浙江省城市內澇治理政策分析與建議

文/方園 董寒凝 伍洲 周洲

一、引言

隨著全球變暖、厄爾尼諾現象頻增等變化加劇，臺風、梅汛期持續性降雨等極端氣象災害不斷侵襲浙江省城市地區，嚴重內澇問題時有發生。習近平總書記多次對防汛救災作出批示，要求“各地區和有關部門要堅持人民至上、生命至上”，“要始終把保障人民生命財產安全放在第一位”。因此制定合理的城市內澇治理政策，保障內澇治理工程建設與工作推進是維護城市安全、保障人民利益、實現共同富裕的重要手段。本文在對浙江省城市內澇治理相關政策發展階段和主要問題研究的基礎上，提出監管、資金、應急三方面城市內澇治理政策建議，為建立健全城市內澇治理保障體系建言獻策。

二、浙江省城市內澇治理政策發展階段分析

（一）對癥下藥階段（2014-2016年）

自2013年國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》（國辦發〔2013〕23號）并頒布《城鎮排水與污水處理條例》以來，浙江省積極響應，發布《關于加強城市內澇防治工作的實施意見》（浙政辦發〔2014〕11號）（以下簡稱浙政辦發〔2014〕11號），提出“五水共治”政策，并將城市內澇防治作為統籌協調推進“五水共治”的重要舉措和任務，針對當時部分城市內澇災害嚴重、應急應對不力、排澇工作規劃滯后、水利等基礎設施投入不足等問題，提出完善應急預案、分步走整治淹水區與易澇區、編制城市排水防澇綜合規劃、提高設計標準、加強設施投入與改造等治理措施。政策制定以解決問題為主要目的，強調政策的對癥性與實施性。

（二）思路轉變階段（2016-2020年）

以《關于推進全省海綿城市建設的實施意見》（浙政辦發〔2016〕98號）與《關于深入推進“五水共治”加快實施百項千億排水防澇工程的意見》（浙政辦發〔2016〕145號）為主要政策，全面推進城市水生態系統完善與重大排水防澇工程設施建設。此階段內，城市內澇狀況已有一定程度的改善，政策思路從被動應對轉變為主動出擊，解決措施從工程治水轉變為生態治水，從源頭上削減徑流量，提升城市自我調節能力。

（三）防治結合階段（2020年至今）

2019年“利奇馬”“米娜”等臺風、強降雨災害的襲擊，暴露了浙江省部分城市仍存在調蓄設施缺乏、滯洪蓄洪能力不足、應急處置不及時等問題，因此于2020年接連發布《關于進一步加強城市排水防澇工作的意見》（浙防指辦〔2020〕7號）（以下簡稱浙防指辦〔2020〕7號）與《關于進一步加強防汛防臺工作的若干意見》（浙政發〔2020〕9號）（以下簡稱浙政發〔2020〕9號）兩份文件，并于2021年7月發布《浙江省城市內澇治理“十四五”規劃》，提出工作體系完善、風險點摸排管控、動態監測管控和應急響應機制建立、工程體系完善與智能技術應用等多方面意見與目標。此階段內，政策重點為防治結合，持續加強城市內澇治理力度，也強調臺風等突發災害的監測應急。

三、浙江省城市內澇治理政策主要問題

（一）治理監管體系有待完善

現有政策存在重分工、輕協調，重建設、輕監管的傾向。在內澇治理工作體系建設中一般采用任務分解的形式將責任落實到各個分管部門，垂直方向上缺少實權部門領導牽頭，尤其缺少跨區域水系流域層面的統籌管理；水平方向上各個主管部門多為“自掃門前雪”，相互間溝通交流、協調銜接程度不足，導致工作成果達不到預期效果。在內澇治理工程設施建設中則普遍追求“畢其功于一役”，對設施建設的用地、資金等要素投入力度較大，但在設施運營維護、監督管理等方面的投入力度相對薄弱。

（二）治理資金保障有待健全

現有內澇治理資金保障以政府財政撥款為主，商業保險為輔，可見其對政策依賴性較大，缺少一個具備自主性的長效專項基金來提升內澇治理資金籌措與使用的靈活性。雖然多個政策文件提出要積極引入社會資本，但仍以小范圍的探索試驗為主，具體的市場化運營模式尚未建立。同時對于吸引居民、企業等社會主體共同參與內澇治理的激勵機制還存在空白，公眾參與度偏低。

