債務置換與債務調整:中美地方政府債務困局解決方案比較

張力毅

（南京大學，江蘇 210093）

內容提要：相較于美國通過破產法框架構建了法定的地方政府債務調整程序，我國在2015年之后主要采取債務置換來解決地方政府的存量債務清償難題，而無論是債務調整還是債務置換其實質都是基于公共利益考量要債權人做出適當的讓步，無非美國借助破產法程序可以迫使債權人接受非自愿性的債務調整，而定向承銷的債務置換主要基于民法債務更新的理念，必須獲得債權人的事前同意。如對紓困方案具體加以分析，美國聯邦層面的地方政府破產制度的最大問題在于只能迫使債權人做出讓步，卻無法解決地方政府本身存在的治理困境，這有待于州權力的介入與合作；我國的地方政府債務置換也因初始規則設計的局限性，加之實施中存在的問題，并不能完全體現通過市場化與法治化的手段化解地方債危機的精神。未來，在借鑒美國經驗與教訓的基礎上，我們仍需考慮是否要構建可能的債務調整程序，作為應對地方政府債務困局的終極方案。

一、研究的旨趣

一旦將地方政府債務納入市場化與法治化的管理渠道，允許地方政府通過公開的方式向社會舉借債務，就可能會面臨地方政府債務無法償還問題，也由于地方政府債務不但涉及債權人利益，會在一定程度上影響到特定公眾利益甚至國家的整體金融安全，因此如何通過法治化的手段治理地方債、妥善應對地方政府債務困局是法規制定者必須事先加以籌謀的。

2014年新《預算法》與《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）出臺，放寬了地方政府自行舉借債務的限制，我國地方政府債務治理進入了一個全新的歷史階段。至于存量債務，相應的做法則是在全國范圍內采取了債務置換的方式，來降低可能的利息負擔并進一步優化期限結構。如將視野轉移到域外，同時期美國曾經的汽車之都底特律因對巨額的地方政府債務清償不能，于2013年依照美國聯邦《破產法》第9章向聯邦破產法院申請破產，并在2014年初步完成了債務重整，引發了世界矚目和美國學界的熱烈討論。其實早在大蕭條時期，美國就通過破產法框架構建了法定的地方政府債務調整程序，至今已有不少地方政府通過申請破產來解決自身的債務危機，而隨著新冠肺炎導致經濟危機之蔓延，未來美國地方政府破產程序有進一步擴大適用的可能。由此可見，中美兩國在面對自身可能遭遇的地方債困局時，采取了兩種不同的應對方式，基本可以概括為民法框架下的債務置換和破產法框架下的債務調整。而中美兩國為何采取不同的危機應對手段，這些應對方案是否可以有效解決相關問題，從美國應對地方政府債務危機的方法中我國又可以汲取何種經驗與教訓也就有了進一步探討的余地，這也是筆者撰寫此文的初衷。為此，筆者擬在問題提出的基礎上厘清中國地方政府債務置換和美國地方政府債務調整所處的不同社會背景，并對二者在現有法律體系中的定位、功能和所面臨的困境予以總結，從而試圖為通過法治化的手段化解我國地方政府債務困局尋找可能的方案。

二、地方政府債務置換——債務更新理念下的中國方案

（一）地方政府債務置換的中國實踐

相較于美國、日本等國家較早地開辟了地方政府直接融資的渠道（地方政府債券為極其重要的表現形式）[1]，我國1994年出臺的《預算法》仍強調地方各級預算需按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不列赤字，此外地方政府債券的發行受到極為嚴格的限制。因此，地方政府為了解決自身的融資需求，大量設立具有融資功能的平臺公司，這些融資平臺公司不但可以發行城投債，也可以直接向銀行貸款，甚至還發展出了影子銀行的融資渠道（諸如委托貸款、信托融資、融資租賃等方式），長期以來舉借了大量債務[2]。

