中國城市化的邏輯轉換：含義及意義*

高 帆

城市和農村是構成一國國民經濟和社會運行體系的兩個部門。相對于農村，城市在微觀層面往往具有更高的勞動生產率和勞動者報酬，在宏觀層面往往具有更強的集聚效應、網絡效應、創新效應和分工效應。一國的現代化伴隨著農村人口流向城市以及城市人口占比的攀升，城市化率提高是經濟社會發展進程的重要特征事實。從國際經驗看，不同國家的經濟發展水平和城市化率之間顯著正相關。改革開放以來，以勞動力外出就業為出發點，中國農村人口呈現出大規模、持續性的非農化流轉，按照常住人口統計的城市化率快速增長，并在同期的全球城市化進程中創造了增速“奇跡”，這一奇跡與經濟增長“奇跡”相互嵌套，共同構成了國際視野下的中國工業化和城鎮化發展“圖景”。 1978 年之后，中國實現了世所罕見的高速經濟增長，“同一時期中國的城市化速度也是世界上最快的”。①蔡昉：《歷史瞬間和特征化事實——中國特色城市化道路及其新內涵》，《國際經濟評論》2018 年第4 期。中國的城市化進程與國際經驗具有一致性，但在推進速度及背后的機制方面，中國的城市化卻具有自身特色。理解中國的城市化演進邏輯具有理論和實踐價值，它可以豐富人們針對城市化問題的規律性認識，并對中國后續的城市化實踐提供啟示和借鑒。特別是，中國的經濟發展是一個由不同階段組成的連續過程，在經歷了持續高速增長之后，中國特色社會主義進入新時代，發展階段的轉變要求城市化的功能和推進方式發生調整，能否遵循城市化發展規律、因勢利導地推進這種調整是值得探究的重大命題。新時代中國的城市化邏輯正在發生轉換，本文試圖在“需求端”對這種轉換的背景和內涵進行分析，說明中國的城市化應該“走向何方”，在“供給端”對實現這種轉換的條件進行研究，闡釋中國應“如何走向”符合自身發展階段的城市化。本文的分析有助于深化人們對中國城市化規律的認識，也有利于我國依靠公共政策完善來更好地構建新型城鄉關系。

一、中國城市化的三重功能及其歷史考察

在經濟理論中，人們可以從不同視角對城市化問題展開研究，畢竟這是一個涉及人口、產業、地理等多方面的結構變動。城市化作為微觀主體的行為選擇和決策結果，其產生的影響具有系統性和整體性。由此出發，人們對城市化的討論除了關注城市化本身之外，也經常將其與現代化進程相關聯，即探究城市化與經濟總量增長和結構轉變之間的內在關系。在發展經濟學中，劉易斯-費景漢-拉尼斯模型構建了經典的二元經濟理論。①Lewis A., “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor”, The Manchester School, Vol.22, No.2, 1954, pp.139-191.J.C.H. Fei, G Ranis, Development of the Labor Surplus Economy: Theory and Policy, Richard D. Irwin, Homewood, IL. 1964.費景漢、拉尼斯：《增長和發展：演進觀點》，洪銀興譯，北京：商務印書館 2004 年。按照這種理論，城鄉二元對立是發展中國家的基本經濟特征，城鄉兩大部門之間存在著勞動生產率差異，農村勞動力向城市轉移是消除這種落差的關鍵。這一流轉過程意味著生產率差距的收斂和二元結構轉化，也意味著勞動力配置效率的提高和經濟總量增長。由此引申開來，城市化是發展中國家邁向發達國家的重要途徑。庫茲涅茨（1971）同樣關注經濟增長與產業、部門經濟結構的關聯，其研究發現：各國的經濟增長表現為人均產出的持續增長，以及產業結構從農業主導到非農產業主導、人口結構從農村主導到城市主導的變化。②西蒙. 庫茲涅茨：《各國的經濟增長》，北京：商務印書館1971 年。“庫茲涅茨事實”將城市化率提高與經濟增長直接鏈接起來。這一分析能夠得到國際經驗的支持，世界銀行最新數據顯示，2021 年高收入國家、中高等收入國家、中等收入國家、中低等收入國家、低收入國家的城市化率分別為81.48%、68.38%、53.84%、43.02%和34.22%，③The World Bank.“World Development Indicators: Urbanization”, http://wdi.worldbank.org/table/3.12.這從側面證實了城市化對經濟增長的驅動作用，以及城市化率和經濟發展之間的緊密關聯。

新中國成立以來、特別是改革開放之后，中國的發展成就舉世罕見，但迄今中國仍然是一個發展中國家。④劉偉、蔡志洲：《如何看待中國仍然是一個發展中國家？》，《管理世界》2018 年第9 期。中國面臨著持續推進現代化發展的歷史使命，而城市化對中國現代化發展的推動作用值得關注。在全球范圍內，中國是一個具有人口和地理超大規模特征的國家，城市化發展涉及的人口規模、空間范圍及影響程度世所罕見。在人多地少、農村農戶數以億計且很長時期內實施城市偏向政策的背景下推進城市化，中國城市化的道路選擇也和其他經濟體存在區別。更重要的是，在中國共產黨的領導下，我國推進社會主義現代化建設事業，蘊涵著全體人民共同富裕等戰略目標，其現代化進程并不單純地表現為經濟增長。上述國情特征意味著：理解中國的城市化應將其放置在社會主義現代化的整體框架中進行審視，在辨析城市化與現代化目標的“契合”中把握城市化的多重功能，以及這些功能組合方式的動態變化。換言之，中國的城市化不僅呈現出城市化率在時序意義上的提升，而且呈現出城市化功能在不同時段的轉換。從實踐角度看，中國城市化的功能主要體現在以下三個方面。

