北京市老舊廠房改造升級類城市更新項目推進存在問題及對策建議

文/陳向玲 胡翼瓊 郝曉明 檀凱兵

一、 引言

實施城市更新行動，轉變城市開發建設方式和經濟增長方式，對全面提升城市發展質量、滿足人民日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展具有重要意義。近兩年來，北京市城市更新全面提速，一些與實施相關的深層次問題在老舊廠房改造升級類城市更新項目推進中逐漸顯現出來，制約了改造升級工作開展，亟需配套出臺能夠解決具體實施問題的細則文件和具體辦法，用于指導老舊廠房改造升級類城市更新項目的加快推進。

二、現行老舊廠房改造升級政策分析

2021年5月，北京市人民政府印發了《關于實施城市更新行動的指導意見》（京政發〔2021〕10號），與之配套的4個實施細則隨后同時印發。《關于開展老舊廠房更新改造工作的意見》（京規自發〔2021〕139號）為配套文件之一，該文件明確在符合街區功能定位和規劃前提下，鼓勵原產權單位（或產權人）通過自主、聯營等方式對老舊廠房進行更新改造、轉型升級；并就確定實施主體、編制實施方案、審批手續辦理流程、規劃土地扶持政策，以及與相關政策的銜接做了說明。

此 前2021年2月，為 深 入實施城市副中心控規，盤活存量低效國有工業用地，中共北京市委城市副中心工作委員會、北京城市副中心管理委員會印發《北京城市副中心存量國有工業用地利用試點指導意見（試行）》（副中心黨工委〔2021〕4號），指導城市副中心155平方公里內的存量國有工業用地利用工作，推進城市更新和減量提質。該文件明確更新模式為政府收儲、政府平臺公司參與開發、企業自主升級改造三種模式，并就土地利用涉及的價格評估、補繳政府土地收益、過渡期政策、公共服務設施建設主體等做了規范說明。

2021年6月，北京市發展改革委員會公開發布《關于加強騰退空間和低效樓宇改造利用促進高精尖產業發展的工作方案（試行）》，明確北京市政府固定資產投資對于符合相關條件的項目給予支持。項目可申請投資補助或貸款貼息，支持資金最高可達5000萬元。該文件明確了申報范圍、支持對象、申報項目類型、支持方式、支持比例和額度，以及申報時限和批次要求等。

2021年8月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》，明確了未來五年北京城市更新的目標和方向，將聚焦城市建成區存量空間資源提質增效，推動六類城市更新項目的發展，建立起良性的城市自我更新機制。

2022年3月，北京市人民政府辦公廳印發《關于加快發展保障型租賃住房的實施方案》（京政辦發〔2022〕9號），支持閑置和低效利用的廠房、倉儲等非居住存量房屋改建為宿舍型（含公寓型）保障性租賃住房，在用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質，不補繳土地價款。

上述政策文件的陸續出臺，明確了老舊廠房改造升級的總體原則、實施要求、實施模式、實施程序以及扶持政策，對激發企業自主升級改造意愿和積極性發揮了重要的作用，并推動了一批試點項目的實施。至于老舊廠房改造升級項目的全面推進實施，則有待于配套細則和具體辦法的進一步出臺，以破解其改造項目實施中的諸多難題。

三、老舊廠房改造升級項目推進存在問題分析

基于城市副中心、順義區老舊廠房改造升級項目的實地調研和分析，在項目謀劃和實施中需要重點解決的問題主要包括以下幾個方面：

（一）企業用地被規劃為公益性用地的退地補償問題

以某園區某商貿企業老舊廠房改造升級項目為例，該項目臨街部分現狀為研發辦公樓，規劃用途為市政綠地，規劃的落實將導致企業土地和建筑規模指標都相應減少，因此企業主張對房屋土地騰退所造成的損失（包括因清退租戶而產生損失）進行賠償。如何妥善解決被規劃為公益性用地的退地補償問題，成為制約該類項目推進的掣肘。