為了解決地方政府實際債務規模龐大、長期游離于預算之外、部分規避監管之現狀，國家決定在一定程度上放寬地方政府的直接融資渠道以滿足其合理的融資需要，但也同時嚴格禁止地方政府再通過企事業單位等舉借債務，從而將地方政府債務管理徹底納入市場化和法治化的軌道。為此，國家審計署于2013年底公告了《全國政府性債務審計結果》，對地方政府負債的情況進行了全面審計，并區分了政府負有償還責任、擔保責任和一定救助責任這三種債務類型。2014年8月，《預算法》也通過修訂放寬了地方政府發行債券的限制，同年10月國務院還專門發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對地方政府債務管理的總體要求、舉債融資機制、規?？刂坪皖A算管理等做出了系統性的規定。而在2021年4月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）中又再次強調了嚴禁地方政府以企業債務的形式增加隱性債務，要求剝離地方融資平臺公司的融資職能，其債務可采取市場化的處理方式，即地方融資平臺公司如失去清償能力可按照《企業破產法》的規定實施破產重整或清算。

在開辟了地方政府的直接融資渠道之后，地方政府再通過融資平臺公司舉債已經不可能，但問題是對于之前極為龐大的融資平臺公司債務，因為有相當一部分地方政府將其投入公益領域且背后往往有地方政府的擔保，將其視為純粹的企業債務對債權人顯然不公平。因此《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》特別提出了債務置換的舉措，即以2013年審計結果為基礎，將地方政府及其部門舉借的債務以及企事業單位舉借但屬于政府應當償還的債務都納入一般債務和專項債務的范疇，進行預算管理，并可申請發行地方政府債券予以置換①參見《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》第六條。，從此為期三年的地方政府債務置換就此開啟。此外，為配合地方政府債務置換工作，2015年5月，財政部、中國人民銀行、銀監會聯合印發《關于2015年采用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知》（財庫〔2015〕102號），明確要求對于地方政府存量債務中金融機構債務部分，通過協商一致，可采取定向承銷的方式置換債務，并特別強調對于銀行貸款部分，地方財政部門應當與銀行貸款對應債權人協商后，采用定向承銷方式發行地方債予以置換。

（二）債務置換實踐的主要理論基礎——民法視野下債務更新

就債務置換的結果而言，主要內容是將短期的、成本較高的、原來可能并不規范的隱蔽的地方債（主要體現為融資平臺公司的債務）置換為中長期的、利率合理的、公開透明的地方政府債務，因而對于化解地方政府債務困局、實現地方政府債務管理的規范化具有較為積極的意義。從民法視角來看，在通過定向承銷完成地方債置換（即債權人不變）的情況下②除了定向承銷，還有公開發行債務置換的方式，如果采用公開發行的方式，其實是通過發行地方政府債券籌集資金來清償既有的債務，在債法上無特別的意義，故而不作為本文論述的重點。，置換后不但債務內容（利息和債務期限）發生了變化，債務人也由可能的企事業單位變成了地方政府，而且之前的債權債務關系不復存在，債權人之后只能通過地方政府債券行使權利。如果回歸既有民法的理論體系，這其實屬于債務更新的概念范疇，“基于意思自由，當事人可以約定債務更新（Novation），即以另一個債權取代現存的債權”[3]。債務更新與我們熟知的債的變更的差別在于債的變更僅改變債權債務內容，但債務更新卻使得新債與舊債間發生了根本性的改變，特別是變更前的債與變更后的債在內容上不再具備同一性，且債務更新作為債的消滅原因，債務更新完成后，原有的債權債務關系消滅，債權人不得再主張[4]。債務更新在現行民法中并沒有相應的規定（包括新出臺的《民法典》），但學界普遍認為出于尊重意思自治與交易便捷的考量，當事人間自愿達成債務更新的，應當承認其效力[5]。由此可見，征得債權人的同意是債務更新完成的必備基礎性條件，債務人或第三人不得強制債權人進行債務更新。

（三）地方政府債務置換在實踐中存在的問題

地方政府債務置換如前所述對于化解地方政府債務困局固然有益，但也存在著一定的問題，主要體現在以下兩個方面。一是如果從法律角度來看，定向承銷性質的債務置換應屬民法視野下債務更新的范疇，因此需征得債權人的同意，這也是相關文件中特別強調雙方協商的意義所在③《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》中特別強調：債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內承擔有限責任。。然而對于銀行而言，由于地方政府的背書，一般會認為融資平臺公司的債務風險其實并不高，且在債務置換后，利息有可能大幅度下降，債務清償期限也被延長，是故銀行進行地方政府債務置換的熱情并不高[6]。地方政府為了完成任務，會采用‘定向承銷’的方式”[7]，因此債務置換在實踐中帶有行政色彩[8]。二是地方政府債務置換只是在相當程度上緩解地方政府財政壓力，延長了其還債期限，減輕了利息負擔，卻沒有從根本上解決中央強調不會為地方債兜底情況下，地方政府未來對可能的地方政府債券清償不能應該如何處理的難題。2021年出臺的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》也只是要求“健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務”，并未有進一步的制度安排，此時是否還要進行新一輪的債務置換或債務協商，我們仍不得而知，因此地方政府債務置換也并非終局性的問題解決方案。