第一，經濟增長功能。已有經濟理論將城鄉勞動生產率落差作為起點，強調城市因產業特征和人口集聚而具有生產率優勢，農村勞動力和人口流向城市，即城市化意味著勞動力從低生產率部門轉向高生產率部門，這種就業和人口結構轉化是經濟增長的動力源泉。按照這種理解，城市化首先扮演著經濟增長引擎的重要角色。 1978 年以來，中國將黨和國家工作重心轉向社會主義現代化建設，并通過改革開放來推進現代化建設，在這一過程中，城市化對經濟增長也發揮了顯著的驅動作用。中國城鄉存在勞動生產率落差，這是國民經濟中的一個特征事實。 CEIC 的數據顯示，1978 年中國第一產業、第二產業、第三產業勞動生產率分別為359.1 元/人、2527.2 元/人、1851.0 元/人，農村勞動力跨產業、跨城鄉再配置具有充沛的動能。伴隨著戶籍制度就業管制功能的放松以及東部地區非公經濟的崛起，農村勞動力在經歷了短暫的本地非農化就業之后，在20 世紀90 年代中期之后，逐步形成了“農民工”大規模非農化流轉，這種流轉主要是勞動力從中西部農村流向東部城市，這導致中國的城市化率快速提高。 CEIC 的數據顯示，1978—2021 年我國按照常住人口計算的城市化率從17.9%增至64.7%，年均增長率為1.09%，其中1995—2021 年的年均增長率更是達到1.35%，與此相對，1949—1977 年中國城市化率的年均增長率僅為0.25%。世界銀行數據顯示，1978—2020 年中國城市化率從17.9%增至61.4%，提高了43.5 個百分點，而同期世界和其他主要經濟體的城市化率增長分別為：世界17.7 個百分點、美國9 個百分點、日本15.7 個百分點、巴西23.5 個百分點、印度12.5 個百分點。考慮到中國市場的超大規模特征，其城市化進程對全球城市化的影響舉足輕重，世界銀行數據顯示，1978—2020 年中國城市人口從1.71 億增至8.67 億，凈增長6.96 億，占同期世界城市人口增長數27.10 億的25.6%。①The World Bank.“World Development Indicators: Urbanization”, http://wdi.worldbank.org/table/3.12.可見，改革開放之后，中國在全球發展史上創造了城市化率迅猛增長的“奇跡”，在很短時間內，中國從一個農村人口占主體的國家轉變為城市人口占主體的國家，鄉土中國已經轉向城鄉中國。②劉守英、王一鴿：《從鄉土中國到城鄉中國——中國轉型的鄉村變遷視角》，《管理世界》2018 年第10 期。改革開放以來，中國城市化率快速增長的微觀機制是：數以億計的農村勞動力在產業和城鄉間“用腳投票”，其經過勞動生產率和經濟收益比較之后，在市場機制作用下進入到勞動報酬更高的領域就業，由此產生的宏觀效應是大幅度降低了勞動力“過剩”和“短缺”的并存程度，促成了勞動力和資本在城市部門的緊密結合，支撐了中國勞動密集型制造業的發展和“世界制造中心”的形成，由此推動了經濟總量的高速增長。在這個意義上，中國經濟增長“奇跡”和城市化率增長“奇跡”相輔相成、不可分割。

第二，效率提升功能。經濟增長理論將一國的經濟增長歸結為兩個支撐力量，即要素供給水平和要素的組合效率。考慮到要素存在著供給約束以及邊際收益遞減，要素組合效率對特定國家長期經濟增長的作用就更為突出，效率提升是經濟可持續、高質量發展的基礎條件。城市化作為現代化進程中的重要結構變遷，其不僅追求農村勞動力進入城市產生的再配置效應，而且追求勞動力、土地、資本等要素之間的動態匹配。在這個意義上，城市化是以農村勞動力和人口流轉為牽引、涉及各種要素在部門和空間再配置的系統過程，勞動力、土地、資本的組合關系對于城市本身的持續發展至關重要，對于城市和農村之間的融合互動也舉足輕重。顯然，城市化不僅具有因勞動力流動而帶來的經濟增長功能，還具有因各種要素重新組合而產生的效率提升功能。 1978 年以來，中國在快速城市化進程中顯著提升了勞動力配置效率，這有兩個方面的證據：在微觀層面，農民收入水平提高，且工資性收入已取代家庭經營性收入成為農民收入的首要來源；在宏觀層面，中國保持了快速的經濟增長，且城市化率與地區之間的經濟發展水平正相關。但與此同時，我國勞動力流動與土地、資本配置之間存在失衡，這對城市化的效率提升功能產生了抑制和阻滯作用。當前，我國在城市化中勞動力市場因社保體系分割而導致了勞動力市場流動配置的障礙，土地、勞動力等要素市場呈現出制度性、區域性分割特征。③付敏杰、張平、袁富華：《工業化和城市化進程中的財稅體制演進：事實、邏輯和政策選擇》，《經濟研究》2017 年第12 期。CEIC 的數據顯示，1981—2020 年我國按照常住人口口徑計算的城市人口年均增長率為3.92%，同期城市建設用地面積、城市建成區面積的年均增長率分別為5.91%和5.57%，可見人口城市化滯后于土地城市化。盡管存在地區差異，但這種失衡暗示著城市化進程存在著城市人口密度的“相對下降”，其對土地配置效率提高以及城市集聚效應的持續發揮是不利的。自上世紀90 年代中期以來，在財政分權改革和土地管理制度變遷的背景下，地方政府在農村土地征用和城市土地出讓中起到了重要作用，以城市建設用地的總量和結構為杠桿，通過土地出讓收入來彌補財政收支缺口，通過土地預期收益來向金融機構融資，成為地方政府的普遍做法，城市化進程伴隨著地方政府的土地財政、土地融資以及城市高房價，而“地方政府的土地融資活動顯著促進了城市化失衡現象的形成”，④冀云陽、付文林、楊寓涵：《土地融資、城市化失衡與地方債務風險》，《統計研究》2019 年第7 期。其衍生結果是資本配置向房地產過度流入、地方政府債務風險逐漸累積，長期來看，這些情形對資本配置效率的提高也產生沖擊。

