合作金融支持鄉村振興：意義、梗阻和實踐路徑

□ 孫賀乾

（吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130012）

一、引言

實施鄉村振興戰略是構建“雙循環”新發展格局的關鍵，可以進一步挖掘內需潛力、增強經濟韌性，以確保現代化事業穩步推進。農村經濟需要依靠金融來不斷“輸血”，從而帶動鄉村的全面振興，合作金融更是金融血脈中的“毛細血管”。改革開放以來，我國逐漸建立起完備多元的金融支農體系，合作金融與政策性金融、商業性金融和新型農村金融機構共同構成了我國農村金融體系的主體。

合作金融又稱信用合作，是一種建立在信用合作組織成員的互助合作基礎上，由成員共同出資入股，在組織內部根據資金供需對資金進行合理配置，并通過成員間產權關系進行風險控制的金融組織形式和資金融通活動。具有“草根”特質的合作金融扎根于鄉村大地，資金的來源和服務對象均為村社成員。因成員之間彼此了解，信息對稱性強，開展金融活動所需的調查和擔保成本低，能靈活地為有需求的農戶及時辦理借貸業務，提供必要的資金支持，從而促進了鄉村產業發展和農民增收。

世界上第一家金融合作組織于1848年在德國成立，如今合作金融已儼然成為世界各國金融體系中不可或缺的組成部分。現代合作金融制度雖源于西方，但從我國古代民間自發形成的社倉、合會等現象中也可窺見合作金融的身影。一百多年來，日本、韓國和中國臺灣地區較為成功的實踐探索，也顯現出合作金融在東亞較好的成長性［1］。目前，我國農村合作金融仍處于初級發展階段，合作金融的形態主要由尚未改制成農村商業銀行的農村信用合作社、農村資金互助社、依托農民專業合作社的信用合作、扶貧資金互助社以及互聯網新型合作金融等組成，從長遠發展看，真正意義上的合作金融仍有很大的發展空間，新時期更要進一步深化新型農村合作金融實踐，填補農村金融服務空白，為推進實施鄉村振興戰略提供動力支撐。

二、合作金融支持鄉村振興的可行性、必要性分析

“大國小農”仍是我國的基本國情，發展農村合作金融，支持和引導農民在一定范圍內開展資金互助，是促進農村經濟與金融發展的歷史階段性的正確選擇，有利于推進小農戶與現代農業體系相銜接。

（一）合作金融交易成本低

對于金融活動中的交易主體來說，交易成本越低越好。信息成本是諸多成本之一，信息是金融的根本，金融的發展依賴于信息。鄉村社會的信息網絡和信用體系有著與城市不同的性質。農民并非沒有信用，而是評估難度大。主要服務于城市居民的銀行體系要想準確掌握借貸農戶的信息狀況，需要付出巨大的交易成本。合作金融的運行范圍是血緣、地緣、業緣和姻緣等相互交織的小范圍農村社區，成員在生活甚至生產中有著頻繁密切的接觸，從而解決了信息不對稱的問題，大大降低了獲取借貸者信息并對其進行信用評估的成本，相對于其他的金融形態，開展業務更為方便。

（二）避免產生嚴重的金融排斥

合作金融與農村金融其他形態相比更具“草根”氣質。政策性金融主要承擔糧油宏觀調控、農副產品收購以及農業開發等職能，針對的用戶主要是農業企業，并不能很好地對接分散的農戶。遵循“商業邏輯”的商業性金融，出于對利潤、成本和風險的考量，主要面向大資金和城市客戶。無論是農業銀行、農信社，還是村鎮銀行、小額貸款公司，都不能很好地解決農村中下層的借貸難題［2］。推進農村金融市場化和金融主體多元化并不是破解當下農村金融難題的關鍵，而是引起金融界對取之于農用之于農、使金融服務者與被服務者供需統一的信用合作給予更多關注，從而避免產生嚴重的金融排斥現象。