（三）內澇應急準備有待提升

《浙江省防汛防臺抗旱條例》、浙政辦發〔2014〕11號、浙防指辦〔2020〕7號、浙政發〔2020〕9號等均提出對臺風、洪澇、風暴潮等自然災害的風險防治、監測預報預警、應急處置與搶險救援等預警應急策略，但在應急預案的科學評估與公眾宣傳、預警信息的發布與公眾行為指導、救援物資與隊伍的保障優化等方面缺少具體引導政策。

四、浙江省城市內澇治理政策建議

（一）加強治理監管“聯動性”

城市內澇防治是一個復雜的系統工程，不僅包括地下管渠等設施，也有地面設施，與城市用地、水系、河道、管網、道路、綠化等多專業有關。而城市內澇與城市外洪之間也存在著復雜的聯系，無法單一對待。

1.加強流域層面的“區域聯動”

按照責、權、財統一原則，逐步提高流域管理機構的實權，并建立有力的追責制度，保障流域機構行使決策監督權。在其內部設立流域決策委員會、咨詢委員會等機構，保障流域成員充分磋商，賦予流域機構統一的統籌協調事權。加強流域重要水文特征和數據的信息共享，共建數據感知體系和預警預報系統。針對不同范圍和程度的降雨，建立流域層面和城鎮層面的聯防聯控機制，加強多部門聯合的應急預案編制以及應急裝備和物資的儲備。

2.加強同級部門“橫向聯動”

成立部門綜合統籌機構，改變現有國家職能部門和機構的獨立運作體系，加強水利、生態環境、衛生和建設等主管部門之間的協調銜接。明確各職能部門的職責分工，落實各部門具體工作內容與管理權限，建立部門聯動機制和內部獎懲機制，提高各部門之間的溝通和協調能力[1]。

3.加強政府與第三部門、社會公眾“內外聯動”

加強政府與各類城市工程技術研究院、信息技術研究院、設計院等專業院校的互動與合作，成立涵蓋氣象、市政工程、規劃、交通、救援等各領域的專家資源庫，建立多專業協同研判專家會商機制，及時通知專家開展會商工作。加強政府與媒體、公眾的信息共享，成立公民咨詢團體，廣泛向公眾咨詢意見，為民眾參與內澇治理提供機會，也為提高政策質量提供智力資源。

4.建立多元化監管機制

完善現有條例，確立監管規章制度。明確內澇防治責任，建立城市易澇點管理清單，制定“一點一策”排澇預案，明確易澇點相關責任人名單。建設社會監督線上平臺，通過采取每半年或一年對當地內澇治理項目的計劃和現狀進展進行報告等方式，賦予民眾知情權和監管權。

（二）加強治理資金“多源性”

城市內澇防治是惠及全民的重大民生保障工程，是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。為充分挖掘政策潛力，強化此項民生工程建設的資金要素保障，擬從專項資金建設、市場化運作、財政激勵機制等方面提出有關政策建議。

1.建立多渠道排水防澇專項基金

各級地方政府應積極爭取相關國家專項補助資金，同時充分發揮各級財政資金的杠桿作用，以地方財政為主，省級財政為輔，聯合其他社會組織及社會資本，共同組建服務于不同層級洪澇治理的專項基金，用以保障排水防澇項目建設的實施落地以及設備設施的日常養護與維修。明確基金管理使用流程及權責劃分，制定針對基金支取過程中的災害預警、危機應急處理、基礎設施建設、設備設施運維以及統籌協調等多維度工作的基金調用配額標準與管理手冊，合理制定次年預算及使用計劃，并從省級、縣（市、區）級、社區級等層面設定“三級監管責任”，確保資金管理有序，提高財政資金使用績效。積極探索以建筑物及其附屬空間不透水面積為額定計算標準的雨水費機制與針對洪澇及其次生災害的保險機制。

2.建立排水防澇項目市場化運作機制

鼓勵在數字化雨洪監測、排水防澇設施建設與運維方面建設試點，推行市場化運作。推進利用投行資源，以股權受讓和合作開發等形式聯合排水防澇市場化建設、運營主體，通過債權、股權和信托計劃等融資方式對項目予以支持，形成投資-建設-運營共同體，共擔風險、共享收益。探索以發行收益憑證的方式匯集特定多數投資者的資金，鼓勵發行城市排水防澇REITs產品，吸納個人和投資機構投資者資金，盤活優質存量資產。研究出臺利用PPP、專項債等融資模式支持排水防澇項目，有效擴大融資渠道。