三、地方政府債務調整——通過破產法解決債務困局的美國方案

（一）地方政府債務調整的美國實踐

為了解決地方政府可能面臨的債務危機，美國自1934年就頒布了第一部地方政府破產法案，試圖為大蕭條時期的地方政府債務困局提供救濟①在美國，地方政府為聯邦和州之下的行政主體，一般在州政府的管理之下。。當時立法者所面臨的核心難題在于絕大多數債權人鑒于經濟危機的原因都愿意與地方政府主動進行協商，考慮減免違約金、利息甚至主債權，并給予可能的債權展期，但有部分惡意債權人卻試圖阻撓這一債務和解協議的通過，他們希望部分債權人先做出讓步，自己之后卻有獲得全額清償的可能，從而徹底導致了債務協商的失敗[9]?？紤]到在美國特有的憲政制度架構下，聯邦憲法制定之初就明確規定只有聯邦才有制定統一破產法的權力，州法不能調整合同義務②Constitution of the United States，Article1，Section 8，Section 10.，因此要逼迫部分惡意債權人接受強制性的債務調整，只能依托聯邦破產法的框架，州法確實無能為力，因此將地方政府納入破產申請主體，為其量身定制相應的規則繼而構建法定的債務調整程序也就勢在必行了。雖然和羅斯福新政時期的許多其他法案一樣，1934年地方政府破產法案遭遇了被宣告違憲（原因是過分侵犯了州的主權）的命運③Ashton v.Cameron County Water Improvement District No.1，298 U.S.513（Decided May 25，1936）.，但在1937年，美國國會又堅持不懈地通過了內容大致相同的法案，并在之后被聯邦最高法院確認為符合憲法對于聯邦和州的權力劃分之原則④United States v.Bekins，304 U.S.27（Decided April 25，1938）.。也鑒于地方政府破產機制對于解決地方政府債務危機的顯著作用，在1946年，地方政府破產法案成為了聯邦《破產法》的永久性內容[10]。

在20世紀70年代，由于滯脹危機的影響，美國的許多地方政府再次陷入了債務危機，尤其是以世界性的大都市紐約為主要代表，當時聯邦政府不愿意為深陷債務危機中的紐約直接提供經濟援助。因此國會希望通過對地方政府破產制度的改革為紐約通過破產法機制擺脫債務危機開辟道路，于1976年對相關制度進行了全面的改革[11]。鑒于當時特殊的歷史背景，破產法相關規則變革的核心在于放松對大城市破產申請的限制，此外通過賦予或強調地方政府在破產程序中的新債發行權、對待履行合同的拒絕履行權、可以受自動凍結規則保護等權利，使得地方政府可以游刃有余地通過破產法機制來解決自己的債務困局[12]。雖然紐約最終沒有進入破產程序，然而20世紀70年代美國地方政府破產制度的改革基本上奠定了現有規則的基礎（現行美國聯邦《破產法》第9章）。最近的一次美國關于地方政府破產規則的重要變革主要在1994年（此外2005年也做了部分修正），法律修正強調了地方政府申請破產必須得到州政府的特別授權[13]。

因為地方政府破產一般被視為地方政府深陷債務危機時別無辦法時的最后救命稻草，因此與公司破產與個人破產相比其程序適用性并不高。截至2012年8月底，才有不到700個相關案例[14]。近年來比較有影響力的地方政府申請破產案件主要有阿拉巴馬州的杰弗遜縣（2011）、加利福尼亞州的斯托克頓市（2012）和圣貝納迪諾市（2017）、密歇根州的底特律市（2013），此外也一直有是否需要通過破產法解決芝加哥債務危機問題的討論[15]。

