心城區、提升城市輻射帶動能力、加快建設江漢平原高質量發展示范區。

一、推進荊州跨江發展的重要意義

荊州地處長江中游，境內長江徑流里程483 公里，占湖北省長江過境總里程的45.6%。全市8個縣市區均沿江分布，其中荊州區和石首市屬于跨江而治的區、市，江南江北均有管轄區域。推動荊州跨長江發展對于建設江漢平原高質量發展示范區具有重要意義。

（一）貫徹落實重大戰略的需要

推動荊州跨江發展已納入各級政府戰略部署。國家層面，2021年4月，黨中央、國務院發布了《關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》，明確提出要“加快重要流域上下游、左右岸地區融合發展”“推動荊州和蕪湖等跨長江發展”。省級層面，2021年7月，《中共湖北省委湖北省人民政府關于新時代推動湖北高質量發展，加快建成中部地區崛起重要戰略支點的實施意見》明確提出“推動荊州跨長江發展”。市級層面，2021年12月6日，荊州市第六次黨代會報告指出要“加強規劃引領，構建‘一江兩岸’一體化發展新格局”“加快國家和省級戰略落地轉化，市域空間布局梯次推進，跨江發展有序實施”，并明確提出了跨江發展的具體路徑，要求“加快過江通道和快速路網建設，推動交通跨江；加快荊州開發區與沙市、江陵、公安工業園區整合融合，推動產業跨江；加快基礎設施互聯互通和公共服務共建共享，打破行政界限和城鄉壁壘，統籌各類要素資源，推動城市跨江”。藍圖已經繪就，奮斗正當其時。荊州必須扎實推動跨江發展，貫徹落實黨中央戰略部署和省委市委工作要求，讓宏偉藍圖變為美好現實。

（二）建設全國構建新發展格局先行區的需要

努力建設全國構建新發展格局先行區，是對湖北發展的新定位、新要求。建設江漢平原高質量發展示范區是打造全國構建新發展格局先行區的重要內容，是荊州義不容辭的責任。荊州地處湖北之中、中部之中，經濟總量居湖北全省第四，理應為湖北建設全國構建新發展格局先行區作出更大貢獻。但荊州發展不夠的問題仍然比較突出，荊州市在湖北全省排名前五的城市中，無論從經濟總量還是經濟增速來看，相比武漢、宜昌、襄陽、黃岡均不占優勢。特別是中心城區經濟體量不大、帶動力不強，發展空間受到了許多限制。荊州要進一步做大經濟總量、為湖北在建設全國構建新發展格局先行區征程中作出應有貢獻，務必解放思想、開闊視野，切實增強中心城區帶動力，推動全市經濟全面快速健康發展。統籌推進跨江發展就是適應新形勢新任務新要求、體現荊州擔當的必要舉措。

（三）提升荊州城市能級的需要

城市能級代表著一個城市的現代化水平和對周邊地域的影響力。提升城市能級是高質量發展的必由之路。要通過推進跨江發展不斷拓展城市功能，增強城市輻射帶動能力。從拓展城市空間看，荊州中心城區實際建成區已突破100平方公里，城市規劃確定的102.5 平方公里建設區域已基本用完。城區周邊有長湖、海子湖等大量水域，極大地壓縮了中心城區發展的有效空間。同時，中心城區北部和西部分別屬于國家大遺址保護區和生態農業建設區，拓展城市空間和增強城市承載力越來越難。近年來，荊州市推進中心城區“東擴西進北躍”，荊州經濟技術開發區、荊州高新區和紀南文旅區得到長足發展，基本與城市建成區連為一體。下一步，推進城市向長江以南拓展，即“南跨”是十分現實的選擇。向南實現跨長江發展不僅能夠較好地為荊州中心城區的城市發展提供足夠的空間，還可有效緩解現有城區“帶狀空間”帶來的諸多城市問題。從增強輻射能力看，荊州中心城區作為荊州市的政治、經濟和文化中心，在地理區位上位于行政轄區的最西端，空間結構上看不利于充分發揮其對市域經濟文化發展的輻射和影響作用，需要向東融合和向南跨江發展。加快推進中心城區與江陵、公安融城發展，與埠河、彌市跨江發展，可以滿足這一發展要求。跨江發展既可以提升江南區域（埠河、彌市）的基本公共服務和基礎設施水平，縮小城鄉發展差距，又可以更好地聯動公安、江陵，輻射松滋、石首，形成中心城區、江南新區和公安城區、江陵城區四大組團競相發展的大城市格局，帶動江南區域整體快速發展。