（三）推動農村金融回歸本源

2018年和2021年的中央一號文件都先后突出強調農村金融要回歸本源。所謂回歸本源就是要堅持從“三農”所融之資金用之于“三農”、造福于“三農”，切切實實為推進鄉村振興提供資金支持。大力發展合作金融是推動農村金融回歸本源的關鍵一環，只有真正做到取之于農用之于農，將合作金融嵌入到村社經濟中，才能夠實現金融交易模式從“農戶——外部市場”向“互助組織——外部市場”的轉變，從而改變農戶的弱勢地位，避免“單打獨斗”，提高其自我組織和自我服務的能力，增強面對大市場的生存韌性以及村社共同體的發展活力和凝聚力。

三、從“計劃”到“市場”：合作金融的演變圖景

合作金融的演變與中國社會經濟發展狀況緊密相連。新中國成立以來，農村合作金融的發展分為計劃經濟和社會主義市場經濟兩個階段。

（一）計劃金融體制下的農村合作金融

1949-1958年是農村信用合作社的試辦、推廣和調整階段，1959-1979年是其曲折發展階段。計劃經濟時期單一銀行金融體系下的農信社，作為國家銀行的基層機構，既是農村向城市輸入資金的重要渠道，又可以對農業發展提供必要的信貸支持，使農業能夠為工業化建設持續地提供價格低廉的糧食和原材料。

（二）社會主義市場金融體制改革中的農村合作金融

從1979-2006年是農村合作金融的“存量改革”階段。改革開放后，農信社先是圍繞恢復“三性”問題著手改革，但效果并不理想。2003年出臺的《深化農村信用社改革試點方案》最終確定了農信社商業化改制、股份經營的大方向。歷經多年改革，農信社與國家銀行的關系逐漸理順，開始轉向自主經營、自負盈虧。2006年銀監會出臺農村金融市場開放試點方案，農村合作金融開始由“存量改革”轉向“存量增量改革并行”，但由銀監會審批的農村資金互助社成立的發展前期發展緩慢，2013年后只有少部分能維持資金的供需平衡，之后數量逐年減少。2014年中央一號文件正式提出“發展新型農村合作金融組織”，成為合作金融“增量改革”進程中一個重要轉折［3］。

四、當前推動合作金融支持鄉村振興的梗阻困境

當前我國農村合作金融的發展存在一些梗阻困境，需要深入剖析，進一步探尋合作金融支持鄉村振興的實踐進路。

（一）缺乏有效的外部監管

發展合作金融當然要避免過度的外部監管，這必然會損害信用合作的優勢和活力，但這并不意味著完全放棄外部監管、外部監管不重要，忽視外部監管必然會埋下巨大的金融隱患。在我國實際運行中合作金融外部監管按照“誰批準誰監管”的原則展開，于是出現銀監會、地方金融監管局、涉農主管部門部門等不同的監管模式以及無監管模式等。目前合作金融的外部監管亟待優化，一是中央和地方監管機構的協調配合有待增強，以提升農村合作金融監管效率，消除金融風險。二是合作金融監管資源嚴重不足，目前我國開展信用合作的組織多達3.4萬家以上，如果新型合作金融發展較快的話，現有監管系統難以實施有效監督。

（二）內部管理機制有待健全

一是內部管理機制有待健全，治理結構有待優化。當前許多資金合作組織都并未依據《農村資金互助社管理暫行規定》的要求落實民主管理制度，也沒有“三會”制度，即內部成員代表大會、監事會和理事會，即使存在也形同虛設，民主機制名存實亡，導致成員的歸屬感和關注度日漸降低。一些合作組織還存在貸款流程混亂、借款合同不規范、信貸檔案不齊全等問題。二是缺乏高素質、年輕化的經營管理人才。合作金融管理者年齡結構偏大、綜合素質整體偏低，缺乏金融管理經驗豐富、通曉經營管理知識、擁有風險防范意識的人才。此外，監管人員存在大量兼職的現象，導致缺乏內部合作和監督，單靠工作人員自身的的行為約束，存在一定風險和隱患。

（三）“越界”運營滋生風險

農村合作金融較為特殊，目前尚沒有具體的法律概念和具體性規定，處于一種模糊的不穩定狀態，稍有不慎就極易發展為非法集資和不法吸儲。近年來，一些新型農村合作金融組織在利益的趨勢下，違背封閉性原則，偏離融金為農的宗旨初心，開始涉及傳統銀行業務，出現了超出業務范圍、地區范圍和對象范圍的“越界”運營現象。為吸儲不惜放寬進社標準，非法吸收公眾存款或變相吸儲，設置遠高于一般金融機構的貸款利率，互助資金向非社員、非農民跨區域放貸，甚至投向高風險行業以及進行高杠桿率的擔保融資，大大滋生了金融風險。