（二）債務調整的理論基礎——破產法框架下的總括性債務清償機制

如上文所述，美國一開始就將地方債務調整程序納入了破產法的框架，雖然在相當程度上是囿于聯邦憲法于立國之初所做的權力安排：如果要強制債權人接受非自愿性的債務調整，只能依托聯邦破產法的框架，州法無法提供幫助。然而破產法理論與實踐的發展確實也為地方政府順利實現債務調整提供了利器。

首先，破產重整的制度價值在現代社會日益被重視。作為一種重建型破產程序，破產重整制度旨在為存在挽救可能的企業和個人提供新生的機會，通過法定債務調整的方式把它們從債務的重擔中拯救出來，從而繼續讓其在經濟社會生活中發揮應有的作用以實現特定的公共政策目的（諸如公共利益維護和自然人生存權維護）。地方政府由于要履行特殊的公共服務職能，自然不可能有清算其財產繼而消滅其法人人格之破產清算程序之適用，但在面臨債務危機時此類公法人仍可適用重建型債務清理程序，從而在維持其法人人格的同時不至于妨礙其政務開展[16]。之后通過債權人和債務人乃至上級政府和中央政府的合力將其從債務危機中拯救出來，以最大程度地實現公共利益。正是秉持此種理念，美國聯邦《破產法》第9章關于地方政府破產程序主要是仿照第11章企業重整程序予以設計①為此美國聯邦《破產法》第9章引入了大量的有關于11章的規則，對此可參見 11 U.S.C §901（2018）.，但也因為地方政府作為極其特別的破產申請主體，第9章也為其設計了不少特殊規則，主要意旨在于尊重地方政府的公共服務職能以及州對地方政府的管理權力（聯邦不得過分干預）。因此需要特別加以說明的是，我們常提及的地方政府破產更多的是破產法框架下仿照企業重整程序所設計的債務調整制度，卻并非讓地方政府關門大吉的清算程序，地方政府的公共服務職能并不因進入破產程序而消滅，反而債務調整程序大量的規則設計都是致力于讓地方政府遠離債務危機的影響，從而盡可能地維持其公共服務職能。

其次，破產法構建了總括性的債務清償機制，可以通過破產程序一次性地解決債務清償的所有問題，從而大大提高了債務調整與清償的效率與公平性。在此機制下，一方面，破產法“從立法的角度超越個別債權人利益的局限，通過排除個別債權人的強制執行而為全體債權人提供一體的合理保護的程序制度”[17]，有利于實現債權人整體利益的最大化并盡可能地實現債權平等；另一方面，對于可能的債務調整，債務人也不必遵循傳統民商法之原理努力獲得每一個債權人的同意，只要多數債權人通過即可（當然會對債權人人數和債權比例做出一定地限制），甚至在滿足某些特殊條件下（至少有一組債權人同意，債務調整協議公平合理，為了債權人的最大利益并具有可行性，此外一般還需符合絕對優先規則），法院可以強制批準該債務調整協議，因此大大提高了協商效率，也避免了惡意債權人對債務調整協議的可能阻撓。

最后，破產法還為改善債務人的地位，最大程度地增加其責任財產構建了一系列規則，相當多的規則其實都可以引入到地方政府債務調整程序中。諸如自動凍結規則可以把債務人從債權人無休止的財產保全與執行程序中拯救出來（這些財產可能恰恰是債務人繼續運營所必需的），賦予其喘息之機；對雙方均未履行完畢合同的拒絕履行權（實質上可以達到解除合同的效果）可以讓債務人盡量擺脫那些沉重的合同負擔，而在美國給地方政府帶來沉重負擔的養老金協議和集體勞動合同一般都屬于雙方均未履行完畢合同的范疇，地方政府完全可以借申請破產之機予以調整[18]。此外，破產撤銷權也可以對地方政府在進入破產程序前一段時間的欺詐交易或偏頗清償行為予以撤銷，以增加其可能的責任財產。這些規則在地方政府破產程序中的引入也為地方政府申請債務調整提供了可能的誘因。

（三）美國地方政府債務調整面臨的難題

就美國的經驗而言，通過破產法框架所構建的地方政府債務調整機制在減輕債務人負擔，迫使債權人做出合理讓步以及達成新的債務調整協議方面確有奇效，但地方政府債務調整所面臨的最大難題是在美國聯邦和州的現有權力劃分下，地方政府債務調整制度無法從根本上變革地方政府管理機制，改變其治理困境，進而徹底解決地方政府債務危機。