二、推進荊州跨江發展的現實基礎

（一）天然的地理區位優勢

同處一江兩岸，相望相連，加上長期的經濟交流、人員互動，荊州已經在長江中游形成了三大互補融合的區域經濟板塊：荊州中心城區與江陵、公安，是最具現實前景和發展潛力的市域內板塊；松滋與枝江、宜都，洪湖與赤壁、嘉魚、武漢是合作密切并不斷深入的跨市域板塊；石首、監利與華容、岳陽，是有著大量人員往來和合作領域的跨省域板塊。

（二）不斷完善的交通基礎設施

經過多年發展，荊州市的交通條件明顯改善，綜合立體格局基本形成。已建成“五縱”（二廣、沙公、棗石、隨岳、武漢圈環線）“三橫”（滬渝、武松、岳宜）高速路網，全面實現縣縣通高速。建成一、二級公路941公里，普通國道省道二級及以上公路比重達到95%，建成通車長江大橋6座。建成“一港九區”的港航體系，重要港區基本實現一級公路相連。鐵路通車里程增至219公里，荊州沙市機場通達10多個城市。日益完善和便捷的交通為促進兩岸融合、跨江發展提供了可能和便利。

（三）產業融合發展的體制機制

為統籌全市產業布局，荊州市委、市政府實施了“一城三區、一區多園”管理辦法，將荊州區、沙市區、公安縣、江陵縣的18個省級開發區和產業園納入荊州開發區、荊州高新區、荊州紀南文旅區三大發展平臺，實現了產業發展的統籌規劃，園區建設和招商引資統一管理，為推動產業跨江提供了融合發展的體制機制。洪湖市與武漢經開區合作在新灘鎮建立了飛地經濟合作示范區，創新了園區共建共管、承接產業轉移以及項目共引、成果共享的產業合作機制。松滋與枝江、宜都也在承接產業轉移、園區配套、產業協作、產業鏈互補等方面建立了互動發展機制。

（四）可資借鑒的成功經驗

目前，全國約有60余座濱江（河）城市實現了一江兩岸協同發展，省內的濱江（河）城市襄陽、宜昌均謀劃和推進了跨江新區建設。一些區位條件獨特的鎮，也在推動跨江發展中迅速崛起。如黃梅縣小池鎮在城鎮規劃、產業發展、基礎設施和市場建設等方面，積極對接九江、融合九江，迅速翻開了發展新篇章。黃岡浠水的散花鎮正在大力推進與黃石市的跨江合作示范區建設，從規劃到推進，其發展勢頭正旺。以上地區跨江發展成效比較顯著，其相關經驗可學習借鑒，以助推荊州跨江發展。

三、推進荊州跨江發展面臨的困難挑戰

（一）過江通道嚴重不足

與其他長江沿岸城市相比，荊州市過江通道明顯不足。按規劃過江通道計算，荊州市平均53.7公里才有1座，而過江通道密集的武漢平均4.43公里就有1座，宜昌和蕪湖平均8公里1座。根據國務院批準的長江干線過江通道布局規劃（2020-2035年），荊州納入規劃的過江通道僅有9座，現已建成6座，均為借助國家路網布局而建，是滿足國家和區域鐵路、高速公路需要的鐵路橋、公路橋。荊州至今無一座為城市一江兩岸服務的市政類大橋。

（二）防洪安全政策約束

荊江分蓄洪區的限制是荊州跨江發展必須面對的客觀問題。荊江分蓄洪區包括荊江分洪區、涴市擴大分洪區、人民大垸及虎西備蓄區4 個部分。在長江流域防洪規劃中，荊江分洪區為目前國家唯一的重點蓄滯洪區，其余3 處均為蓄滯洪保留區。直接制約荊州跨江發展的分蓄洪區有荊江分洪區、涴市擴大分洪區。《中華人民共和國防洪法》等法律法規對分蓄洪區內的項目建設作出了諸多限制性規定，如要突破安全區范圍進行開發和建設，需對荊江分洪區安全區范圍進行調整。依程序和管理權限，分洪區安全區范圍調整需納入長江流域防洪規劃修編內容并經長江水利委員會、水利部論證后報國務院批準。

（三）基本農田政策管控

基本農田保護是我國基本國策之一，基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。荊州基本農田總量高達801 萬畝。目前，公安縣埠河鎮轄區面積224平方公里（33.6萬畝），耕地面積約19萬畝，其中基本農田為14.83萬畝、占耕地面積的78.05%；荊州區彌市鎮轄區面積168.29平方公里（25.24萬畝），耕地面積約16萬畝，其中基本農田為12.65萬畝、占耕地面積的79.06%。兩鎮面積合計392.24平方公里（58.84萬畝），其中耕地面積35萬畝、占比59.48%，基本農田為27.48萬畝、占耕地面積的78.51%，除去水系、一般耕地、農村居民點，可建設的用地資源十分有限。

