共同富裕目標下協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的財政政策研究
——以浙江為例

余麗生 樓 蕾

（浙江財經(jīng)大學(xué)，杭州 310018）

內(nèi)容提要：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是共同富裕的內(nèi)在要求，也是推動共同富裕的重要舉措，浙江省結(jié)合省管縣財政體制的優(yōu)勢，通過省以下財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償機制建設(shè)等，推動實現(xiàn)區(qū)域財力的均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。同時，浙江省也存在土地出讓金等非稅收入和地方政府負債能力的地區(qū)差異，影響政府綜合財力的均衡。按照高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)的要求，浙江省應(yīng)進一步加大土地出讓金等非稅收入的統(tǒng)籌，以均衡地區(qū)財力，加快推進地區(qū)之間的均衡發(fā)展和共同富裕的實現(xiàn)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是共同富裕的內(nèi)在要求，促進地區(qū)基本公共服務(wù)均衡配置和優(yōu)質(zhì)共享，縮小地區(qū)發(fā)展差距，是實現(xiàn)共同富裕的有效途徑。完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，發(fā)揮各地區(qū)動態(tài)比較優(yōu)勢，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)共同富裕的重要舉措[1]。浙江省立足統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，把市場“無形的手”和政府“有形的手”結(jié)合起來，發(fā)揮政府統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。但是，浙江省在協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展中還面臨著省內(nèi)地方政府財力不均衡的問題，尤其是土地財政收入和地方政府債務(wù)限額存在較大差異，從而導(dǎo)致地方基本公共服務(wù)的供給水平不均衡不充分。浙江省應(yīng)積極抓住全國唯一共同富裕示范區(qū)機遇，統(tǒng)籌好政府財力，高質(zhì)量打造建設(shè)共同富裕示范區(qū)，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化水平更高、供給質(zhì)效更優(yōu)、體制機制更健全的目標。

一、浙江協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的財政政策成效

改革開放以來，尤其是“八八戰(zhàn)略”實施以來，浙江省在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，已經(jīng)做出了大量行之有效的理論探索和實踐行動。在二十世紀九十年代末消滅了貧困縣的基礎(chǔ)上，2015年又消滅了欠發(fā)達縣，26個欠發(fā)達縣全部進入加快發(fā)展縣階段。2005年浙江省經(jīng)濟相對不發(fā)達縣市人均財政支出與經(jīng)濟較發(fā)達縣市的比值為1∶1.21，到2016年為1∶1.04。2021年，浙江省居民人均消費支出穩(wěn)居全國第一，浙江家庭年可支配收入10萬至50萬元群體比例達72.4%，比上年提高3.2個百分點，20萬至60萬元群體比例達30.6%，比上年提高3.8個百分點。通過實施農(nóng)業(yè)“雙強”、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民共富行動，浙江省城鄉(xiāng)居民可支配收入倍差縮小到2021年的1.94，是全國最低的省份之一。區(qū)域的均衡發(fā)展，離不開財政政策的支持，在省管縣的財政體制背景下，浙江省財政主動作為，為區(qū)域均衡發(fā)展提供了政策支持和相應(yīng)的財力保障。

（一）實行省管縣財政體制，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

一直以來，區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展受到浙江省委、省政府高度重視。按照分稅制財政體制改革的要求，浙江省實施了有地方特色的省管縣財政體制改革。浙江的實踐證明，省管縣財政體制對促進區(qū)域統(tǒng)籌均衡發(fā)展，穩(wěn)定各地區(qū)財力狀況具有積極的意義。