在公司破產程序中，為了避免債務人對自身營業和財產管理不善損及債權人利益，特設有破產管理人制度（破產重整程序中的債務人自行管理除外），債務人在很大程度上喪失了對公司經營以及自身財產的管理權限，相關權力統一交由破產管理人行使，且破產管理人行使權力在相當程度上受到法院和債權人的監管。在地方政府債務調整程序中，因地方政府的權力行使涉及必要公共服務的提供以及考慮到地方政府治理屬于傳統州權治理范疇，聯邦權力不能進行過多的干預，因此即使地方政府申請破產，債權人和聯邦破產法院也無權干預地方政府的內部治理。雖然如前所述地方政府債務調整是仿照公司重整程序設計的，在通過破產法給予債務人喘息之機，構建統一的清償程序與實現債務調整等方面二者的理念相同，但地方政府債務調整背后還涉及聯邦和州的權力制衡以及地方政府公共服務職能的正常履行，二者的具體規則其實也有相當大的差異[19]。按照現行美國《破產法》第9章關于地方政府債務調整程序的設計，在進入破產程序后，并無破產管理人接管地方政府的財產和運營，地方政府仍保留對于自身事務（包括財產和稅收）的決定權，州政府對地方政府的管理權也不受影響①11 U.S.C §§903，904（2018）.。

分析美國地方政府債務困局的成因，我們發現部分地方政府固然是由于一時間投資不善或遭遇高額的債務訴訟（侵權損害或者違約損害賠償）因而使得現金流不足，無法償還到期債務，如果債權人做出部分讓步，地方政府完全有能力較快地把自己從債務困境中拯救出來，但更多的地方政府其實面臨著系統的債務困局，其債務危機的成因極為復雜。據學者不完全統計，財政上的管理不善、沉重的養老金債務、強勢的政府雇員工會是造成地方政府債務困境的重要原因[20]，此外地方政府財政狀況也受到大的經濟環境（諸如經濟危機），以及聯邦和州轉移支付政策變化[21]乃至于城市空心化現象的影響[22]，于2013年申請破產的底特律即為典型。而為了應對由于深層次原因造成的地方政府債務危機，單純靠債權人做出讓步雖然可以一時性地緩解地方政府財政的惡劣狀況，但無法從根本上給地方政府的治理困境改善帶來助益，假以時日，地方政府仍有深陷債務危機的可能，這也不難解釋為何在美國有些地方政府一再申請破產保護。畢竟一個地方政府不能擁有充足的收入來滿足基本的公共開支，這不是光憑破產可以解決的問題[23]。因此，為了徹底解決地方政府債務危機，其實有必要在迫使債權人做出部分讓步的同時，徹底改革地方政府的運營管理之現狀，檢討其既有的決策，又由于美國特殊的憲政架構，這恰恰是通過聯邦破產法框架無法解決的難題[24]，而必須有賴于州的配合與合作，因為對于地方政府的治理本就屬于州權所及之范疇，州必須給予適當的指導和介入。

美國聯邦《破產法》在構建地方政府債務調整程序時也確實為州的介入留有了通道，因為根據109（c）之規定，地方政府申請破產必須得到州的特別授權①11 U.S.C §109（c）（2018）.，且此種授權必須具體且明確，因此州政府完全可以結合此規定，要求地方政府如果想通過聯邦《破產法》獲得救濟必須要符合州所預設的條件，諸如必須對預算和稅收進行可能的調整，改革現在不合理的治理結構，接受州對地方政府債務的監督等，否則就不予授權。因而109（c）可謂架起了聯邦和州共同合作應對地方政府債務危機的橋梁，正因為州法無法進行非自愿性質的債務調整，此時聯邦《破產法》恰好提供了可能的救濟，而聯邦《破產法》也無法對地方政府的治理予以徹底變革，此時州權力也就有了介入的必要。此種合作在一定程度上代表了聯邦主義的最新發展趨勢，即聯邦和州的權力并非完全涇渭分明，全然是相互獨立和制衡的關系，對于一些聯邦和州的所共同面臨的難題，其實需要聯邦和州權力之間的合作或互動[25]。

