國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的探索與實(shí)踐*
——基于南寧“老友議事會(huì)”的視角

周 健

(中共廣西區(qū)直工委黨校，廣西 南寧 530000)

從黨的十八大開(kāi)始，“社區(qū)治理”就寫(xiě)入了黨的文件中，隨后在黨的十八屆三中全會(huì)、黨的十九大中均對(duì)它的重要性進(jìn)行了闡述。緊接著在黨的十九屆四中全中再次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”，更加突出社區(qū)治理的重要性。

一、社區(qū)基層治理與治理能力的二重境地

“社區(qū)筑立在認(rèn)同的意愿和價(jià)值觀(guān)念的根基之上，以親朋近鄰關(guān)系作為社區(qū)成員間合作的橋梁，以約定俗成的民俗風(fēng)情對(duì)每個(gè)成員產(chǎn)生的行為進(jìn)行必要的約束”[1]。城市社區(qū)是居委會(huì)管理系統(tǒng)內(nèi)空間、地域、組織、群體等元素集成，由系統(tǒng)內(nèi)數(shù)個(gè)居民小區(qū)構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)組織架構(gòu)一般包括社區(qū)“兩委”、業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理、自治團(tuán)體和社會(huì)組織等，并相應(yīng)配備有黨群、社區(qū)服務(wù)中心等其他社會(huì)工作服務(wù)性組織，形成了以社區(qū)為中心的組織體系。這個(gè)組織架構(gòu)的形成源于兩個(gè)方面：一是滿(mǎn)足政府管理需要與群眾需求；二是開(kāi)發(fā)商房地產(chǎn)的推動(dòng)。這一體系解決了城市基層治理兩類(lèi)主要問(wèn)題：一是以行政事務(wù)落實(shí)為主要內(nèi)容的治理事務(wù)；二是以服務(wù)民眾生活為主要內(nèi)容的服務(wù)體系，包括政府與物業(yè)管理。

(一)居民、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)三者聯(lián)動(dòng)不足

在部分社區(qū)中，以居民為主體的自治類(lèi)事務(wù)、自我治理和自我滿(mǎn)足類(lèi)的活動(dòng)長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致居民游離在社區(qū)外的尷尬境地。從政府職能機(jī)構(gòu)縱向看，社區(qū)“兩委”職責(zé)功能、服務(wù)功能不斷完善；從社區(qū)服務(wù)供給橫向看，居民積極性、參與性不多，更多依靠組織人員或者個(gè)別樓組長(zhǎng)等積極分子從形式上完成行政任務(wù)，很難做到自治管理。隨著社區(qū)范圍增大，事務(wù)增多，流動(dòng)性增加，社區(qū)“兩委”面對(duì)八方事務(wù)，有心無(wú)力，社區(qū)職能有效供給與社區(qū)居民多樣化需求矛盾凸顯。社區(qū)解決人力不足等問(wèn)題的主要手段是網(wǎng)格管理，其實(shí)質(zhì)仍然是傳統(tǒng)包片到人的行政化方式，而物業(yè)與業(yè)主利益沖突日益成為社區(qū)事務(wù)的主要矛盾點(diǎn)。業(yè)委會(huì)是名義上存在比較多，做事干事比較少，發(fā)揮作用不明顯，導(dǎo)致不同的社區(qū)、不同小區(qū)的物業(yè)糾紛、小區(qū)治理缺位共同存在的詬病。