第三，成果分享功能。城市化是一國現代化進程的重要結構性變遷，會對不同群體的經濟狀況產生影響，留在農村的群體、流向城市的農村人口以及城市的原有居民在城市化進程中的收益是不均勻的，但城鄉人口流動加劇了城市向農村的消費示范，這意味著城市化會產生收入分配和消費擴散效應。對于中國這樣以實現共同富裕為戰略目標的社會主義國家而言，城市化不僅應從經濟規模視角來理解，還應從其對不同群體的經濟影響維度來考察，城市化的成果分享機制應受到足夠重視。 1978 年以來，我國農村居民在城市化進程中改善了生活水平，其中的機制是：城市化使農民獲得了相對于農業產出更高的工資回報，推動了農業經營逐步走向規模化和集約化，且城市化推動的經濟增長為政府的農村財政傾斜提供了基礎。特別是，2009 年以來，我國城鄉收入差距和消費差距呈現出持續縮減態勢，CEIC 的數據顯示，2009—2021 年城市人均可支配收入/農村人均可支配收入從3.11 倍降至2.50 倍，城市人均消費支出/農村人均消費支出從2.81 倍降至1.90 倍，2020 年中國歷史性地消除了農村絕對貧困問題。相對于改革開放初期，我國城市化在推動二元經濟結構轉化、改善農村居民福利方面產生了積極作用。但迄今中國城市化在解決二元社會結構方面仍存在短板，農村勞動力主要以農民工方式進入城市就業，但其社會保障主要依據農業人口這種戶籍制度來獲取，這使進城人員的職業轉變和身份轉換不同步。以戶籍人口計算的城市化率長期低于常住人口的城市化率，2021 年這兩者的數據分別為46.7%和64.7%，兩者相差18 個百分點或2.55 億人。這種落差也引致了對中國真實城市化水平的重新思考和測度。①蔡繼明、劉敏思、劉媛：《我國真實城市化水平測度及國際比較》，《政治經濟學評論》2019 年第6 期。城市內部進城務工人員和城市戶籍人口之間存在著勞動力市場分割和社會保障獲取的制度差異，其中在超大城市、特大城市的這種“二元結構”尤為突出，我國在解決了農村勞動力城市進入問題之后尚未有效解決城市融入問題。考慮到當前的城市化以農民在城市就業為導向，故農村勞動力進入城市就伴隨著人力資本的選擇。由于遷移的選擇性，城市化把農村之中相對年輕的、受過更好教育的以及更敢于闖蕩的人帶到了城市。②謝桂華：《中國流動人口的人力資本回報與社會融合》，《中國社會科學》2012 年第4 期。農村中具有較高人力資本含量的勞動力進入城市以獲取更高的工資回報，其衍生結果是加劇了農村的空心化、老齡化程度，并助推了城鄉的不平衡發展和農村的不充分發展。

二、理解中國城市化功能的當代背景

對于特定國家而言，城市化涉及要素結構、產業結構、空間結構、社會結構等的系統變革，城市化的功能是多方面的。在中國這樣的發展中大國，城市化具有經濟增長、效率提升、成果分享等功能，這是由中國的發展中國家國情以及中國特色的社會主義性質決定的。改革開放之后，服務于解放和發展生產力、解決落后的社會生產這樣的戰略導向，我國城市化具有顯著的增長導向特征，即將經濟增長功能放置在優先位置，集中表現是強調農村勞動力的大規模非農化就業、城市化率的迅猛提高以及城市數量的持續增加，以此推動GDP 和人均GDP 向主要發達國家的快速追趕，房地產和基礎設施建設則在城市化高速發展中則扮演了重要角色。現階段中國特色社會主義進入新時代，中國的現代化發展已站在新的起點并瞄準新的目標，這在客觀上需要對城市化功能進行動態調整，即將效率提升、成果分享等質量功能放在突出位置，民生在城市化建設中的重要性得以增強，而此前增長導向型城市化的支撐條件在減弱，邊際收益在遞減，時代背景推動著中國城市化功能從增長導向型轉向質量提升型。