回歸本文的主題可知在許多情況下單憑聯邦權力或是州權力是無法徹底解決地方政府債務危機的。然而實踐中的問題在于受制于州內的政治生態和利益團體等諸多因素，并非所有州都可以像理論假設般那樣充分將州權力行使與聯邦破產法機制有目的地結合起來，實踐中部分州政府視地方政府破產為洪水猛獸，在事實上禁止本州內的地方政府申請破產或者完全放任本州內的地方政府申請破產使得州權力無法有效得以介入，做法極其迥異[26]。因此美國地方政府破產制度確實也存在著變革的空間，不過在2014年債務重整成功的底特律一定程度上成了聯邦和州通力合作，并借助于破產專業人士之智識解決地方債務危機的范例[27]。當然，此種模式可否復制和推廣仍有待于進一步的學術觀察與討論，或許由于此次疫情所進一步引發的經濟危機可以提供更多地方政府債務調整的可能觀察對象。

四、不同應對方案比較與美國經驗之借鑒

（一）中美解決地方政府債務困局不同應對方案之比較

基于上文的分析可知，中美兩國在面對可能的地方政府債務困局時基于自身的國情采取了并不完全相同的問題解決方案。我國為了解決地方政府之前大量通過企事業單位舉債而留下的存量債務問題，債務置換的方法應運而生，并且考慮到相當一部分的存量債務債權人為銀行等金融機構，故而有計劃地采取了定項承銷債務置換的方式，究其實質其實是通過民法理論體系下需征得債權人同意的債務更新手段所實現的一定程度的自愿性債務調整，也為了更好地完成相關任務，一定的行政權力介入難以避免。而美國則鑒于州法無法迫使債權人做出讓步，因此只能通過聯邦破產法的框架，而借助破產法不但可以迫使債權人接受非自愿性質的債務調整，也可以通過自動凍結規則等賦予地方政府喘息之機進而改善債務人的地位[28]，從而從容應對債務危機。無論是定向承銷性質的債務置換還是地方政府破產，其實質都是為了達到一定程度的債務調整，無非債務置換是采取了和債權人充分協商的方式，而地方政府破產采取的是法定的債務調整程序，即使部分債權人不同意，也可實現非自愿性的債務調整。如果對中美兩國的債務困局應對手段進行對比，筆者認為，美國通過破產法框架實現的債務調整程序有明確的規則體系，所以可預測性較強，能夠給市場帶來明確的預期，當然破產法在解決債務危機方面也存在力有不逮之處；而我國地方政府債務置換雖然可以短期內解決地方政府債務隱性化與地方政府償債壓力大的難題，但長期來看，卻有值得商榷的地方，主要在于事實上行政權對于債務更新的介入，使得債權人的利益既無法得到有效的保護，實非市場化的問題解決方案，也無法應對未來地方政府債券持有主體多元化的情形。

其實，早在2009年我國財政部預算司課題組關于地方政府破產的考察報告中就提出了通過行政手段重組地方政府債務（主要是延長債務償還期限）的可能，并勾畫出通過行政手段重組債務與通過司法手段豁免債務的二分法，現階段通過定向承銷實現的債務置換計劃在相當大的程度上為此種通過行政手段重組地方債的具體應用[29]。但事實上行政權的強勢介入卻是難以避免的，這也一再為學者所詬病。學者也認為我國現行地方政府債務風險事后處置機制總體比較傾向于采用較為單一的行政處置模式[30]。

特別要強調的是，這種不考慮債權人意愿，通過行政手段推廣的帶有部分強制性的債務置換計劃，在部分程度上是有違法治原則與程序正義的，債權人的利益其實難以得到有效的保障?，F階段，由于此種做法可以在一定程度上消除地方政府債務隱性化現象，而由之前的地方隱性債務轉化為地方政府的直接債務后，由于債務人的信用有了較大幅度的提升，被要求展期和削減利息，債權人之利益并非全然受損（畢竟債權受償可能性有所提高），加之債權人較為集中（主要為金融機構），因而債務置換尚具一定的合理性與可行性。但在未來，地方債將主要通過地方政府債券予以籌措，債權人也不僅僅局限于銀行等大型金融機構，社會公眾都有可能成為潛在的債權人①隨著2017年7月上交所開始試點個人投資者認購地方政府債券以及2018年11月中國人民銀行、財政部、銀保監會聯合發布《關于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺業務的通知》，個人投資者已經可以持有地方政府債券。，因而此種忽視債權人利益、又缺乏法定程序制約的帶有行政色彩的債務調整手段顯然難以為繼，無法將其常態化。當然也考慮到如果采取非行政強制的手段，完全由債權人自行決定是否接受，因無法對債權人形成有效的制約，征求每一個債權人的同意效率也非常低下，與美國法下法定的債務調整程序相比效果極其有限，因此未來仍需籌謀如果地方政府對現有債務償還不能或有償還不能危險時可能的解決之道。