（二）改造升級后土地出讓年限及補繳政府土地出讓收益問題

以某園區某物流企業老舊廠房改造升級項目為例，該項目現狀土地用途為工業用地，剩余土地使用年限不足20年，規劃用途為產業用地。在按照規劃的要求進行改造升級后，土地出讓年限的確定以及政府土地出讓收益的補繳是企業關注的重點。企業主張改造升級后土地出讓年限不應低于20年，并反映了不了解補繳政府土地出讓收益流程、不清楚補繳政府土地出讓收益標準等困難。該類問題需要在合法合規合理的前提下詳細研究予以解決，方能切實調動企業實施項目的積極性。

（三）企業參與更新改造資金壓力較大問題

平臺公司參與老舊廠房改造升級類城市更新項目時，收購階段和開發建設階段會在短期內投入大量資金，回籠資金則主要靠每年的租金收入或經營收入，資金壓力較大。其他企業（尤其是民企、外企）自主更新改造同樣面臨投資大、改造升級后盈利機制不明確的問題，自主升級改造積極性不高。如何從政策支持層面緩解企業資金壓力，激發和帶動企業自主升級改造的積極性，需要深入研究予以解決。

（四）改造升級后產業用房能否分割轉讓問題

多家企業反映，老舊廠房更新改造投資大，若全部自持經營，資金壓力太大，投資回收期很長，希望能夠分割轉讓一部分產業用房，以緩解短期內資金壓力。從產業用房的需求層面來看，優質企業（總部企業或行業領軍企業等）的入駐條件也多包含解決企業研發辦公用房等需求。為解決該類問題，需要詳細研究產業用地轉讓的管理機制。

（五）涉及集體土地利用相關問題

集體土地利用問題比較復雜，多種情況并存。一是規劃用途不變的土地；二是規劃用途為綠地、道路、市政基礎設施的土地；三是規劃用途為研發、商業等經營性用地的土地；四是項目用地涉及集體、國有兩種類型的復雜情況。具體到各種情況實施路徑如何，需要深入研究予以解決。

四、解決問題的初步思路

（一）企業用地被規劃為公益性用地的退地補償初步思路

對于規劃為公益性用地的部分，建議按照現狀工業用地市場價值給予相應補償，補償金額在補繳政府土地出讓收益時自行進行抵扣。補繳的政府土地出讓收益=新用途市場評估價格-現狀工業用地價格（原土地使用權證載面積），企業基于差額補繳；若新用途市場評估價格小于現狀工業用地價格（原土地使用權證載面積），則政府基于差額給予企業補償。其中，上文提到的新用途市場評估價格是指地塊經營性用地部分規劃條件下的市場評估價格。

對于涉及地上房屋拆遷補償以及停產停業損失補償，建議在補繳政府土地出讓收益時予以考慮，并在實際操作中進一步征求區規自部門的意見。

（二）土地出讓年限及補繳政府土地出讓收益初步思路

針對改造升級后土地出讓年限及補繳政府土地出讓收益問題，建議加強對用途、規模變更補繳政府土地出讓收益政策、補繳標準及手續辦理流程的宣傳。2022年3月，《關于更新出讓國有建設用地使用權基準地價的通知》（京政發〔2022〕12號）明確，新版基準地價M4工業研發用地劃分到公共管理與公共服務用地二級類科研用地，測算時參照工業用地基準價格，乘以2.0用途修正系數評估，相較之前補繳政府土地出讓收益水平有明顯降幅，企業補繳政府土地出讓收益的壓力有所減輕。

此外，從園區全生命周期管理的角度，建議按照彈性出讓年期20年補繳政府土地出讓收益；現狀剩余年限不足20年的，剩余年限內的按照剩余年限補繳政府土地出讓收益，超出部分按照屆時地價水平續期繳納政府土地出讓收益。

（三）緩解企業參與更新改造資金壓力初步思路

針對企業參與更新改造資金壓力大的問題，有如下三方面的建議：一是建議平臺公司以項目或者項目包的方式申請政府專項債支持；二是建議區政府加大一般企業為主體的更新改造項目固定資產投資補助支持力度；三是建議允許老舊廠房改造升級后的產業用房分割轉讓，吸引優質企業入駐，減輕公司資金壓力。