首先，社會主要矛盾的轉化。社會主要矛盾的判定具有重要實踐價值，它決定了特定時期我國經濟發展的主攻方向，同時也影響了城市化功能的組合方式。 1949—1977 年我國采用計劃經濟體制建成了獨立、比較完整的工業體系，重工業優先發展戰略取得了預期成效，但與之相伴的是微觀主體普遍缺乏經濟激勵，與主要發達國家相比，中國的人均GDP 并未呈現追趕態勢。這種背景也暗示了改革開放之后的社會主要矛盾判定及突破口選擇。 1978 年我國以黨的十一屆三中全會召開為標志、以農村經營方式率先變革為起點開啟了改革開放新征程，1981 年黨的十一屆六中全會指出我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。“落后的社會生產”是改革開放初期中國發展的關鍵制約因素，現代化建設必須首先解放和發展生產力，改變經濟規模的落后格局。基于此，強調以經濟建設為中心、實現快速的經濟增長就成為回應社會主要矛盾的邏輯必然。與這種格局相契合，我國的城市化自然也將經濟增長功能放在首要位置，在推進經濟體制改革的進程中，通過農村經營方式改革、賦予農村勞動力就業選擇權來形成“推力”，通過堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展來形成“拉力”，通過打通要素市場流轉通道、不斷降低交易成本來減少“阻力”，中國啟動了世界歷史上規模和速度罕見的城市化發展，并因勞動力再配置效應收獲了經濟增長“奇跡”。 2010 年中國GDP 超越日本成為僅次于美國的世界第二大經濟體，2021 年中國人均GDP 超過世界平均水平并接近高收入國家“門檻線”，這意味著中國“落后的社會生產”這種制約因素發生了深刻變化，社會主要矛盾的判斷應隨之發生變化。立足于這種實踐背景，2017 年黨的十九大明確指出中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾，“不平衡不充分發展”成為現階段我國現代化發展的主要制約因素，著力解決結構問題成為發展的內在需要，其重要性和急迫性不亞于解決經濟總量問題。與之相契合，中國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，城市化就不能繼續強調經濟增長功能為主導，而必須更加突出效率提升功能，以回應發展動力的結構性轉變，即從主要依靠要素投入的粗放型增長方式轉為更多依靠要素組合效率的集約型增長方式。同時必須更加凸顯成果分享功能，以回應發展結果配置的結構性轉變，對沖城鄉、地區等在發展中的失衡格局。顯然，中國城市化的功能轉化是適應社會主要矛盾轉化的重大舉措。

其次，共同富裕的目標取向。作為社會主義國家，中國的現代化進程將共同富裕放在目標體系的關鍵位置，以實現共同富裕為發展指向，也將中國的現代化道路與其他經濟體的現代化模式區別開來。 1949—1977 年中國特色社會主義建設為中國實現共同富裕提供了經濟制度基礎，生產資料公有制占主體地位成為我國經濟發展的重大制度安排。 1978 年以來的經濟持續高速增長則為共同富裕的實現提供了堅實的物質基礎，全面建成小康社會意味著中國實現了效率和公平的兼顧。新時代我國要在更高水平上推進共同富裕事業，到“十四五”末全體人民共同富裕邁出堅實步伐，到2035 年全體人民共同富裕要取得更為明顯的實質性進展，到本世紀中葉全體人民共同富裕要基本實現。這為我國共同富裕事業提供了“時間表”和“路線圖”。“全體人民”意味著共同富裕在主體上要全覆蓋，不能出現個體或群體的遺漏，“更為明顯的實質性進展”意味著共同富裕在客體上需要上臺階，不能在現有水平踏步不前。從實施的角度看，我國要實現更高水平的共同富裕必須解決好兩個問題：一是財富生成問題，“共同富裕”不是“共同貧困”，只有在“蛋糕做大”的基礎上才能實現更高水平的共同富裕，現階段我國財富生成的關鍵是促使要素組合效率的提升；二是財富分配問題，“共同富裕”不是“兩極分化”，在“蛋糕做大”的同時必須更好地“分配蛋糕”，提高發展過程的包容性和發展成果的分享性，使全體人民在發展中能夠有更多的獲得感、滿意度。現階段我國發展的不平衡首先表現為城鄉發展的不平衡，要實現更高水平的共同富裕必須解決這種失衡問題。中國共同富裕的目標定位意味著：在經濟總量快速增長之后，新時代中國的城市化應更加強調效率提升和成果分享功能，依靠城市化的效率提升來持續促進整體的財富生成，依靠城市化的成果分享來更好推進整體的財富分配，使城鄉居民在更高水平上實現協同發展和共同富裕。由此可見，中國的城市化不能再延續此前的經濟增長主導方式，這是中國實現更高水平共同富裕的客觀需要和邏輯必然。