(二)彌補(bǔ)社區(qū)治理缺位的社會(huì)組織不足

“在當(dāng)前治理環(huán)境下中國(guó)城市治理主要借助政黨強(qiáng)大的組織力量，將‘厚植執(zhí)政基礎(chǔ)’與‘公共服務(wù)下沉’這兩項(xiàng)功能強(qiáng)勢(shì)導(dǎo)入社區(qū)”[2]，社區(qū)自治功能相對(duì)弱，如網(wǎng)格化、服務(wù)中心、社區(qū)工作者等。行政化管理與服務(wù)可以有效解決單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變、黨中央政策落實(shí)落地基層等方面的問(wèn)題。行政化管理與服務(wù)可以通過(guò)設(shè)置新的機(jī)構(gòu)和人力資源的投入即可快速建立起來(lái)。包括涉及到社區(qū)所需求的服務(wù)而社區(qū)職責(zé)功能無(wú)法滿(mǎn)足的社會(huì)類(lèi)，類(lèi)似物業(yè)與業(yè)主的糾紛、社區(qū)自我管理、鄰里關(guān)系等。同時(shí)，行政化管理與服務(wù)強(qiáng)化了社區(qū)治理的行政化手段，但帶有社會(huì)屬性的社區(qū)的問(wèn)題多元化、需求多元化，僅僅通過(guò)行政化手段是無(wú)法解決的，市場(chǎng)化手段亦如此。類(lèi)似疫情防控工作，涉及面廣，居民服務(wù)需求量大，只是依靠社區(qū)工作人員無(wú)法滿(mǎn)足這樣一項(xiàng)龐大的工作，這就需要根據(jù)新形勢(shì)重新架設(shè)組織與外部資源的支持。社會(huì)化的解決主要表現(xiàn)為個(gè)案性的，即便一些城市出臺(tái)激勵(lì)社會(huì)自主、社區(qū)自治的政策，在城市內(nèi)部也有賴(lài)于具體的環(huán)境與工作人員，這是社區(qū)的社會(huì)性所決定的。

二、“老友議事會(huì)”基層組織治理的結(jié)構(gòu)

“基層組織的發(fā)展在很大程度上依賴(lài)于地方基層組織和基層管理制度的創(chuàng)新和完善”[3]。改造小區(qū)存在著房屋結(jié)構(gòu)老化、配套設(shè)施缺失、道路破損、車(chē)輛停放雜亂無(wú)章、小區(qū)環(huán)境臟亂差等狀況。改哪個(gè)小區(qū)、改哪里、如何改，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)搞清楚，工作就沒(méi)有頭緒。往常政府相關(guān)部門(mén)的做法都是按照文件精神走，按照承建公司設(shè)計(jì)走、按照以舊換新的思路走，沒(méi)有考慮到社區(qū)居民的意愿，結(jié)果，錢(qián)花了，任務(wù)完成了，可并沒(méi)有獲得社區(qū)居民的點(diǎn)贊，甚至有些在改造過(guò)程中產(chǎn)生矛盾沖突。面對(duì)這樣一種狀況，南寧市推出“先自治、后改造”的工作方法，創(chuàng)新提出成立業(yè)委會(huì)的過(guò)渡性居民自治組織“老友議事會(huì)”，服務(wù)于改造全過(guò)程，提升工作人員素質(zhì)，推進(jìn)社區(qū)自治功能完善，確保“老友議事會(huì)”規(guī)范、高效、持續(xù)性地議事。

(一)堅(jiān)持黨員先鋒引領(lǐng)

“老友議事會(huì)”堅(jiān)持“黨建引領(lǐng)，議事協(xié)商，居民自治”的工作思路，引導(dǎo)居民議事協(xié)商和自治自管，充分發(fā)揮其自治、自理、自管的功能，助力老舊小區(qū)改造工作。“老友議事會(huì)”一般由社區(qū)黨委組織召集，也可由“老友議事會(huì)”1/3以上成員發(fā)起召集。在黨組織的引領(lǐng)下，保證議事事項(xiàng)緊跟黨走，不僅符合群眾的切身利益也增強(qiáng)了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在廣泛發(fā)動(dòng)居民參與、報(bào)名過(guò)程中，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，黨員先鋒引領(lǐng)作用。對(duì)符合改造要求、居民改造意愿強(qiáng)烈的小區(qū)，由3名以上(包括3名)業(yè)主代表按照改造申請(qǐng)流程報(bào)名，其中規(guī)定代表中必須有一個(gè)黨員代表。以此設(shè)置，發(fā)揮不同單位、不同支部的黨員同志在組織、協(xié)調(diào)等事項(xiàng)過(guò)程中敢于作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)南蠕h作用，使老舊小區(qū)居民深切感受到“黨就在身邊”，引導(dǎo)身邊社區(qū)居民積極參與到小區(qū)改造提升中，彰顯黨建引領(lǐng)作用，提振老舊小區(qū)居民的信心。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2020年3月31日至4月30日，全市共受理公開(kāi)報(bào)名小區(qū)123個(gè)，申請(qǐng)人634人，其中，中共黨員有296人，占申請(qǐng)人數(shù)的46.6%。”[4]