五、當前推動合作金融支持鄉村振興的實踐路徑

新時期需要進一步探尋合作金融支持鄉村振興的實踐進路，完善現代農村金融體系，助力鄉村產業振興和農民增收。

（一）信用合作和產業發展相互促進

近年來我國農民專業合作社發展十分迅速，逐漸成為鄉村振興的中堅力量，為開展農村合作金融提供了依托和契機。發展專業合作社是振興鄉村產業的關鍵，良好的產業發展態勢會刺激農戶擴大生產規模，借貸需求也隨之增大。發展內嵌于專業合作社的合作金融，避免純商業化路線，牢牢把握“互助”二字，為有資金需求的成員提供借貸服務，實現信用合作和產業發展的相互促進。同時充分利用合作社在生產、消費和流通等方面的優勢，提升資金、技術等多要素的服務水平。此外，在資金互助的基礎上，可以進一步探索保險合作、土地合作、養老服務和文化服務等。如此一來，分散的小農便能凝聚成高度組織化、服務功能多元化以及具有更強生存韌性的村社共同體，推動產業興旺、促進鄉村善治。

（二）推動政府角色由“主導”轉向“引導”

發展合作金融要切忌政府的大包大攬和強制推進，避免深入內部參與、干預具體經營，不能再形成“省聯社”行業主管式的行政化管理模式，要探索真正意義上的合作金融，涵養合作金融深扎鄉土的“草根”特性，避免合作性質發生異化。要把握好質和量的辯證關系，堅決避免合作金融“被試點”，明確合作金融是農民的合作，而非干部、政府的合作。扎實推進試點試驗，認真總結經驗后逐步推廣。政府在合作金融事業中的角色要實現由“主導”到“引導”的轉變，為其發展打造良好的外部環境。一是要加大對合作金融扶持政策力度；二是要加快建立和完善法律規則、監管體系等金融基礎設施；三是在初期從資金、人才等方面對合作金融組織進行必要扶持，待其穩健發展后逐漸退出干預。

（三）完善健全內部管理機制

提高信用合作的效率和決策的穩健性，必須要完善和健全信用合作的內部管理機制。要貫徹農民所有、農民管理、農民共享的宗旨要義，調動成員參與的積極性。建立規范的法人治理結構，建立和完善權利機構、執行機構、監管機構和經營班子，同時各機構要明確分工，強化責任意識，提高合作金融組織管理的現代化水平。加強管理的透明度，強化社員監管和信息公開，避免內部控制人現象和合作性質的異化。在管理體制上，如果條件許可，還可以通過市場化的方法，委托專門的組織或者部門對合作金融組織實施監督管理。

（四）完善監管體制，把握監管力度

一是從監管主體和方式來說，農村合作金融的外部監管成本高、效率低，對此縣級金融監管部門可委托社會審計力量進行金融活動的審計監督，構建“雙層”（中央和地方金融監管部門）+“雙線”（金融監管部門和涉農主管部門）+“委托”（社會中介機構）的合作金融監管體制［4］。二是從監管內容來說，初期應當淡化資本充足率、撥付覆蓋率等數據化標準，主要對市場準入和退出、業務范圍等進行監管，把主要關注點放在優化外部環境上來。在樹立底線思維的前提下，鼓勵其自主經營、自主發展，實行差別化監管。對于偏離合作金融本質的行為必須嚴加監管，不允許跨區經營、不允許對外吸儲放貸。

六、結語

合作金融是構建現代農村金融體系的關鍵一環，針對目前我國農村合作金融運行中存在的缺乏有效外部監管、內部管理機制有待健全、運營“越界”滋生風險等問題，需要進一步推進信用合作和產業發展的相互促進、適時推動政府角色轉變、健全管理機制和監管體制，使得合作金融在推進實施鄉村振興戰略中發揮更大作用。