（四）體制機制政策制約

推動跨江發展，需要在市級層面建立健全相應管理機構和體制機制，目前看來仍面臨不少政策障礙。一是機構編制管控更加嚴格。2019 年黨政機構改革對不規范設置機構、派出機構等進行了全面清理規范，報省審批設立縣處級功能區、新區管理機構的難度很大。二是對開發區管理機構規范力度更大。2021年7月，湖北省委編委發文要求，市州直接管理的開發區管理機構，應結合實際加大整合力度、合并設置，且一般不新增代管鄉鎮（街道），新設立的開發區原則上不再代管鄉鎮（街道）。

四、推進荊州跨江發展的可行路徑

推動跨長江發展是新時期荊州落實黨中央、國務院和湖北省委、省政府決策部署的使命擔當，必須搶抓政策機遇、主動作為，加快推進江漢平原高質量發展示范區建設。

（一）提高政治站位，牢固樹立跨江發展理念

推動荊州跨江發展是黨中央、國務院和湖北省委、省政府作出的重要戰略部署。荊州各級政府各部門必須以高度的政治責任感來落實和抓好這項工作，要強化大局意識、擔當意識，積極謀劃、全力推進。要樹立長遠謀劃、持續推進、久久為功的思想，自覺把跨江發展的理念融入到城市規劃的管理與指導、重大基礎設施的布局與建設、水利防洪的安全與發展、土地資源的保護與利用、產業布局的謀劃與引導、體制機制的創新與規范等工作中去，以統籌全域跨江發展的思維，從謀劃時入手，于推進中發力，匯聚起推動跨江發展的強大合力。

（二）織密過江通道，加快交通跨江建設步伐

交通跨江是推動跨江發展的前提和基礎。要按照荊州市委六次黨代會要求，“加快過江通道和快速路網建設，推動交通跨江”。首先，要加快中心城區過江通道建設。大力推進李埠長江公鐵大橋、觀音寺長江大橋開工建設，積極謀劃鹽卡長江大橋和紅門路過江隧道（中長期）建設，進一步緩解過江通行壓力。在此基礎上，再謀劃2 條過江通道。一條以207國道改線為依托，在荊州長江大橋與李埠長江大橋之間新增一條過江通道；另一條以城市路網骨架和省道為依托，在鹽卡至荊州公鐵長江大橋之間再增加一條軌道交通過江通道，爭取兩個方案盡早納入國家新一輪過江通道規劃，為中遠期荊州加快城市跨江發展提供更加便利的交通支撐。其次，要統籌全域過江通道建設。進一步拓展南向通道，加快荊州與洞庭湖平原融合發展。鐵路方面，加快推進荊荊鐵路南延和仙桃經洪湖至監利鐵路建設，增補荊州鐵路南下通道。高速公路方面，推進沙公高速南延接湖南安鄉、監利至華容項目建設，開展當（陽）枝（江）松（滋）高速南延至石門前期研究，完善與洞庭湖生態經濟區聯接的快速通道。水運方面，加快實施松西河航道整治工程，形成聯通漢江、湘江的江漢平原航道網；積極爭取石首港區納入荊州港總體規劃布局，將石首港區打造成為洞庭湖生態經濟區經長江水路運輸的重要港口。

（三）拓展產業園區，促進產業跨江融合發展

園區是產業發展的重要平臺和載體。推動產業跨江，需要依托現有的國家級荊州經濟技術開發區和國家級荊州高新技術產業開發區的特有優勢，減少行政運行成本，突破區域整合的政策瓶頸。圍繞全市“4611”產業體系，統籌江南江北產業發展。一是依托兩個國家級平臺推進產業融合發展。以江北兩個國家級功能區為中心，向江南輻射，采取“一區多園”的模式，將沙市區、江陵縣、公安縣的同類工業產業園前冠名“荊州開發區”，“產業園”后冠名“某片區”。如，“荊州開發區裝備制造產業園（公安片區）”。一方面，有利于一區兩縣的開發區做大做強，避免同質化競爭；另一方面，有利于一區兩縣的省級開發區納入國家級開發區。二是建設“三區一帶”。建設一個新興產業集中區，重點發展人工智能、數字經濟、物聯網等新興產業；建設一個現代農業示范區，在江南區域（埠河、彌市）突出葡萄特色產業優勢，建設高標準葡萄產業示范區；建設一個產業轉移示范區，江北的農產品加工、裝備制造等產業逐步向江南轉移，使江南成為江北產業轉型升級的轉移區；打造一個沿江水文化旅游產業帶，將江北的洋碼頭、臨江仙、萬壽寶塔、荊江亭，江陵的濱江生態走廊及江南的北閘等景點統籌打造為沿江水文化旅游產業帶。