(二)治理主體多元化

“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[5]。

1.政府組織

在老舊小區(qū)改造過(guò)程中，面對(duì)改造中各種各樣的問(wèn)題、利益多元化的碰撞，南寧市通過(guò)創(chuàng)設(shè)“老友議事會(huì)”，搭建居民和老舊小區(qū)改造工程參建各方的共商平臺(tái)，鼓勵(lì)居民直接與參建各方對(duì)接工程項(xiàng)目方案確定、施工監(jiān)督、改造完成全過(guò)程，直觀(guān)了解工序工期、資金使用、施工質(zhì)量等情況，理清各方責(zé)任，客觀(guān)看待政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色。通過(guò)“先自治、后改造”的工作方法，充分調(diào)動(dòng)居民參與共建共治的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題在前端得到及時(shí)解決，角色轉(zhuǎn)變帶來(lái)的角色效應(yīng)已經(jīng)形成。

2.企業(yè)協(xié)作

南寧市老舊小區(qū)存量大，改造資金整體不足、缺口較大。為確保改造資金到位，改造工作不停頓，除了通過(guò)融資、籌集資金外，還充分發(fā)掘改造小區(qū)的商業(yè)價(jià)值，以申請(qǐng)老舊小區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券、推行老舊小區(qū)改造“三位一體”服務(wù)方案(改造建設(shè)服務(wù)、商業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù))，整合資源，充分利用物業(yè)管理、商業(yè)經(jīng)營(yíng)及數(shù)字經(jīng)濟(jì)等創(chuàng)造收益，確保改造有資金、投資有回報(bào)，推動(dòng)改造工作平穩(wěn)發(fā)展。

(1)保證改造標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

由一個(gè)國(guó)有企業(yè)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市老舊小區(qū)改造，確保了改造資金來(lái)源的同一性、資金投入的均衡性。并且，每個(gè)小區(qū)統(tǒng)一按照改造標(biāo)準(zhǔn)投入相應(yīng)的人財(cái)物力，避免多個(gè)投資主體介入產(chǎn)生不同的改造效果，質(zhì)量參差不齊。

(2)保證資金統(tǒng)一到位

南寧市老舊小區(qū)改造小區(qū)體量龐大，資金需求量大，大部分集中在興寧區(qū)、江南區(qū)、青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)等中心城區(qū)，依靠政府單一的財(cái)政投入，難以推進(jìn)如此浩大的改造工程。因此，通過(guò)國(guó)有企業(yè)公司負(fù)責(zé)統(tǒng)一改造、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一籌集資金，以企業(yè)為平臺(tái)，多方籌集資金，破解政府改造資金不足、籌集難、籌借難等難題，保證各改造小區(qū)資金統(tǒng)一到位，保證改造工作順利進(jìn)行。

(3)保證改造投資與回報(bào)平衡

改造老舊小區(qū)是一項(xiàng)利民的公益性項(xiàng)目，每個(gè)小區(qū)的地理位置、商業(yè)載體不一，在改造過(guò)程中就會(huì)產(chǎn)生不同的投資成本與回報(bào)不均衡問(wèn)題，雖然不考慮投資回報(bào)，卻要保證如何有效地挖掘小區(qū)資源，確保投資與回報(bào)平衡，保證改造資金有著落。國(guó)有企業(yè)公司在改造不同小區(qū)的過(guò)程中，采取靈活的運(yùn)作方式解決問(wèn)題。在完善居住條件和環(huán)境、提高居民生活品質(zhì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)老舊小區(qū)改造投入產(chǎn)出的自主平衡，做到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的兼顧并行。

3.居民參與

按照“業(yè)主主體”的原則，堅(jiān)持“改不改、怎么改、改什么”由業(yè)主共同商議決定，在城區(qū)摸排上報(bào)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新開(kāi)展面向社會(huì)公開(kāi)受理老舊小區(qū)改造報(bào)名工作，確保居民充分享有民主決策權(quán)利。

(1)議事代表來(lái)自居民

“老友議事會(huì)”由小區(qū)居民通過(guò)既定的選舉辦法和程序，由小區(qū)各棟樓中選出的居民代表組成。議事代表一般在居民當(dāng)中比較有威望，容易取得居民的信任，有利于消除分歧、凝聚人心。同時(shí)，通過(guò)設(shè)置議事規(guī)則，使居民不同意見(jiàn)得到有效表達(dá)，推動(dòng)形成共識(shí)，避免無(wú)序爭(zhēng)吵和議而不決。在“老友議事會(huì)”代表的積極協(xié)調(diào)下，試點(diǎn)小區(qū)的改造方案均能在較短時(shí)間內(nèi)取得三分之二以上居民簽字同意。