最后，城市化的支撐條件轉變。從理論推演和國際經驗看，城市化是多種因素驅動的歷史過程。一國城市化率快速提高發生于特定階段，并依賴于一系列條件的組合。這些條件包括：城市化進程處在起飛階段、農村存在龐大的勞動力資源、城鄉之間存在顯著的勞動生產率落差等等，這些條件使城鄉之間存在著經濟“勢能”，在市場機制作用下就會出現農村人口的快速進城。改革開放初期，我國的城市化就處在起飛階段，農村具有“人口紅利”和勞動力供給充裕的特征，城鄉勞動生產率和公共產品配置存在明顯差距，這些因素共同導致了城市化率的快速提高，增長導向型的城市化取得了顯著績效。但隨著發展階段的轉變，我國城市化率快速增長的支撐條件正在發生趨勢性變化。在理論研究層面，美國城市學者諾瑟姆用S 型曲線刻畫城市化的發展趨勢，即在不同的階段城市化發展速度是存在差異的，城市化率在25%以下是初級階段，這一階段農業人口占國民經濟絕大比重且城市化率提升緩慢；城市化率從25%增長到50%乃至70%是加速階段，這一階段農村勞動力持續向非農轉移，城市化率也處在快速增長狀態；城市化率超過70%是成熟階段，這一階段農村產品供給和城市需求漸趨穩態，城市化率的增長變得非常緩慢。①陳明星、葉超、周義：《城市化速度曲線及其政策啟示——對諾瑟姆曲線的討論與發展》，《地理研究》2011 年第8 期。按照這一理論，改革開放之后我國城市化先后經歷了初級階段和加速階段，2021 年我國按照常住人口計算的城市化率達到64.7%，城市化的加速階段在整體上即將完成，并趨勢性地邁向成熟階段。中國城市化率增長速度將從年均超過1 個百分點逐漸回落，并在較長時期達到80%左右的發達國家普遍水平。改革開放以來我國快速增長的城市化率以農村人口、特別是農村勞動年齡人口流入城市為基本動力，然而現階段，人口結構正在發生變化，少子化、老齡化趨勢在農村也極為顯著，勞動年齡人口的絕對數和相對數均在持續下降。 CEIC 的最新數據顯示，2011—2021 年我國16-59 歲的勞動年齡人口從9.25 億降至8.82 億，占人口總數的比重則從68.3%降至62.5%，這意味著農村勞動力向城市的流轉規模很難保持此前的增長態勢。此外，在人均收入水平提高和居民消費結構轉變的背景下，農村經營者基于市場需求調整生產決策，通過三次產業融合和組織創新來提高產業增加值，而政府基于農產品的公共產品性質以及農村的社會穩定功能，也增加了向農村的財政資源傾斜，市場力量和政府作用的交匯導致城鄉勞動生產率落差趨于縮小，CEIC 的數據顯示，2003—2020 年我國第二產業和第一產業的勞動生產率差距從8.4 倍降至4.0 倍，第三產業和第一產業勞動生產率差距從5.7 倍降至3.5 倍，這種趨勢會引致農村勞動力就業選擇和流轉行為的變化，即離開戶籍所在地進入外地務工的農民工趨于減少，2008—2021 年外出農民工占農民工總數的比重從62.3%降至58.7%。此外，還應該看到，進入新時代之后中國經濟增速放緩、內外部發展環境更趨復雜，CEIC 數據顯示，2012—2021 年中國GDP 年均增長率為6.69%，低于1978—2011 年的年均增長率10.01%，經濟增速出現了逐步“下臺階”的趨勢。近年來國際貿易保護主義抬頭和地緣政治格局轉變，使得中國經濟需要依托城市化的提質增效來加快形成新發展格局，2020 年之后新冠肺炎疫情的突發又對人們在大城市集聚的收益和成本產生了影響。這些因素相互交織，均對增長導向型城市化的持續性帶來了挑戰。以上情形表明：現階段我國繼續推進增長導向型城市化的條件總體在減弱，各種條件的組合關系內在地要求城市化發展思路。

三、新時代中國城市化邏輯轉換的內涵

城市化是我國現代化進程的重要結構性變遷，它對經濟社會發展具有多重作用，這是發展中國家邁向發達國家的基本規律，這個規律在中國實踐中也得到了證實。然而，在不同時期，城市化的功能并不相同，其功能組合會隨著發展階段而轉化，這也是城市化發展的另一規律。改革開放以來，中國的城市化主要體現為城市化率的快速增長及其對經濟總量增長的驅動作用增強。新時代中國城市化的功能需要發生變動，這是由社會主要矛盾轉化、共同富裕目標設定以及城市化條件演變等決定的。中國的城市化邏輯需要轉換，以適應現代化實踐的演變趨勢和時代特征。據此，2013 年中央城鎮化工作會議明確提出要推進以人為核心的新型城鎮化，這可視為我國城市化發展理念和思路轉變的一個標志。此后，我國在理論層面持續深化對新型城鎮化內涵的認識，在實踐層面不斷推進新型城鎮化的建設工作，例如，2019 年發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確提出“提升城市包容性，推動農民工特別是新生代農民工融入城市”。“新型城鎮化”是在此前城市化取得成就、但面臨格局挑戰下形成的新命題，其體現出對此前城市化發展模式的變革，這種變革延續至今并貫穿于新時代的整個進程。新時代中國城市化的邏輯轉換是由多個方面組成的系統性概念。