（二）中國未來如何面對地方政府債務困局——美國經驗借鑒

就美國的經驗而言，通過破產法構建的地方政府債務調整程序其實體現了一種損害分擔社會化的理念，將損害在養老金債權人、各類債券持有者、納稅人以及地方政府間分配[31]。一旦地方政府出現了債務危機，顯然不能完全放任危機發生，又不能全部由州政府和聯邦政府承擔后果，這有違責任政府之理念，也可能造成系統性風險的蔓延。比較妥適的做法是債權人做出適當的讓步（投資者風險自負），地方政府也往往承諾會減少不必要的支出，努力拓展財源盡可能在未來若干年償還債務（堅守責任政府理念），州政府則會在謀求地方政府治理改善方面予以必要的介入和緊急紓困方面提供可能的援助，因此風險并不完全由單一主體承擔，其實已經被大大分散了，而所有的這一切都在法定的債務調整程序下實現，程序公開且透明，相當程度上體現了法治和尊重市場的精神。當然也如上文所述，美國地方政府債務調整制度也存在著相當大的困境，因為對地方政府治理不善的變革往往需要州政府的合作，地方政府破產制度本身往往無能為力，但部分州政府并沒有意識到此種合作的必要性和有益之處。此外，地方政府申請債務調整也有相當大的成本，諸如對申請者的污名化、對地方政府債券發行所必然帶來的不利影響、對可能深層次問題的暫時掩蓋[32]，以及不容忽略的高額的申請成本等，因此地方政府申請破產確實只能是其別無它法時的最后救命稻草。無論如何，美國通過破產法所構建的法定的，行之有效的地方政府債務調整程序至少在以下三個層面可以給我們提供可能的借鑒。

首先，必須重視破產法在解決債務危機、實現特定社會價值方面的重要作用。我國1986年《企業破產法（試行）》與2006年《企業破產法》出臺之際，人們先后對企業破產制度與個人破產制度（因此2006年的《企業破產法》并沒有納入個人破產的規定）普遍心生疑慮，擔心破產制度并不適合我國國情，債務人會利用這一制度逃廢債，然而實踐卻證明經過數百年歷史發展的破產法確實在挽救債務人、實現債權人的公平清償方面發揮著極為重用的作用，通過企業破產可以實現優勝劣汰的市場競爭順序，通過個人破產也可以在相當程度上維護自然人的生存權，因此近年來我們特別強調通過破產法實現僵尸企業出清[33]，個人破產制度也在有計劃地構建中，①2019年6月國家發展改革委、最高人民法院等13部門聯合印發的《加快完善市場主體退出制度改革方案》（發改財金〔2019〕1104號）中明確提出要分步推進建立自然人破產制度，此外部分法院也在試點辦理具備與個人破產制度極為相近功能的個人債務集中清理案件，《深圳經濟特區個人破產條例》也已經于2021年3月1日正式施行。此外，辦理破產更一度成為世界銀行營商環境評估的重要指標，各地為了提高破產審判水平、加大破產程序的使用率、摒除人為制造的破產申請障礙方面做了大量的努力。美國也正是在破產重整的理念下構建了法定的地方政府債務調整程序，其實為破產法的適用開辟了新的領域。面對美國所構建的地方政府債務調整程序，我們也無須感到不解，其實質就是一種借助破產法規則所構建的法定的債務調整程序，地方政府并不會因此而關門大吉，反而是為如何通過法治的手段化解地方政府債務困局進行了新的探索，實踐也證明，地方政府債務調整制度在改善債務人地位與迫使債權人做出讓步，從而盡可能地維持地方政府的正常運行，實現公共利益的最大化方面發揮了極其重要的作用。