(2)尊重居民意愿

改造老舊小區(qū)存量大，居民利益訴求多樣化，并且為保證改造后小區(qū)環(huán)境與小區(qū)治理同步，居民需要繳納一定的費(fèi)用。是否改造，哪個(gè)小區(qū)先改造，堅(jiān)持以居民為中心。本社區(qū)是否要改造、如何改造，由社區(qū)居民協(xié)商解決。政府相關(guān)職能部門(mén)做好服務(wù)工作，通過(guò)兩種方式征集改造小區(qū)意向。一方面向社區(qū)征集改造小區(qū)，另外一方面，又通過(guò)社會(huì)公開(kāi)受理老舊小區(qū)改造報(bào)名，盡快確定老舊小區(qū)改造項(xiàng)目。尊重居民改造意愿，既有利于推進(jìn)社區(qū)改造工作，又可以給其他未改造的小區(qū)做好榜樣，推動(dòng)南寧市老舊改造小區(qū)有點(diǎn)到面全片、全面鋪開(kāi)。

(三)設(shè)置議事規(guī)則，提高治理能力

與以往議事不同，政府、企業(yè)、居民共同議事前，由一名主持人宣布議事規(guī)則，各方首先熟悉了解議事規(guī)則，然后再進(jìn)行議事。在規(guī)則下議事，進(jìn)一步強(qiáng)化了議事就只議事，不針對(duì)人，并且提高了議事的效率。

(1)主持人只負(fù)責(zé)主持議事進(jìn)行，對(duì)議事內(nèi)容以及各方觀(guān)點(diǎn)不予以置評(píng)，只是一個(gè)中立的服務(wù)者，態(tài)度保持中立。

(2)各方需要發(fā)表見(jiàn)解和建議時(shí)，需要向主持人舉手示意，主持人同意后，方可站起來(lái)發(fā)言。

(3)發(fā)言者面向主持人，首先表明自己的立場(chǎng)(支持、反對(duì)、質(zhì)疑、反思)，然后再闡明自己的理由或者把自己的觀(guān)點(diǎn)表達(dá)出來(lái)，不置評(píng)、不參與和他人的討論。

(4)規(guī)定每人每次發(fā)言時(shí)間和每項(xiàng)議題的發(fā)言次數(shù)。

(5)發(fā)言者發(fā)言期間，參會(huì)者不許打斷、不許置評(píng)、不許阻攔。

(6)發(fā)言者直奔主題發(fā)言，不跑題。

(7)只議事，不議人。

(8)議事各方發(fā)言機(jī)會(huì)、發(fā)言時(shí)間、發(fā)言次數(shù)均等。

(9)若發(fā)言次數(shù)用完或發(fā)言次數(shù)沒(méi)用完但沒(méi)有人再發(fā)言時(shí)，才能向主持人申請(qǐng)進(jìn)行表決。

(10)表決時(shí)，贊成方先舉手，反對(duì)方后舉手表決。

(11)只有贊成方大于反對(duì)方時(shí)，事項(xiàng)才能通過(guò)。

(12)議事各方需要遵守上述規(guī)則發(fā)言，并遵從主持人的主持。

(四)治理對(duì)象半徑由少到多拓展

“老友議事會(huì)”充分發(fā)揮居民自治組織自治、自理、自管的功能。推進(jìn)老舊小區(qū)改造與推動(dòng)小區(qū)的日常公共事務(wù)和訴求矛盾通過(guò)內(nèi)部途徑解決消化同時(shí)進(jìn)行。同時(shí)，推動(dòng)轉(zhuǎn)變居民的思想認(rèn)識(shí)，對(duì)缺乏物業(yè)管理的老舊小區(qū)引入物業(yè)管理，改變老舊小區(qū)無(wú)人管理的現(xiàn)狀。“老友議事會(huì)”變成了社區(qū)和小區(qū)之間的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了小區(qū)基因的重塑，彌補(bǔ)了社會(huì)治理在小區(qū)管理領(lǐng)域的盲點(diǎn)和短板，打通了社區(qū)到小區(qū)的“最后一公里”，形成城市基層社會(huì)治理新格局。

面向社會(huì)公開(kāi)報(bào)名、設(shè)立“老友議事會(huì)”、通過(guò)國(guó)企公司后勤保障，是南寧市立足于地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)際，在老舊小區(qū)改造工作中的成功探索和實(shí)踐。三者共同作用，建立了黨建引領(lǐng)、發(fā)動(dòng)群眾和資金保障等工作體系，從根本上解決了老舊小區(qū)改造的難題，在“修好房”的同時(shí)做到了“聚人心”。