第一，從增長導向轉向質量導向。城市化追求什么、以怎樣的方式發展，是城市化進程需要回答的首要問題，也是城市化邏輯最重要的組成部分，它決定了城市化邏輯轉換的其他內容。改革開放以來，我國城市化以追求經濟增長為核心目標，經濟增長功能在城市化功能中居于首要地位，這是由中國在整體上解放和發展生產力、改變落后生產格局決定的。與此關聯，城市化的推進方式主要以農村勞動力大規模進城務工、常住人口城市化率快速增長以及城市數量顯著增加為基本方式。這些使得中國城市化呈現出顯著的增長導向特征。增長導向型城市化取得了明顯成效，但現階段這種城市化的支持條件在減弱，也不能充分契合新時代的戰略目標，它在邏輯上就需要轉向質量導向型城市化。與增長導向型城市化相比，質量導向型城市化更加追求效率提升和成果分享功能，經濟增長功能的首要地位發生了變化，以犧牲效率和包容性來實現經濟總量的增長，這種思路需要摒棄或改變，新時代中國的城市化應以高質量、可持續為基本取向。質量導向型城市化在發展路徑上也并不單純強調城市化率的快速增長以及城市數量的持續增加，而是強調不斷擴大城鄉微觀主體的選擇權利，在城市化速度放緩的同時著力解決已經積累的結構性問題，使農村居民在城市化進程中能夠消除制度性差異或制度性障礙，并實現勞動力、土地、資本等要素的重新匹配，中低速但更具穩健性、包容性應是新時代中國城市化的發展方向。

第二，從城市偏向轉向城鄉融合。城市化涉及城鄉關系轉變，“二元經濟”理論將農村勞動力非農化流轉、即城市化視為二元結構轉化的核心機制。在這種理論中，農業農村是被動的、等待被改造的部門，農業農村問題會隨著城市化而得以解決。這里的隱含假設是城鄉公共產品配置是相同的，農村勞動力流轉主要是經濟利益比較的結果，而城市與鄉村享受國家統一的社會保障和公共服務是發達國家城鄉關系的一個顯著特征。①桂華：《城鄉“第三極”與縣域城鎮化風險應對》，《中州學刊》2022 年第2 期。1978 年以來，我國主要是從城市發展角度來理解城市化的進程，這使得城市化具有城市偏向特征，具體表現是：城市是經濟增長的重要“引擎”，推動農村勞動力大規模進入城市，在城市中形成集聚效應是激活這種“引擎”的重要動因。城市化過程中進城務工人員與城市戶籍人口的二元結構、城市化對農村勞動生產率以及人口結構的影響，并未在城市化發展中得到充分重視，這也是城市化率快速增長與農村空心化并存的重要成因，城市化并未導致農業農村問題的自動解決。新時代我國以解決不平衡不充分發展為落腳點，以實現更高水平的共同富裕為目標取向，由此就不能繼續基于城市發展來看待城市化，而必須在城鄉融合發展的框架下來審視城市化，這是城市化邏輯轉換的重要內容，“在評價我國城市化進展時，還應當考慮到逐漸被‘卷入’城市部門的人群是否與原有城市人口之間的社會經濟特征的融合性”。②羅楚亮、董永良：《城鄉融合與城市化的水平與結構》，《經濟學動態》2020 年第11 期。在城鄉融合發展框架下理解城市化，意味著必須在解決進城務工人員的城市流入問題之后，加快解決這些群體的城市融入問題，農民工市民化應成為城市化進程不可回避的議題；必須完善工業反哺農業、城市支持農村的實現方式，強調城市化對農村產業生產率的提升作用；必須關注城鄉之間的商品和要素雙向流動，在農村勞動力、土地等流向城市的同時，更加暢通城市資本、技術等進入農村的通道，以形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系。

第三，從政府驅動轉向市場驅動。城市化是微觀主體行為選擇的結果，但微觀主體總是在政府提供的制度框架中進行決策的，政府—市場關系對城市化發展路徑及績效具有基礎性影響。 1978 年以來，中國的城市化進程與經濟體制轉型緊密關聯，中國經濟呈現出“雙重轉型”特征，即從農村經濟占主導轉為城市經濟占主導，從計劃經濟體制轉為社會主義市場經濟體制。迄今為止，中國仍處在體制轉型之中，要素市場化進程落后于產品市場化改革，③王小魯、胡李鵬、樊綱：《中國分省份市場化指數報告（2021）》，北京：社會科學文獻出版社2021 年，第3—4 頁。這是我國城市化發展的客觀背景。與改革開放之前相比，1978 年以來市場機制在中國城市化中的作用得到了顯著增強，事實上，農村勞動力正是在市場信號下、借助市場機制從農村流向城市的。但與主要發達經濟體相比，中國的城市化還具有顯著的政府驅動特征，地方政府對于城市化的介入具有廣泛性和深入性。這主要體現為：政府在城鄉之間、不同城市之間的公共產品配置存在差異，這影響了農村勞動力是否流向城市、以及流向什么城市的行為選擇；在“為增長而競賽”的激勵機制下，地方政府傾向于擴大城市規模，增加土地征用，這影響了城市化中人口和土地之間的組合關系；地方政府在推動城市化過程中，傾向于借助土地財政和土地金融來推動本地經濟增長，而在城市土地配置中，則通過影響供地方式和結構來招商引資，并導致城市房價走高，其結果是增加了進城務工人員的城市融入成本。從實踐來看，“撤縣設區”行政區劃改革是我國政府推進城市化的一個重要體現。①盧盛峰、陳思霞、張東杰：《政府推動型城市化促進了縣域經濟發展嗎》，《統計研究》2017 年第5 期。陳熠輝、蔡慶豐、林海涵：《政府推動型城市化會提高域內企業的創新活動嗎？》，《經濟學（季刊）》2022 年第2 期。新時代我國城市化應從政府驅動轉向市場驅動，即更加強調市場機制在城市化中的作用，盡量規避政府對城市化發展的行政干預。這種邏輯轉換的原因是：我國深化經濟體制改革的方向是明確的，其中的一個關鍵點是進一步凸顯市場在資源配置中的作用。同時，城市化中的勞動力、土地、資本配置效率要持續提高，其實施條件是這些要素的相對稀缺度能夠及時準確反映出來，并流向對其評價更高的領域，農村勞動力和人口也需要在統一市場中增強流動性。可見，新時代依靠政府驅動推進的城市化，其效率損失和資源錯配的負面結果會不斷累積，促使城市化發展從政府驅動轉向市場驅動具有必要性和急迫性。

