鄉村振興背景下農村食品安全監管問題及對策研究

□ 代棟棟

（天津師范大學政治與行政學院，天津 300387）

一、引言

在2021年的全國兩會上，中央號召在農村地區已經消除貧困的良好態勢下繼續推動實現鄉村全面振興，全面推進農業農村現代化建設。農村地區食品安全監管問題，不僅是推進鄉村振興戰略的重要著力點，同時也直接關系到廣大農村地區群眾的身體健康和生命安全。值得注意的是，目前農村地區食品安全監管體制機制仍不夠全面，農村食品安全監管漏洞尚未實現全面封堵，農民群眾食品安全防范意識還有待進一步提升［1］。因此，如何充分認識并逐步化解農村食品安全監管問題，提升農民群眾的安全感、獲得感和幸福感，應成為當前全面推進鄉村振興戰略的重要一環。

二、農村食品安全監管的問題及成因

（一）法律法規和制度體系不夠完善

充分完備的市場監管法律法規和制度體系是市場監管部門開展執法檢查活動的基本遵循和重要依據。農村食品安全監管作為市場監管活動的重要體現之一，當前其所依據的法律法規和制度體系仍不夠完善。一是當前農村食品安全監管法律法規和制度體系缺乏普遍適用性［2］。國家《食品安全法》對食品安全監測和監管執行等方面有嚴格的標準體系規定，但對于基層農村地區而言，相關法律法規和政策標準仍較為籠統，缺乏可執行性。二是地方食品監管配套體系不健全。根據國家相關食品安全監管法律，地方政府有必要結合本地實際制定實施有關食品安全監管的地方標準，但從各地發布實施的監管規定來看，很多食品安全地方監管標準還存在漏洞和空白。三是農村食品安全監管制度執行困難。當前不論是國家監管規定還是地方執行標準，其主要適用于登記在冊的食品生產經營單位，而限于規模和人員，農村食品生產相對比較分散，因此相關法律法規和行政處罰規定限于農村地區的實際情況而較難推動落實。

（二）監管運行機制不健全

目前食品安全監管正在形成以市場監管部門為主導，其他多部門協同參與的監管體制［3］。但從食品安全監管實踐中來看，目前監管機制運行仍然存在一些問題，食品安全監管合力尚未形成。一是食品安全監管主體責任尚不明晰，突出表現在多方領導、多頭指揮等方面。在基層地區食品安全監管實踐中，各地主要以食品安全委員會為統籌。從中央垂直管理體制來看，市場監管部門尚不隸屬于其所在的食品安全委員會，因此針對農村食品流通市場的諸多失靈表現，政府監管的作用難以充分顯現。二是食品安全監管聯合執法不到位。食品安全委員會統籌領導下的食品安全工作會議原本是各部門統籌協商工作的重要渠道，但從現實來看，各部門由于其法定職務過于繁重，使得協調聯動會議大多流于形式，其充分性和有效性無從體現。同時，隨著國家城鎮化進程的不斷推進，具備一定優勢的市場資源及行政資源等大多流向城市，對農村地區的覆蓋率相對較低，這在一定程度上會對農村食品安全監管帶來不利影響。

（三）監管能力和水平有限

農村地區食品安全問題的頻繁出現以及農民群眾對食品監管期望值的不斷提高，對農村食品監管相關部門的能力水平提出更高的要求。但在基層農村食品監管實踐中，相關部門的監管能力和水平也是制約當前食品監管效果的突出因素。一是食品安全監管任務與人員素質和數量匹配不足。一方面基層市場經濟發展過程中出現的諸如假冒偽劣產品處罰等問題要求有足夠的市場監管人員及時介入并提出相應的處罰意見；另一方面，部分監管執法人員由農村地區流入城市，也會導致農村地區食品安全監管任務與監管人員的比例失衡［4］。二是食品安全監管人才較為缺乏。在國家推進機構改革的大背景下，當前市場監管機構多數由此前的工商、食品藥品監管以及質量監管等部門合并而來，這就導致食品安全領域的專業人才較為稀缺。三是農村地區食品安全監管技術應用不足。目前基層食品安全監督檢查手段仍然以傳統方式為主，而對食品生產過程等全流程缺乏有效監管，落后單一的監管方式導致監管工作效率難以有效提升。