縱觀過去，浙江省省管縣財政體制一定程度上增強了縣域經(jīng)濟實力，總體上發(fā)揮了比較積極的成效。縣級政府是我國政權(quán)的基礎(chǔ)，省管縣財政體制是促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)，該財政體制通過財政管理效率的有效提高，激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展積極性。再者，省管縣財政體制還能使各地區(qū)的基本公共服務(wù)得到進一步均等化，通過在省域內(nèi)安排轉(zhuǎn)移支付制度使得對省級財政的調(diào)控能力起到增強作用，各縣都能得到省級層面統(tǒng)一且相對公平的轉(zhuǎn)移支付，從而可以防止因地區(qū)財政情況的差別所導(dǎo)致的兩極分化進一步嚴重的狀況發(fā)生。總之，省管縣財政體制不但增強了省級調(diào)控能力，而且培育了縣市財政供給能力的協(xié)調(diào)性。省以下財政體制改革，一方面增強了省級財政的調(diào)控能力，使省級財政能夠起到平衡地區(qū)財力的作用，促進區(qū)域經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展，另一方面增強了縣級政府提供公共服務(wù)的能力。浙江省在規(guī)范性財政轉(zhuǎn)移支付制度的激勵下，縣級、市級的自我供給能力得到進一步的提升，達到了省際公平分配與各地區(qū)自身實力提高的雙贏局面，實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟社會的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

與此同時，浙江省還結(jié)合地方實際，及時總結(jié)和推廣改革成功的做法和有效經(jīng)驗。一方面，重視和加強地方財政體制構(gòu)建，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的變化和政府職能發(fā)揮的需要，及時對財政體制進行調(diào)整，使財政體制和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，以建立符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制；另一方面，規(guī)范和健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮好財政職能作用，同時在規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的前提下，整合財政專項資金，且在過程中始終秉持著“有所為有所不為”的原則，抓住扶持重點，使社會和經(jīng)濟效益得到最大化。

（二）制定區(qū)域協(xié)調(diào)財政專項激勵政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

為了引導(dǎo)支持拓展綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化通道，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌均衡發(fā)展，全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，浙江省實施了區(qū)域協(xié)調(diào)財政專項激勵政策。該政策規(guī)定，財政資金將在2020年-2022年期間每年投入18億元專項激勵資金，面向衢州、麗水生態(tài)屏障地區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)，平均每縣（市、區(qū)）可以獲得1.5億元/年財政專項激勵支持。

專項激勵政策的主要支持重點在于堅持將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為重點，不斷加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有效投入，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動力。區(qū)域協(xié)調(diào)財政專項激勵政策主要特點包括三個方面：一是優(yōu)化政策目標，以保供給、促增收、補短板、增動能為目標，著力強化產(chǎn)業(yè)支撐，探索將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展動能的有效路徑；二是強化資金投入，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，2020年-2022年，省財政每年投入18億元專項激勵資金，預(yù)計帶動地方財政投入66億元，引導(dǎo)社會金融資本投入超過100億元；三是突出績效導(dǎo)向，建立考核指標體系，實行全面的績效評價，實施合理的獎懲激勵機制。

（三）建立生態(tài)補償機制，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

浙江省于21世紀初開始率先在省級層面探索建立生態(tài)補償機制，依靠經(jīng)濟手段推動“綠色浙江”建設(shè)。2003年是浙江進一步發(fā)揮自身生態(tài)優(yōu)勢，全面啟動生態(tài)省建設(shè)，打造“綠色浙江”的重要一年。隨后，2005年浙江省成為在全國范圍內(nèi)首個出臺生態(tài)補償辦法的省份。自2007年以來，浙江全省環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)轉(zhuǎn)折性改善，持續(xù)保持穩(wěn)中向好勢頭，生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)位居全國第二位。目前，浙江省所有市縣均已實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付額度從2006年的2億元提高到2016年的18億元。另外，浙江省提前消滅了6500公里“垃圾河”，累計完成黑臭河治理驗收4660多公里。

自浙江省實行生態(tài)補償制度以來，逐步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，進一步發(fā)揮了財政資金的激勵作用。另外，浙江省還積極探索多元化籌資機制，通過財政資金的杠桿引導(dǎo)，吸引金融資本和社會資本廣泛參與。浙江省的經(jīng)驗做法，為完善國家層面生態(tài)補償制度，有序推進省、市、縣層面的生態(tài)補償實踐提供了良好的借鑒經(jīng)驗。

（四）補共同富裕短板，為26個加快發(fā)展縣定制“一縣一策”