第四，從單一方向轉向多元協同。城市化的本質是因勞動生產率落差而導致的勞動力流動，對于微觀主體而言，其流動行為需要考慮成本和收益的比較，只有在收益高于成本的情形下才會選擇流動，只有在凈收益最高的地方才會出現流動的集聚。 1978 年到上世紀90 年代中期，在鄉鎮企業異軍突起的情形下，農村勞動力普遍采用“離土不離鄉”方式進行非農化就業，小城鎮或本地城市化成為這一時段我國城市化的基本方式。上世紀90 年代中期以來，伴隨著鄉鎮企業就業吸納功能的減弱，本地城市化逐漸式微，異地城市化逐漸成為農村勞動力遷移的基本模式。特別是，東部大城市及其周邊集中了大量的非公企業，其在工作機會、工資水平和公共產品供給方面比小城市有優勢，這導致了農村勞動力、尤其是中西部勞動力集中流向這些地區，長三角、珠三角、京津冀成為農民工流向最集中的地區。但目前這種情形正在發生變化，新時代中國城市化正在多個維度展開，農村勞動力流動也面臨著更多選擇，異地城市化、本地城市化、以鄉村振興為集中代表的農村內部城市化在同步進行，多元協同的城市化將對單一方向的城市化形成替代，這種方式也體現出對我國地區發展差異性、以及微觀主體選擇權的積極回應。這種轉換的邏輯是：東部地區在就業機會、工資水平和福利待遇方面仍具有優勢，但其營商成本在不斷走高，以高房價為代表的城市融入成本居高不下，這對部分勞動力的遷移決策產生了影響。近期有文獻甚至從風險規避的角度，強調有必要改變過去單純地由經濟效率所決定的大城市模式。②羅必良、張露：《風險規避與農村城鎮化——重新理解城市化道路模式的選擇邏輯》，《人文雜志》2021 年第2 期。同時，距離勞動力家庭地理位置更近、戶籍鏈接更緊密的中小城市（包括縣城）不僅是在承接勞動密集型產業，而且在城鄉和區域協調發展政策下還在不斷改善其公共產品供給短板，這使得中小城市對本地勞動力的吸引力增強，以縣城為載體的本地城市化也成為城市化的組成部分。此外，城市化的落腳點是居民福利水平的提高，農村人口即使留在農村、沒有發生地理上的流轉，只要能獲取與城市大致相同的勞動生產率、基礎設施以及社會保障，這在生活上也實現了城市化。當前我國正在全面實施鄉村振興戰略，鄉村振興強調通過建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，以實現農村的產業興旺、農民的生活富裕等目標，這即是在農村內部推進農民生活向城市居民的趨同。新時代我國不是以異地城市化為單一模式，而是在經濟社會發展中為農村居民提供更多選擇，打通大城市—中小城市—鄉村之間的連接通道，在異地城市化、本地城市化和農村內部城市化的組合中推進城市化高質量發展。

四、中國城市化邏輯轉換的引申意義

一國的現代化伴隨著城鄉結構的持續轉變，城市化是中國經濟社會發展的重要現象。中國的城市化具有經濟增長、效率提升、成果分享等功能。改革開放以來，我國的城市化具有增長導向特征，經濟增長功能在城市化發展中居于優先位置。新時代中國的城市化邏輯正在發生轉變，增長導向型城市化需要轉向質量導向型城市化，與此關聯，城市化中的城市偏向需轉向城鄉融合，政府驅動需轉向市場驅動，單一方向需轉向多元協同。中國的城市化發展正處于由數量到質量、由粗放到集約的轉折點。這是由中國發展階段和發展目標轉變所決定的。能否順利推進這種轉換，不僅關系到城市化本身發展的持續性，還關系到中國不平衡不充分發展解決程度以及高質量發展的實現程度。中國的城市化邏輯轉換為人們思考城市化理論和實踐問題提供了切入點，這種邏輯轉換具有多方面的引申意義。