（四）多主體監管聯動不足

治理理論倡導包括政府、市場主體、社會組織和公民在內的多元主體協同參與治理，以彌補單一主體治理帶來的缺陷與不足［5］。從農村市場監管格局來看，當前監管仍然依靠政府監管部門這一單一主體，社會和市場主體尚未真正參與到食品監管中來。其背后的原因可簡單歸結為以下幾點：一是多元主體治理責任界定不明。除前述政府機構責任模糊外，諸如市場組織和社會主體在農村食品監管中的分工和責任也不明確。以市場組織為例，其本身即以追求利潤為存在價值，如若對其食品監管責任不做界定，則其可能將食品安全拋之不顧，由此農村地區食品安全隱患就會產生。二是農村居民自身食品安全意識和維權意識等相對較為薄弱。多年來農村地區人居環境相對較為復雜和落后，且由于鄉土人情的存在，導致農民即便買到假冒偽劣產品，出于對產品本身價值以及礙于情面的考慮，農民群眾往往放棄對食品安全違法問題的投訴舉報和追責。

（五）社會共治意識缺失

意識是行動的先導。農村食品安全監管效果的呈現離不開全體社會成員對其高度重視和集體行動，而從現實狀況來看，當前農村食品安全監管尚未形成高強度的輿論關注態勢和強執行力的全員集體行動。一是從農村食品安全監管成員來看，除市場監管人員外，其他聯動部門尚缺乏對農村食品安全監管的高度重視。二是從農村食品生產企業來看，由于農村特定銷售環境和條件的限制，農村食品生產尚缺乏統一標準，各企業生產的商品質量參差不齊，同時在較為寬松的市場監管環境下，部分生產企業自律意識不強，其生產經營缺乏良好的衛生條件和制度體系。三是從農村食品消費者來看，外部信息環境尚無法滿足農村消費對高質量監管信息的獲取需求，當前大多食品監管信息通過互聯網渠道進行實時發布，時效性較強，但這對于不常接觸互聯網的農村中老年群體而言，難以達到其預期效果。

三、農村食品安全監管的對策建議

（一）加強法律法規體系建設

堅持有法可依是實現全面依法治國的基本前提。加強農村地區食品安全監管需要進一步考慮當前法律法規的完備性和適用性。首先要加快完善農村食品安全監管法律法規體系建設。一方面要做好相關法律法規的頂層設計，對食品市場運作過程中出現的新困難和新問題要及時通過法律等多種手段予以處置。同時對現存食品安全法律法規要進行再梳理再整合，避免出現重復監管、法條沖突的情形［6］。另一方面還要及時指導地方政府加快完善適合本地區實際的地方性食品安全法規。地方性法規的制定和實施要充分考慮當地經濟社會水平及居民合理期待，要在充分調查研究、實地走訪的基礎上將具備可操作性和可執行性的意見建議納入草案，并通過法定程序逐步上升為全民意志。

（二）優化食品安全監管運行機制

科學高效的食品安全監管運行機制是保障農村食品安全的重要基石。缺乏規范合理的食品安全監管體系，農村地區食品安全將無從談起［7］。為此，首先要充分發揮我國基層群眾自治制度的優勢，并將當前基層精細化治理進程的諸多成果應用到食品安全監管領域。具有中國特色的基層群眾自治制度既調動了農村居民參與自治的主動性和積極性，同時又有助于推動自治工作的順利開展。當前要進一步發揮基層群眾性自治組織即村委會和居委會在農村食品安全治理監管工作中的突出優勢，協助國家有關食品安全監管政策落實到位。同時也要認識到當前基層網格化管理在食品安全監管中的顯著專長，結合基層“方塊長”和“網格員”的職責定位進一步將食品安全監管工作落實落細。其次，鄉政府還應做好鄉域食品安全監管工作的統籌協調，為屬地市場監管部門開展執法檢查提供相應便利條件。此外，通過建立監管信息互助分享平臺來加強各監管主體間的協調與溝通，以此發揮各自最大優勢。

