重慶市城建檔案歸檔范圍變革與發(fā)展研究

劉潔

（重慶市城市建設(shè)檔案館，重慶 400015）

0 引言

城建檔案是指過去和現(xiàn)在在城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理活動(dòng)中直接形成的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的文字、圖紙、圖表、聲像、電子文件等不同形式的歷史記錄。 由于它是城市建設(shè)過程中直接形成的、真實(shí)全面的記錄，所以它既可以科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè)，又可以成為總結(jié)以往城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的例證，因此它具有很強(qiáng)的實(shí)用價(jià)值，而討論它的收集保管（以下統(tǒng)稱歸檔）范圍也就具有現(xiàn)實(shí)意義。本文旨在回顧和梳理重慶市城建檔案歸檔范圍、 歸檔措施及時(shí)間的演變， 探討其完善、改革、發(fā)展對(duì)城市建設(shè)的作用與意義，詳細(xì)討論了重慶城建檔案歸檔范圍的變革與發(fā)展，總結(jié)了其歷史動(dòng)因、進(jìn)程、成效等，可供相關(guān)人員參考[1]。

1 城建檔案歸檔范圍確定的依據(jù)

城市的建設(shè)管理活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生很多的文件資料， 大的如設(shè)計(jì)圖、 地質(zhì)勘察報(bào)告、施工組織設(shè)計(jì)，小的像一張財(cái)務(wù)發(fā)票、一份混凝土抗壓強(qiáng)度檢驗(yàn)報(bào)告等，這些文件資料分布在政府的審核驗(yàn)收部門、建設(shè)單位、施工單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位以及原材料或質(zhì)量檢測(cè)單位手中，具有體量大、分布廣的特點(diǎn)，所以要將這些文件資料全部收歸城建檔案管理部門保管是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在浩如煙海的信息中，哪些資料必須收歸城建檔案管理部門保管成為城建檔案以備查，哪些資料由各單位自存即可，是個(gè)值得探討的話題。 對(duì)于這個(gè)問題，我們?nèi)詰?yīng)該回到城建檔案管理部門收集保管城建檔案的初衷， 即城建檔案在管理過程中發(fā)揮的作用，具體來說就是四個(gè)依據(jù)：城建檔案是工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的依據(jù)；是建（構(gòu)）筑物維修、改建、擴(kuò)建的依據(jù)；是城市防災(zāi)減災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)破壞后恢復(fù)重建和突發(fā)事件處理的依據(jù)；是土地征用、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)籍的依據(jù)。按照這四個(gè)依據(jù)，城建檔案管理部門從本地的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)自己城市的戰(zhàn)略地位、城市規(guī)模、城市特點(diǎn)、城市性質(zhì)等來確定城建檔案歸檔范圍[2]。

2 重慶市城建檔案歸檔范圍的變革

重慶城市建設(shè)檔案管理部門成立于1981 年。 在這四十余年中，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的需要，管理部門對(duì)城建檔案的歸檔范圍不斷進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，如對(duì)于建設(shè)工程項(xiàng)目，初期主要接收施工單位形成的文件材料，現(xiàn)在對(duì)建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位相關(guān)文件材料均要接收；檢驗(yàn)批資料從接收到由建設(shè)單位、施工單位自行保存；建筑材料質(zhì)量證明與進(jìn)場(chǎng)檢驗(yàn)從不接收到要接收，再到現(xiàn)在不收紙質(zhì)件只收電子件，紙質(zhì)件自行保存等等不一而足。

1999 年以前，重慶城建檔案歸檔范圍是參照國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。 1999 年重慶市建設(shè)委員會(huì)（現(xiàn)重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，以下簡(jiǎn)稱“市建委”）出臺(tái)的《重慶市建設(shè)工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收辦法》 文后所附的 《建設(shè)工程竣工技術(shù)文件材料一覽表》中，首次形成了重慶房屋建筑工程施工過程文件歸檔范圍基本架構(gòu)。 2000 年又出臺(tái)了《重慶市市政工程竣工技術(shù)文件材料歸檔內(nèi)容一覽表》， 對(duì)重慶市政工程施工過程文件歸檔范圍進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，再加上1999 年印發(fā)的《重慶市建設(shè)工程檔案進(jìn)館（室）范圍及歸檔內(nèi)容》中對(duì)建設(shè)工程準(zhǔn)備階段文件、竣工驗(yàn)收文件及聲像檔案的歸檔要求，以及1998 年印發(fā)的《重慶市城市建設(shè)檔案案卷質(zhì)量規(guī)定》，至此，重慶房屋建筑工程、市政工程完工后，建設(shè)單位需要向城建檔案管理部門移交歸檔的文件資料范圍，包括工程準(zhǔn)備階段文件、施工文件、竣工驗(yàn)收文件及聲像檔案就有了獨(dú)立完整的地方標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)歸檔的城建檔案的組卷、排列、編目、卷皮規(guī)格及其制成材料的質(zhì)量要求也有了統(tǒng)一規(guī)定[3]。