26個加快發(fā)展縣能否實現(xiàn)跨越式高質(zhì)量發(fā)展、能否取得標志性成果，關(guān)系到共同富裕示范區(qū)的整體建設(shè)情況[3]。浙江省把促進26個加快發(fā)展縣實現(xiàn)跨越式高質(zhì)量發(fā)展作為“突破口”，提高政策實施的精準度，立足“一縣一策”，量身定制發(fā)展方案和支持舉措，通過加快縮小沿海與山區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕。

在做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面，浙江省為26個加快發(fā)展縣精心策劃特色生態(tài)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展“一縣一業(yè)”，強勢打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，創(chuàng)建一批山區(qū)特色文旅“金名片”，力爭2022年26縣規(guī)模以上工業(yè)增加值持續(xù)提高，完成文旅項目投資600億元以上；同時，浙江還將進一步提升26縣公共服務(wù)共享水平，實現(xiàn)教共體、醫(yī)共體全覆蓋；浙江還將不斷持續(xù)推進“山海協(xié)作”工程，扶持26個加快發(fā)展縣在浙江省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域，對建設(shè)產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)等“飛地”進行投資；除此之外，浙江省還通過用地指標獎勵等方法支持26縣加快實現(xiàn)跨越式高質(zhì)量發(fā)展。

二、協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的政府綜合財力差異分析

區(qū)域發(fā)展不均衡是客觀存在的，我國目前尚存在著東西、南北之間的發(fā)展差距，浙江省一樣也存在著發(fā)展不平衡、發(fā)展不充分的問題[4]。衡量地區(qū)發(fā)展均衡的重要指標是人均財力水平。一般來講，地方政府的綜合財力主要由地方一般公共預(yù)算財力和地方政府性基金預(yù)算財力構(gòu)成，地方政府財力往往與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平緊密相關(guān)，是衡量地方政府償債能力和信用水平的重要參照依據(jù)。

（一）地方政府一般公共預(yù)算財力呈分化趨勢，影響區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)

地方政府一般公共預(yù)算收入是地方政府財政收入的重要來源之一，也是地方政府綜合財力的主要構(gòu)成部分。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，浙江省的一般預(yù)算收入增長很快，已從“十三五”初的全國第五上升到如今的全國第三，僅次于廣東、江蘇兩省，但全省各市之間仍然不均衡。從總量上看，第一梯隊是杭州、寧波，第二梯隊是嘉興、溫州、紹興、金華、臺州、湖州，第三梯隊是舟山、麗水、衢州。從增速上看，近年來浙江省下轄各市一般公共預(yù)算收入總體保持較高水平，但減稅政策加大了各地增收壓力，疫情影響使得收入增速出現(xiàn)較大波動，全省各市一般公共預(yù)算收入增速普遍放緩，區(qū)域財政狀況存在分化趨勢。從2021年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，各地一般公共預(yù)算收入增幅較大，普遍實現(xiàn)較快增長。湖州的收入增勢相對較強，2021年增速達到22.87%，穩(wěn)居首位；衢州和金華的一般公共預(yù)算收入增速相當，在16%左右。以上各市雖然增速較快，但相較于第一梯隊城市，總量仍然相對較小，杭州和寧波的規(guī)模優(yōu)勢依然顯著，2021年一般公共預(yù)算收入分別為2386.6億元和1723.1億元，增速均為14%左右。政府的財力主要來自一般公共預(yù)算收入，這影響著各地政府提供公共服務(wù)和推進共同富裕的能力，不利于各地之間的基本公共服務(wù)均等化。