（三）提升農村食品安全監管能力

食品安全監管能力是保障農村食品安全的有力支撐，而監管人員的素質是監管能力的充分體現和重要保證。首先，要加強對食品安全監管人員的理論知識和業務知識培訓。結合當地農村食品安全形勢來制定和完善相應的培訓計劃，通過創新培訓組織形式來提升監管人員的理論水平。同時，還要加快完善農村地區食品安全監管人員的福利和保障措施，以進一步提升其參與監管執法的積極性和責任感。其次，要加快組建農村食品安全監管專業隊伍。食品安全監管除例行性督導檢查外，還涉及對食品生產質量等重點環節的把控，為此要在基層公務員選拔標準中給予專業人才指標傾斜，同時還要通過市場手段引導第三方專業檢測機構加入農村食品安全監管中來，以此來進一步提升食品安全監管的專業性和規范性。最后，要加大農村食品安全監管的技術投入力度，加快建成簡易食品安全監測實驗室，同時也要推進食品安全智慧監管進程，通過信息化手段實現全覆蓋監管，以彌補基層監管力量的不足。

（四）構建多主體聯動監管機制

農村地區食品安全監管的復雜性意味著單純依靠政府力量將遠不可及，只有吸納更多社會主體力量參與其中才能實現最優的監管效果。首先要進一步明確農村食品生產企業的責任和義務，設定無證經營、假冒偽劣等行為“紅線”，通過嚴厲處罰進一步營造遵紀守法的良好氛圍。同時，還要指導相關食品企業建立完備的自我檢查制度，發揮企業在農村食品安全監管過程中的“后設”作用。其次還要認識到提升農村居民食品安全意識和維權意識的重要性。通過農民群眾易于接受的形式加快提升普通百姓對假冒偽劣產品的辨別度，幫助普通百姓樹立科學健康的生活理念。此外，還要進一步健全食品安全投訴舉報制度，調動農村居民參與食品安全監管共治的積極性和責任感，只有在農村社會營造重視食品安全的良好氛圍才會更有助于實現對農村食品安全的有效監管。

（五）持續深化社會共治意識

良好的農村食品安全監管效果離不開良好的食品安全監管意識和監管氛圍，食品安全監管意識又體現在監管者、監管對象以及其他直接利益相關者。對于監管者而言，如何筑牢農村食品安全第一道防線是其重要的工作任務。作為基層監管服務人員，應當時刻牢記為人民服務的行政理念，經常性地深入到農村家庭了解農村消費者所思所想所盼。對于監管對象而言，高質量的產品是其搶占市場份額、賺取市場利潤的前提和根本。為此行業應該不斷健全統一完善的市場生產標準，用市場優勝劣汰法則將“劣幣”逐步清出市場。對于新聞媒體而言，其傳播速度快、受眾面廣等特點同樣需要其在農村食品監管過程中發揮積極作用，要加大相關食品安全政策的宣傳，以人民群眾喜聞樂見的方式予以傳遞，同時還要加大對農村食品安全違法違規問題等相關線索的采集以及案例的曝光，呼吁有關部門加大對農村食品安全問題的重視。

四、結語

健康是人類從古至今一直探索的主題，食品安全與人類健康和生命安全直接相關。農村地區作為食品安全監管領域的薄弱環節，當前仍然存在法律法規配套不健全、食品安全運行機制不健全、食品安全監管能力和水平有限、食品安全監管缺乏聯動性以及社會共治意識缺失等問題，在一定程度上制約了農村食品安全監管進程，威脅著農民群眾的消費飲食安全，因而提升農村食品安全監管水平在補齊上述短板的同時，需要通過推進鄉村振興戰略來進一步改善農村人居生活環境，切實提升農民群眾的安全感、獲得感和幸福感。