（四）改造升級后產業用房轉讓初步思路

建議參照上海市研發總部通用類分割轉讓、廣州市新型產業用地內建筑分割轉讓政策經驗，產業用房可按幢為基本單元分割登記，通過“三認定”程序（認定開發主體、認定建設項目、認定轉讓對象），將產業用房轉讓給符合產業準入標準的企業，并對分割轉讓對象的受讓面積土地產出率或稅收強度提出明確要求。

（五）涉及集體土地利用的初步思路

鑒于涉及集體土地利用多種情況并存，初步考慮如下：①規劃用途不變的，維持現狀利用；②規劃用途為綠地的，參照平原造林的做法，采用流轉的方式實施，不征地，支付租金；③規劃用途為道路、市政基礎設施用地的，隨項目實施；④規劃用途為研發、商業等經營性用地的，采用土地一級開發的方式實施，開發完成后進入公開市場交易。

五、政府相關部門強化管理和服務的建議

結合調研中企業反饋的問題，為加快推進老舊廠房改造升級，建議政府相關部門在前期、實施兩個階段進一步強化管理和服務。

（一）前期階段

1.加強控規編制和報批工作

各企業老舊廠房改造升級工作推進緩慢的一個重要原因是地塊規劃不明確，企業不清楚更新改造方向，無法確定更新改造方案，進而難以啟動項目報批工作。針對該問題，建議政府相關部門加快控規（街區層面）的編制和報批，盡快明確各地塊規劃用途及規劃指標，為推動老舊廠房改造升級夯實基礎。

2.加強產業準入和支持政策宣傳

很多企業反映，未能知悉所在區域產業準入標準和產業支持政策，影響了企業參與城市更新計劃、項目改造升級方案的制定和實施。建議政府相關部門通過政策宣傳會、研討會、政府網站公示等多種方式，將產業準入政策、產業發展的支持性政策等有效地傳達給企業。

3.幫助企業搭建對接資源的平臺

很多企業反映，城市更新對企業來說是新的機遇，盡管有很強的改造升級意愿，也做了大量的前期策劃工作，但是由于缺少好的產業資源，導致項目改造升級計劃暫時擱置。建議政府相關部門為企業搭建對接資源的平臺，助力擁有物業、產業、資金等不同資源的企業之間的相互溝通與交流，實現資源要素優化合理配置，破解改造升級類項目資源方面的難題。

4.加強手續辦理方面的指導與培訓

除平臺公司以外，大部分企業并不熟悉升級改造手續辦理程序，建議政府組織相關部門編制手續辦理相關工作指南，邀請平臺公司開展手續辦理方面的培訓，介紹各項手續辦理的流程、對接部門以及典型項目經驗等，以利于企業有序開展項目前期手續辦理工作。

（二）實施階段

1.建立履約管理機制

建議相關主管部門與地塊自主改造升級企業簽訂項目履約監管協議，約定相關事項，并在投產運營后對履行情況進行定期評估考核。評估考核的重要節點包括開竣工階段、約定達產時間1年內、達產后每隔3至5年、出讓年期屆滿前1年等階段。

2.加強全生命周期管理

建議建立土地、產業全生命周期管理機制，明確監管要求和標準，實現全生命周期管理。在更新改造之前，要細化建設、產業和運營等管理要求，明確監管標準。對工業用地變更為M4產業研發用地，要重點加強產業績效評估和土地退出監管。對可轉讓物業，要加強轉讓對象、產業績效和物業退出的監管。

六、結束語

綜上，本文基于實地調研分析總結得出了實施層面需要解決的問題，雖然未覆蓋全部問題，但基本覆蓋了產權單位（產權人）最為關注的騰退補償、權屬界定、支持政策、產業資源等核心訴求。筆者研究提出了解決問題的初步思路以及政府相關部門強化管理和服務的建議，旨在拋磚引玉，引起相關部門對實施層面問題的深入研究，聯合出臺能夠指導解決具體實施問題的配套細則文件，如加強推進老舊廠房改造升級的實施辦法等，積極回應實施主體訴求，有效破解實施難題，加速推動老舊廠房改造升級類城市更新。