（二）地方土地財政收入存在較大差異，影響地方政府財政覆蓋面的擴大

土地財政通常是指政府土地出讓所形成的收入，屬于政府性基金收入范疇，其中土地出讓金是土地財政收入的主要構(gòu)成，也是地方政府綜合財力的重要來源。一般來說，在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，有著高密度的人口、較高的城市化水平和城鄉(xiāng)居民收入水平，往往會導(dǎo)致土地價格上漲，地方土地出讓金收入也會隨之增多。反之，地方上的土地出讓金收入自然會減少。隨著土地財政的發(fā)展，地方政府的整體財力得以提高，拓展了地方政府的職能，一定程度上緩解了地方政府的財政困境。同時，有些地方以往存在的一些長期未解決或未妥善解決的公共事務(wù)，也逐步得到解決。換言之，土地財政使得地方政府具有進一步擴大財政覆蓋面的能力。根據(jù)2021年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，杭州的土地出讓金收入突破3000億元，處于遙遙領(lǐng)先的地位；金華、寧波和溫州的土地出讓金收入均處于1000億元左右的水平；紹興、嘉興、臺州和湖州的土地出讓金收入處于浙江省的中下游水平，而衢州、麗水和舟山的土地出讓金收入較少，其中舟山土地出讓金收入僅僅不到100億元。當前，浙江省面臨的問題是區(qū)域間地方政府的土地出讓金收入存在較大差別，導(dǎo)致地方政府綜合財力存在差異，這不僅會限制地方政府的職能拓展，也會影響地方政府財政覆蓋面的進一步擴大，進而在一定程度上會使得區(qū)域間公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量存在明顯差異。

（三）地方政府債務(wù)限額分配不均，限制公共服務(wù)領(lǐng)域財政投資力度的提高

地方政府舉借債務(wù)是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。新《預(yù)算法》提出“開前門、堵后門”的債務(wù)管理辦法，允許地方政府規(guī)范負責(zé)，這為地方政府利用債務(wù)發(fā)展經(jīng)濟社會事業(yè)提供了可能。從2020年的地方政府債務(wù)限額來看，杭州和寧波處于上游水平，均突破了2000億元，杭州甚至逼近3000億元；紹興、臺州、嘉興、金華四個城市的債務(wù)限額超過1000億元；而溫州、湖州、麗水、衢州和舟山的債務(wù)限額均在1000億元以下。浙江省的11個地級市中，最高地方政府債務(wù)限額是杭州的2870億元，舟山最低，僅僅為504億元。區(qū)域間地方政府債務(wù)限額差異較大，這也是地方政府財力差異體現(xiàn)的重要方面。從理論上說，一些財政實力弱，但融資需求大的地區(qū)并未獲得更多的債務(wù)額度，難以加大在公共服務(wù)供給方面投入，不利于協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展，助力推進共同富裕的高質(zhì)量建設(shè)。

三、協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的財政政策建議

當前，應(yīng)進一步優(yōu)化財政政策，尤其是加大地方政府間的財政轉(zhuǎn)移支付力度，推進區(qū)域均衡發(fā)展，保障加快發(fā)展地區(qū)公共服務(wù)的有效供給，從而推動共同富裕的實現(xiàn)。

（一）深化省以下財政體制改革，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

進一步深化省管縣財政體制的創(chuàng)新改革，通過財力的合理調(diào)整，提高省、市、縣各級政府的理財積極性，以實現(xiàn)各地基本公共服務(wù)的均衡配置，從而實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，保障浙江省共同富裕的實現(xiàn)。一是突破既得利益的框架，以事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)的原則來設(shè)計制度架構(gòu)。浙江省在實行分稅制后，依據(jù)中央與地方體制改革與經(jīng)濟發(fā)展的變化情況，不斷對省級以下的分稅制體制進行必要的調(diào)整。但這種體制調(diào)整的收入基數(shù)均以上年的收入為基礎(chǔ)，沒有打破既得利益。因此，必須通過轉(zhuǎn)變政策理念，突破既得利益的框架，以事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)的原則在體制框架的設(shè)計上進行創(chuàng)新，使省管縣財政體制的積極成效得到最大化。二是財力和事權(quán)相結(jié)合，增強縣級政府提供公共服務(wù)的能力。分稅制改革以來，浙江省對不同發(fā)展水平的縣市采取了分類指導(dǎo)的政策，然而這種劃分會導(dǎo)致經(jīng)濟總量、人均財力和省級財政轉(zhuǎn)移支付力度的不對等。對地方政府來說，要從財政收入水平、人口數(shù)、縣域面積等因素考核，對基本公共服務(wù)最低標準達不到的財政困難縣市給予重點傾斜。三是發(fā)揮地級市的作用，提高其經(jīng)濟調(diào)控能力。基于省管縣財政體制的前提，浙江省對省以下財政體制改革，要結(jié)合“省管市、市管縣”和省管縣財政體制的優(yōu)勢，省級財政集中財力重點支持舟山、衢州、麗水等經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)，而對經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)如杭州市，則要強化中心城市的功能，發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)作用。四是發(fā)揮省管縣財政體制優(yōu)勢，加大對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的財政支持。浙江省充分運用體制機制優(yōu)勢，使之從經(jīng)濟小省、資源小省、區(qū)域小省轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟大省，但若要想進一步優(yōu)化浙江的經(jīng)濟格局，則需要通過區(qū)域經(jīng)濟模式的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和大項目、大產(chǎn)業(yè)、大平臺、大企業(yè)“四大建設(shè)”，輔之以財政政策保障，以提高浙江經(jīng)濟的全方位競爭力[2]。