其次，必須針對地方政府債務困局的成因設計出妥適的應對方案。地方政府債務困局往往有著復雜的成因，極有可能涉及深層次的地方政府管理難題，因此單憑債權人做出讓步可能無法徹底解決危機，是故美國學界近些年來一直呼吁要通過合理的手段在地方政府破產程序中改善地方政府的治理困境，以免債務危機反復發生，但也受制于聯邦制下美國中央和地方的既有權力分配格局，如上文所述，這一難題的解決可能有賴于聯邦和州的通力合作。在我國的地方債危機中，其實問題具有一定的相通性，不過在之前的地方政府債務置換的實踐中我們更多地是強調對債務進行更新，但如今法律規則制定者已經意識到這一難題。如2016年10月出臺的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）中特別強調當地方政府面臨較大風險的債務危機時，省級政府甚至中央政府可以成立相應的工作組，幫助甚至接管該風險地區的財政管理，制定和實施可能的財政重整，從而為中央政府和省級政府介入地方政府債務危機、干預其財政管理構建了法定的框架，當然具體規則仍有待于進一步細化。

最后，也要籌謀在時機成熟時構建法定的地方政府債務調整制度的必要與可能。因為地方政府的正常運行與公共利益的實現密切相關，即使地方政府陷入債務危機（即使在美國地方政府通過申請破產實現債務調整的情況下），居民其必要公共服務的享有仍將繼續，因此地方政府債權人其利益必然會受到一定的限制；尤其當面對地方政府無力償還債務的窘境，債權人在大多數情況下皆要做出適當的讓步。核心問題在于我們要通過何種程序來限制債權人的利益，從而可以既賦予地方政府喘息之機，又可以使得債權人得到平等和公正的保護，美國通過破產法所構建的法定債務調整程序，因為規則明確、程序透明，且交由中立的司法機構予以裁判，可謂在比較法上提供一種可能的問題處理模式。未來我們也必然會遇到地方政府如果對現有債務清償不能又該如何要處理的難題，截至2022年4月末，據財政部統計全國地方政府債務余額已經高達322871億元，絕大部分以政府債券形式體現。①參見2022年4月地方政府債券發行和債務余額情況，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202205/t20220518_3811310.htm，最后訪問日期2022年06月09日。如果按照現有文件的精神要通過法治化與市場化的手段管控地方政府債務，一方面顯然中央政府或上級政府不能兜底地方政府債務，否則此種隱性擔保無法讓地方政府債券真正市場化，購買者必然會產生并不恰當的預期，何況這也不利于通過市場的力量來抑制地方債的擴張；另一方面也不適宜再通過定向承銷債務置換的方式來實現債務更新或調整既有的合同內容，因為地方債的持有主體已經相當多元化，再通過協商的手段希望獲得債權人的同意必將耗時費力，而行政權的強勢介入也不符合法治的理念。我國仍要在條件具備時，考慮是否要構建法定的地方政府債務調整程序作為問題的最終處理方案，通過特別立法的方式在債權人與債務人的協商與債務調整方面構建公開透明的程序與貫徹法治的理念。當然也鑒于我國國情與美國有較大的差異，另地方政府債務調整的基礎性前置條件現在部分仍不具備，尤其是現階段我國地方政府的財權與事權仍有待于合理的配置，地方政府也一直缺乏一張清晰的資產負債表，因此相關規則的構建仍需謹慎，但至少可以將構建法定的地方政府債務調整程序作為值得考慮的方案之一，審慎地加以考察，不應輕易加以排斥。

五、結語

為了應對地方政府可能發生的債務困局，中美兩國基于公共利益的考量，都希望讓債權人做出一定程度的讓步，但鑒于國情采取了并不完全相同的應對方法。我國為解決地方政府在一段時間內偏好于通過融資平臺公司舉借債務且因利息偏高、債務期限較短而導致地方政府還債壓力大的難題，廣泛采取了債務置換特別是定向承銷債務置換的方法，其實質是建立于合意基礎上的債務更新，而美國則是借助破產法框架構建了法定的債務調整程序，但現階段都存在一定的問題。對于美國而言，地方政府債務調整只能迫使債權人做出讓步，卻無法對地方政府管理機制進行變革，該難題的解決有待于州權力與聯邦破產法機制的配合，當然其具體成效如何仍有待于進一步的學術觀察；對于我國而言，地方政府債務置換只是短期內緩解了地方債危機，并非問題的最終解決方案，也并不符合未來地方政府債務治理市場化與法治化的趨勢，因此在時機成熟時仍有必要考慮法定的地方政府債務調整制度構建之可能。