（四）統籌城市建設，有序推進城市跨江發展

一是加強規劃引領，為城市建設提供指導。荊州市委六次黨代會報告明確要求“加強規劃引領，構建‘一江兩岸’一體化發展新格局”。要分層次高起點抓緊制定江南區域的三類規劃。其一，概念性規劃。對江南區域未來建設具有方向性、戰略性、前瞻性的重大問題進行集中研究，服務頂層決策；其二，總體規劃。根據江南區域（埠河、彌市），特別是荊州大外環內的區域經濟社會發展情況，科學劃分生產、生活、生態空間，在時間、空間上作出總體安排布局；其三，詳細規劃。對李埠、彌市、埠河編制控制性詳細規劃，確定該區域的土地使用性質和開發強度的控制指標，對市政基礎設施及空間環境控制提出規劃指標要求。二是加強互聯互通，推動城市公共服務和基礎設施跨江。要把基礎設施建設作為推進工作的重點，大幅提升規劃新區的交通、通信、電力、給排水、垃圾和污水處理、新基建等基礎設施建設的標準和水平，實現城鄉基礎設施均等覆蓋、對接聯通。按照同城化、便利化、一體化要求，推進城市規劃新區在就醫、就業、養老、社保等公共服務領域與中心城區實現共享互通和聯網聯辦。加快實現本地車輛免費通行荊州長江大橋。參照蕪湖、九江等城市做法，在測算費用并完善技術路徑的基礎上，研究免除本市車輛通行荊州長江大橋費用。三是加強違建管控力度。推動荊州中心城區“一江兩岸”統籌發展，對埠河鎮、彌市鎮的房屋違建行為嚴格管控。江南新區設立前，荊州區、公安縣應結合綜合行政執法體制改革配強兩鎮城市管理綜合執法人員，加大打擊力度，為下一步開發降低建設成本。同時，加強江南區域（埠河、彌市）長江岸線環境整治、生態修復和綠化建設，提升整體形象。

（五）搶抓政策機遇，著力破解發展瓶頸

目前《水利部辦公廳關于印發長江上中游控制性水庫建成后蓄滯洪區布局調整總體方案審查意見的函》（辦規計函〔2021〕737 號），批復了長江水利委員會報送的《長江上中游控制性水庫建成后蓄滯洪區布局調整總體方案》。該批復為爭取擴大斗湖堤＋楊家廠、埠河鎮2 個安全區面積，取消涴市擴大分洪區均提供了空間和可能性。當前正處于政策窗口期，是開展銜接溝通的關鍵時期。要組織開展荊江分洪區擴大斗湖堤＋楊家廠、埠河鎮2 個安全區建設的前期工作，密切跟蹤《長江流域防洪規劃》修編工作進程，加強各層級對接溝通，力爭將埠河安全區擴大到20 平方公里以上、斗湖堤安全區擴大到60 平方公里以上，保證城鎮發展的必要空間。同時，以落實黨中央國務院關于支持荊州跨江發展決策部署為依據，積極向上爭取政策，支持江南區域（埠河、彌市）進行土地屬性結構調整。依法有序調整該區域內的基本農田和耕地保護范圍，合理設定“三區三線”管控區域。

（六）創新工作思路，建立健全管理體制機制

建議在市級層面成立跨江發展領導小組，由相關市領導牽頭，統籌推進全域跨江發展。同時創新工作思路，針對不同層次的跨江發展規劃，本著先易后難的原則，建立相應體制機制，不斷推進，逐步深入。一是設立江南新區。推動荊州區彌市鎮、公安縣埠河鎮與中心城區跨江發展，向湖北省申報設立荊州跨江發展江南創新示范區（省政府2019年批復設立了鄂州市臨空經濟區、2021年批復設立了黃石臨空經濟區）。江南創新示范區獲批后，再申報成立創新示范區管委會，統籌推進埠河鎮和彌市鎮跨江發展。在產業發展上，依托荊州高新區，承接高新區產業轉移和產業銜接，發展新興產業。待發展到一定程度后，再由民政部門研究，推動成立新的行政區即江南新區。二是推動江陵縣、公安縣整體撤縣設區。推動江陵、公安與中心城區融合發展，建議在原有工作基礎上，繼續推進公安縣、江陵縣撤縣設區工作，將其作為市政府轄區，與現有中心城區深度融合，實現跨江發展。三是設立監利白螺跨江合作示范區。推動監利市白螺鎮跨江發展。向省申報將現有監利開發區白螺工業園升級為省級開發區，即監利白螺跨江合作示范區。示范區獲批后，再爭取省批復設立“監利白螺跨江合作示范區管理委員會”，統籌示范區各項建設工作。并隨著跨江合作建設的深入，推動白螺跨江合作示范區上升為省級戰略，爭取湖北省委、省政府參照支持小池鎮的方式，對白螺鎮與岳陽市的跨江合作進行支持。