（二）加大薄弱地區(qū)的財政支持，推進26個加快發(fā)展縣高質(zhì)量發(fā)展

在全面建成小康社會，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程中，浙江省還需要進一步推動26個加快發(fā)展縣高質(zhì)量發(fā)展。這26個加快發(fā)展縣面臨的共同問題是財力相對困難，是高質(zhì)量建設(shè)共同富裕的難點[5]。浙江省應(yīng)加大對薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，促進基本公共服務(wù)財政投入和公共服務(wù)資源配置優(yōu)先向山區(qū)、海島等地傾斜。保障國民在基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)社會福利上的無差別待遇，推動企業(yè)和個體按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行資源配置，避免某些地區(qū)因“福利磁石效應(yīng)”而導(dǎo)致財政不可持續(xù)。同時，要強化公共服務(wù)財政保障。夯實各級政府主體責(zé)任，優(yōu)先保障基本公共服務(wù)財力需求，嚴格規(guī)范基本公共服務(wù)動態(tài)調(diào)整機制，推進省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

（三）加強地方政府債務(wù)管理，提高地方政府債務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性

統(tǒng)籌利用債券資金，提升使用效益。認真梳理符合債券資金申報要求的儲備項目，嚴把投資領(lǐng)域、申報條件、申報額度以及材料質(zhì)量，最大限度地爭取債券資金，充分發(fā)揮專項債券對穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要作用，切實提升專項債券資金的使用效益。在同等條件下，地方政府的債務(wù)額度要優(yōu)先供給經(jīng)濟相對落后、財力相對困難的市縣，增強其財政發(fā)展能力，加快推動區(qū)域的均衡發(fā)展。同時，要合理控制債務(wù)規(guī)模，地方政府債務(wù)過少或過多，對當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展都會造成阻礙或負擔(dān)。要基于各地的償債能力水平去合理管控債務(wù)額度，確保地方政府債務(wù)使用管理的可持續(xù)性。

（四）加強土地財政收入的省級統(tǒng)籌，均衡地區(qū)的財力差異

新《預(yù)算法》要求把政府所有財力都納入預(yù)算管理。政府的財力除了一般預(yù)算收入外，還有大量的非稅收入，主要是土地出讓金收入，這是土地財政的基礎(chǔ)，也是地區(qū)財力差異的重要方面。對于土地財政收入，省財政要積極參與統(tǒng)籌，可集中一定的比例，如5%-10%的比例，用于均衡地區(qū)財力，加大對浙西南尤其是26個加快發(fā)展縣的支持，提高加快發(fā)展地區(qū)提供公共服務(wù)的能力，推動區(qū)域的均衡發(fā)展和加快共同富裕的實現(xiàn)。

（五）構(gòu)建“錢隨人走”的轉(zhuǎn)移支付制度，推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化

隨著工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的推進，人口的流動、勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度大大加快，需構(gòu)建以人為核心的轉(zhuǎn)移支付體系，推進區(qū)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)標準，率先制定“錢隨人走”的財力轉(zhuǎn)移支付制度，把財力配置到最需要的地方，使地區(qū)財力配置更精準，以均衡地區(qū)財力，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。