這一系列標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)行幾年后，2005 年市建委又出臺(tái)了渝建發(fā)［2005］226 號(hào)文， 將監(jiān)理文件和部分紙質(zhì)文件掃描形成的電子檔案納入移交歸檔范圍。 2008 年為了配合建筑節(jié)能相關(guān)要求，市建委又制定了《建筑節(jié)能工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》，后作為一個(gè)分部并入《建筑工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》；同時(shí)管線工程檔案歸檔內(nèi)容并入《市政（含管線）工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》。2011 年針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)成品住宅（精裝修住宅）的出現(xiàn)，市建委制定了《重慶市成品住宅裝修工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》。 同年，市建委將以上規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)梳理后，發(fā)布了《重慶市建設(shè)工程檔案編制驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》,自當(dāng)年11 月1 日起實(shí)施。 至此， 重慶建設(shè)項(xiàng)目城建檔案歸檔的范圍、案卷質(zhì)量要求有了全面、詳實(shí)、可行的一整套地方標(biāo)準(zhǔn)。 2018年對(duì)老地標(biāo)進(jìn)行修訂完善，發(fā)布了新一輪的《建設(shè)工程檔案編制驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，自2019 年2 月10 日起實(shí)施至今。

3 歸檔的建設(shè)項(xiàng)目范圍及歸檔措施的變革

對(duì)具體的一個(gè)房屋建筑工程或市政工程需要?dú)w檔的文件資料，有了完整的標(biāo)準(zhǔn)，而在實(shí)際中，會(huì)碰到各種各樣、大大小小的建設(shè)項(xiàng)目，到底哪些類型的工程所產(chǎn)生的資料需要交給城建檔案管理部門歸檔，也就是明確的城建檔案管理服務(wù)對(duì)象，目前還不是很清楚。 比如一個(gè)農(nóng)村自建房需要交檔案嗎？ 一個(gè)臨時(shí)建筑需要交檔案嗎？ 根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》的規(guī)定，重慶城建檔案管理部門重點(diǎn)接收以下城建檔案資料：一是各類建設(shè)工程檔案，包括工業(yè)與民用建筑工程檔案，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案，交通基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案，抗震、民防、城市防洪工程檔案，地下管線工程檔案，軍事工程檔案資料中，除軍事禁區(qū)和軍事管理區(qū)以外的穿越市區(qū)的地下管線走向和有關(guān)隱蔽工程的位置圖，國家和本市規(guī)定的其它應(yīng)當(dāng)歸檔的建設(shè)工程檔案；二是業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、市政等行政主管部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)文件材料；三是基礎(chǔ)資料檔案，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理的政策、法規(guī)、科學(xué)研究成果和城市歷史、自然、人文、經(jīng)濟(jì)等方面的基礎(chǔ)資料。

對(duì)建設(shè)工程檔案歸檔措施及時(shí)間要求方面，重慶也經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程。1998 年之前，由于沒有地方標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)時(shí)參照?qǐng)?zhí)行的國家《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》對(duì)歸檔時(shí)間也沒有明確要求，所以當(dāng)時(shí)建設(shè)工程檔案移交得不是很及時(shí)，移交項(xiàng)目的覆蓋量也不理想。 直轄以后，重慶市政、房地產(chǎn)建設(shè)數(shù)量猛增，各方對(duì)建筑質(zhì)量、檔案查閱有了新的要求，在這種大背景下，重慶市人民政府在1998 年出臺(tái)了市政府38 號(hào)令《重慶市城市建設(shè)檔案管理辦法》，當(dāng)中對(duì)歸檔時(shí)間的要求是，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格后6 個(gè)月內(nèi)將資料移交城建檔案管理部門歸檔。 政府令的實(shí)施，促使建設(shè)項(xiàng)目向城建檔案管理部門移交的檔案數(shù)量大幅提升。 但實(shí)行一段時(shí)間后，又出行了新的問題，一是社會(huì)法律意識(shí)增強(qiáng)，購房者接房后因各種原因第一時(shí)間到城建檔案管理部門查閱所購房屋的檔案， 但由于38 號(hào)令要求的是工程竣工驗(yàn)收合格后6 個(gè)月內(nèi)移交，所以會(huì)出現(xiàn)服務(wù)對(duì)象來查時(shí)，這個(gè)項(xiàng)目的檔案還未交來不能及時(shí)查閱的情況；二是個(gè)別建設(shè)單位對(duì)檔案工作不重視，竣工驗(yàn)收6 個(gè)月后也未向城建檔案管理部門移交檔案，由于這些項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收備案， 城建檔案管理部門無措施強(qiáng)制要求建設(shè)單位移交，導(dǎo)致個(gè)別項(xiàng)目城建檔案始終未能收歸城建檔案管理部門。