三、“老友議事會(huì)”基層治理模式啟示

(一)“老友議事會(huì)”是連接居民、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)三者的橋梁

“老友議事會(huì)”的代表來(lái)自居民、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)，是三者共建共商共決的平臺(tái)。同時(shí)，居民代表的選擇具有廣泛代表性，真正能代表居民的利益。通過(guò)廣泛的動(dòng)員，在不同的層次上建立具有代表性的議事會(huì)，其突出點(diǎn)是建立以樓棟為主的逐層選區(qū)制，尊重每個(gè)個(gè)體的價(jià)值以及注重發(fā)揮鄰里關(guān)系的作用，又可以體現(xiàn)代表性(每個(gè)代表都是經(jīng)過(guò)逐層推選產(chǎn)生的)，更有利于提案的產(chǎn)生、議事、議事后的行動(dòng)。在沒(méi)有類(lèi)似自治組織時(shí)，問(wèn)題久拖未決，形成突發(fā)事件的引爆點(diǎn)，給社區(qū)安全帶來(lái)極大隱患。類(lèi)似于這種居民向居委會(huì)、物業(yè)反映情況，等待解決，未能解決時(shí)就會(huì)產(chǎn)生抱怨的心態(tài)，產(chǎn)生矛盾。“老友議事會(huì)”堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題、討論問(wèn)題、解決問(wèn)題，主體都是居民，兩委則是“看客”及資源的提供者。通過(guò)這樣的議事平臺(tái)，解除了社區(qū)安全隱患，推動(dòng)居民參與自治，彌補(bǔ)行政管理服務(wù)的不足，卻又是在黨建引領(lǐng)、社區(qū)“兩委”主導(dǎo)下推進(jìn)的，使政府的方針政策以及居民的公共服務(wù)需求能夠通過(guò)這一體系解決，又能發(fā)揮居民的自主性解決自治性事務(wù)，而且，“老友議事會(huì)”還可以有助于社區(qū)內(nèi)部交往、互益，構(gòu)建熟人社區(qū)。平臺(tái)的構(gòu)建、小事的不斷解決，互利互益性的活動(dòng)，則有利于合作的產(chǎn)生和社區(qū)的認(rèn)同。

(二)在規(guī)則下議事是社區(qū)治理高效的前提

基層自治的困境在于居民的參與和商議事項(xiàng)的解決。尤其是在商議過(guò)程中，由于是協(xié)商解決，各方都表達(dá)自身的訴求，但是在協(xié)商、表達(dá)過(guò)程中，沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)則約束，往往是協(xié)商協(xié)商協(xié)而未商，表達(dá)表達(dá)表而未達(dá)，甚至是演變成吵架暴力，最終大家不歡而散。設(shè)置協(xié)商規(guī)則和表達(dá)要求，提高協(xié)商成效和議事的深度，保證各方利益表達(dá)得以體現(xiàn)。在此過(guò)程中，居民重在議事、商事，而不是議人針對(duì)人，各方利益訴求表達(dá)清楚，事情得以有效解決，通過(guò)不斷反復(fù)實(shí)踐，居民學(xué)會(huì)在規(guī)則下議事，并建立暢通的共商平臺(tái)，改變以往協(xié)商就是吵架、協(xié)商就是對(duì)抗的尷尬局面。通過(guò)共商，凝聚各方共識(shí)，建立合作機(jī)制，解決問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)“兩委”不需要事無(wú)巨細(xì)，事事親為，只需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用，把握好議事會(huì)方向，協(xié)調(diào)各方，把議事后的各項(xiàng)工作一一布置下去，破解以往社區(qū)治理中居委會(huì)與居民各行其是，兩條同在一個(gè)區(qū)域的平行線(xiàn)，無(wú)任何交集的問(wèn)題。因此，通過(guò)建立議事平臺(tái)和議事規(guī)則，不僅可以高效而又友好地共商事情，激發(fā)了各方參與的積極性，而且可以達(dá)成共識(shí)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的行動(dòng)，如此良性循環(huán)發(fā)展，促進(jìn)了社區(qū)居民和議事代表持續(xù)參與的熱情，培育了規(guī)則意識(shí)和社區(qū)共同體意識(shí)。