3.針對各類型排水防澇項目明確政策激勵機制

排水防澇項目建設與運營過程中涉及不動產產權不明或使用權問題的，建議各級有關部門探索制定保護性空間及設備使用權臨時征用規定及條例，鼓勵企業和個人對于必要的流域治理項目讓渡部分不動產使用權。城市更新項目涉及到城市更新及老舊小區設施改造的，應明確現有房屋及設備設施產權，鼓勵按照誰收益、誰出資的原則，積極推動居民出資參與改造。研究住宅專項維修資金用于排水防澇設施改造的辦法，支持小區居民提取住房公積金用于相關項目的改造。開發新建項目應鼓勵房地產開發企業、基礎設施承建方、運維方形成聯合體單位，其中，房地產開發企業出資參與項目建設的、建筑及其配套空間用于額外排水防澇設備設施使用的，可探索實行容積率獎勵或容積率異地轉移，并按現行規定免征契稅、房產稅、城鎮土地使用稅和城市基礎設施配套費、不動產登記費等[2]；其他專業經營單位參與排水防澇項目后期運營的，對所發生的維護管理費用，可按規定計入企業當期費用稅前扣除。

（三）加強內澇應急“準備性”

城市內澇治理應轉變“事后處置”思想，將精力集中在“事前預防”和“事中監督”上，前移洪澇災害預防與治理工作關口，在思想與行動上高度重視應急預案制定、應急預警與人力物力保障，實現未雨綢繆。

1.完善城市內澇應急預案

規范城市內澇應急預案編制程序。加強頂層應急預案的設計規劃，建立預案編制責任制，通過對城市災害隱患點的調研排查、歷史經驗的總結吸收及群眾意見的分析采納，編制符合城市特色的城市排水與暴雨內澇防范應急預案，明確預警等級、內涵及相應的措施和處置程序，健全應急處置的技防、物防、人防措施。加強預案的培訓、宣傳、演練工作并完善預案評估機制。依托微信公眾號、微博等新媒體加強預案宣傳，并經常性地開展應急培訓演練工作，充分發揮和檢驗預案效果，參考實際效果評估修訂和完善內澇應急預案。

2.強化城市內澇應急預警

提升洪澇災害監測預報能力。進一步健全住建、氣象、水利、交通、公安、消防等相關部門互聯互通的信息共享與協調聯動機制。加強水雨情監測站等基礎設施建設，充分應用GIS等先進技術手段，完善城市暴雨內澇監測預警系統。通過動態監測城區低洼路段積水情況、河道水位實現自動報警目的，從而有計劃地安排排水調度工作。切實加強城市交通干道、低洼地帶、危舊房屋、建筑工地等重點部位的監控力度，并設立必要的警示標識。以各通訊運營商平臺為基礎，整合短信、電視臺、廣播電臺、微信微博、APP等多種渠道，搭建信息即時發布平臺，引導社會單位和公眾自主響應，采取彈性工作、停課、停辦大型活動等舉措，主動規避風險[3]。加強預警信息應對行為指導，迅速編制和推廣《浙江省防汛公約》，明確規定公眾應對措施，提升人民群眾的防災自救能力，形成良好的社會防汛防澇秩序，從而提升政府內澇治理管理效率。

3.優化應急救援物資與應急搶險隊伍保障

數字化管理應急救援物資儲備。以“分級儲備、分級管理、統一調配、合理負擔”的原則構建應急救援物資儲備信息化管理系統，科學分析本地區應急救援物資需求類型與數量，完整錄入各區（縣）物資采購與使用信息，即時掌握物資儲備變化情況，實現應急救援物資調度共享。統一規劃防汛物資儲備倉庫空間布局，符合安全儲存防汛物資要求的同時優化存取物流動線，提升應急調度效率。多層級組建應急搶險隊伍，省人民政府應當建設綜合性防汛抗臺抗旱訓練基地，用于實戰訓練，承擔全省應急救援力量示范示教和救援人員培訓、考核等工作。縣級以上人民政府應當以當地駐軍、武警等隊伍力量為依托組建專業搶險救災隊伍；鄉鎮(街道)應積極整合轄區內企事業單位力量組建防汛搶險隊伍，成為基層防汛搶險救災的中堅力量；各個社區(村委會)則應動員轄區居民組建防汛搶險小隊，實現搶險救災隊伍多層級、全覆蓋。

五、結束語

城市內澇治理政策對于促進城市基礎設施建設、加強城市對于極端氣象災害的應對能力、保障人民生命財產安全等具有重要意義。本文通過對浙江省城市內澇治理政策的發展階段梳理，揭示了當前城市內澇治理政策存在的問題，并針對性提出了發展建議，以期為浙江省城市內澇治理提供更全面、強力的政策保障。