因此2010 年出臺(tái)的新的政府令 《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》要求建設(shè)項(xiàng)目要在竣工驗(yàn)收備案前移交檔案，將檔案移交作為竣工驗(yàn)收備案的前置環(huán)節(jié)，這樣所有的建設(shè)項(xiàng)目檔案都能按時(shí)移交給城建檔案管理部門。 同時(shí)市建委下發(fā)［2010］590 號(hào)文要求，凡是在本市行政轄區(qū)范圍內(nèi)報(bào)件的建設(shè)工程，建設(shè)單位在辦理建設(shè)工程施工許可證前，要同城建檔案管理部門簽訂建設(shè)工程檔案報(bào)送責(zé)任書，否則不能辦理建設(shè)工程施工許可證，進(jìn)一步確保建設(shè)項(xiàng)目完工后檔案能按時(shí)移交。 近十多年來，重慶城建檔案管理部門接受的檔案數(shù)量逐年遞增，2021 年市城建檔案館全年接受1229 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的檔案，總卷數(shù)為190458 卷，建設(shè)項(xiàng)目個(gè)數(shù)和總卷數(shù)都創(chuàng)了建館以來的最高值，基本做到了應(yīng)收盡收，為以后的利用服務(wù)奠定了很好的基礎(chǔ)。 這些都得益于重慶對(duì)城建檔案工作的重視和形成了較完善的歸檔機(jī)制。

4 城建檔案收集存在的問題及應(yīng)對(duì)措施

4.1 提高檔案管理人員素質(zhì)

城市建設(shè)的不斷發(fā)展對(duì)城建檔案管理從業(yè)人員提出了更高的要求，但是從目前重慶城建檔案管理工作的實(shí)際來看，部分城建檔案管理人員并不具備足夠的管理意識(shí)和城建檔案專業(yè)知識(shí)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來說會(huì)阻礙城建檔案事業(yè)的發(fā)展。 要解決這一問題，首先要定期組織城建檔案管理人員學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)， 熟悉房屋建筑工程、市政工程的各種表格、歸檔范圍及案卷質(zhì)量要求，對(duì)新的規(guī)定要求要實(shí)時(shí)更新，從而打造一支綜合素質(zhì)高、專業(yè)性強(qiáng)的城建檔案管理工作隊(duì)伍。其次，要培養(yǎng)城建檔案管理人員的主動(dòng)意識(shí)，鼓勵(lì)大家不僅能熟練運(yùn)用現(xiàn)有的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還要在城建檔案管理過程中，根據(jù)建設(shè)形勢(shì)的變化，去聽取最基層服務(wù)對(duì)象的聲音，去主動(dòng)思考如何調(diào)整完善現(xiàn)有的歸檔標(biāo)準(zhǔn)、案卷質(zhì)量要求等等，然后將這些意見建議反饋給建設(shè)管理部門，以便制定出更適合的歸檔規(guī)范， 使城建檔案歸檔行為始終適應(yīng)不斷發(fā)展變化的城市建設(shè)。第三要加強(qiáng)人員交流學(xué)習(xí)，不定期組織本地城建檔案管理人員到其他省市學(xué)習(xí)交流，開拓眼界，了解別的城市在歸檔范圍和裝訂整理方面的特點(diǎn)， 取其長(zhǎng)處用在重慶的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)中[4]。

4.2 城建檔案收集范圍的取舍

由于城建檔案承擔(dān)著建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的依據(jù)的作用，所以重慶經(jīng)過二十多年形成的歸檔規(guī)范非常龐大，在歸檔要求上比較多而細(xì)。 但在實(shí)踐中，歸檔內(nèi)容繁雜就會(huì)導(dǎo)致體量較大的建設(shè)項(xiàng)目歸檔的紙質(zhì)資料過多，形成檔案的成本增高。 同時(shí)，大量的紙質(zhì)檔案交來后也增加了城建檔案管理部門的管理成本。 截至去年底，重慶市城建檔案館館藏檔案225 萬余卷，是直轄市中館藏量最大的城建檔案館。 九十年代修建的庫房早已裝滿，后陸續(xù)建立的兩個(gè)過渡庫房目前也接近飽和狀態(tài)。 眼下，保管檔案消耗了大量的人力、物力，如何解決應(yīng)收盡收和管理成本高的矛盾迫在眉睫。2021 年市城鄉(xiāng)建委對(duì)建設(shè)工程歸檔移交資料進(jìn)行了調(diào)整，即施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、會(huì)議紀(jì)要、原材料合格證只交電子版，不交紙質(zhì)版；施工過程資料除涉及結(jié)構(gòu)安全部分的資料按原要求交紙質(zhì)版外，其他的施工、隱蔽、檢查記錄只交電子版，不交紙質(zhì)版。 這樣既保證了后期查閱的要求，也一定量減少了紙質(zhì)檔案的數(shù)量。

今后，隨著城建檔案著錄軟件的優(yōu)化、掃描文件和電子簽章的法律認(rèn)可，用電子檔案代替紙質(zhì)檔案是大勢(shì)所趨，而保管體積龐大的紙質(zhì)檔案所帶來的防火安全隱患、 人工成本都將成為歷史[5]。