第一，基于實踐把握城市化功能的轉換規律。城市化對經濟社會發展是重要的，這能夠得到已有理論和國際經驗的支持。但對特定國家而言，城市化在不同時段的增長趨勢并不一致，其承擔的功能也不盡相同，聯系具體國情和時代特征來考察城市化功能的轉化規律是重要的。就中國而言，改革開放以來，城市化率增長在全球堪稱“奇跡”，這對整體經濟的高速增長提供了強大動力。但在新時代，人們不能將此前的城市化發展模式直接外推，原因在于：新時代中國經濟發展的戰略目標出現了調整，此前城市化的支撐條件也在弱化，延續此前的城市化邏輯在合意性和可行性兩個方面都面臨挑戰。基于此，在把握城市化發展規律的基礎上，動態地理解城市化的功能及其發展思路，因勢利導地推進城市化邏輯轉換就至關重要。城市化對現代化的作用不僅體現在靜態的資源配置方面，還體現在動態的城市化邏輯轉換能力方面。

第二，立足國際比較來認識中國城市化的“特色”。城市化是全球現象，發達國家在其現代化進程中都經歷了城市化，已有的城市化理論通常以這些國家的經驗為“藍本”。與這些國家相比，中國的城市化具有一般性，這表現為農村勞動力基于收益比較而流向城市。但中國的城市化還具有自身“特色”，這體現為：中國的城市化是在土地等生產資料公有制的基礎上進行的，城市土地的國家所有制和農村土地的集體所有制是中國的重要制度特征，農村勞動力在流向城市時，仍保留退回農村和從事農業經營的權利，農村勞動力在城鄉之間可進行就業轉化，這使得中國的城市化是在保持社會秩序穩定的情形下推進，并規避了其他發展中國家城市化進程中的貧民窟問題；中國的城市化與經濟體制轉型緊密相關，要素市場化改革還在推進過程中，中國仍需以政府—市場關系調整為主線深化經濟體制改革，這使得地方政府具有深度介入城市化、并形成土地財政和土地融資的客觀條件，城市化的超常速度和這一進程中的失衡問題并存，這使得中國的城市化與那些強調市場自發調節資源配置的經濟體存在著差異；中國的城市化是在小農戶占主體、二元社會體制仍有影響的情形下進行的，這使得農村勞動力在流轉時具有職業轉化和身份轉換的不同步性，同時也派生出城市化對農村經營主體、城鄉二元結構轉化的影響問題，這與僅僅從城市視角出發來看待城市化的思路是有區別的；中國的城市化在長期以實現全體人民共同富裕為指向，經濟增長是推動共同富裕的必要條件，但不是充分必要條件，這使得中國的城市化超越了單純的資源配置功能，必須關注其對效率提升和成果分享的作用，必須將城市化與共同富裕這個更為高遠的發展目標關聯起來，等等。總之，中國的城市化不是對已有國際經驗的直接套用，它在很大程度上體現為契合本土特征的“獨特故事”。

第三，站在歷史視角來評價中國城市化的發展績效。中國的社會主義現代化建設不能一蹴而就，它是一個連續推進的實踐過程。在不同階段，導源于稟賦條件和客觀環境的差異，中國的具體發展戰略是有區別的，力圖解決的重點問題也不相同。據此，人們在評價城市化績效時應秉持歷史思維，站在特定的歷史條件下認識城市化的模式及其利弊得失。 1978 年之后，我國為著力改變“落后的社會生產”，突出了城市化的經濟增長功能，推進了城市化率的快速增長以及城市數量的明顯增加，這是這一時段的客觀選擇，其在實踐中也取得了顯著績效。農村居民的工資性收入增長、以及經濟總量向主要發達國家的追趕就是例證。盡管中國在增長導向型城市化階段也出現了很多問題，結構性失衡也在累積，但這些更多是“發展中的問題”，必須在經濟總量增長的基礎上才能有效解決。新時代中國城市化之所以轉向質量導向型，不僅是因為增長導向型城市化的失衡問題在積累，更是因為增長導向型城市化形成的發展成果使我國更有條件解決這些失衡問題，并將效率提升和成果分享功能放在更突出的位置。顯然，人們應關注不同時段我國城市化的成果積累、接續發展特征，不能用現階段實施質量導向型城市化來否定增長導向型城市化的作用。

第四，深入推進市場化改革，賦予微觀主體更多經濟選擇權。改革開放以來，中國之所以能夠取得城市化發展的“奇跡”，根本原因在于勞動力可依據市場信號進行流動，農村勞動力在城鄉、地區之間具有了就業選擇權，戶籍制度的就業管控功能出現了實質性下降。這種實踐給予人們的重要啟示是：城市化說到底取決于微觀主體的經濟選擇權。新時代我國要推進城市化邏輯轉變，必須深入推進市場化改革，賦予微觀主體在城鄉和地區之間配置要素的更多選擇權，這也是充分發揮城市化效率提升作用的關鍵舉措。基于此，我國應加快推進勞動力、土地、資本等要素的市場化進程，在勞動力要素方面，將戶籍制度改革與城鄉社會保障體制改革相掛鉤，為城鄉居民提供相對均等的社會保障資源，加快推進特大城市和超大城市的市民化進程，全面放松大城市和中小城市落戶限制；在土地要素方面，深入推進農村土地“三權分置”改革，加快農村經營性建設用地直接入市，約束地方政府的征地和土地出讓行為，降低地方政府對土地資源配置的介入程度，將土地出讓收入更多轉為城鄉融合發展的支撐資源。在資本要素方面，應防范和化解地方政府的債務風險，通過調整城市供地結構等降低城市房價，規避資本配置的脫實向虛傾向，在農村土地制度改革和農村經營組織創新的基礎上，引導工商資本進入縣域和農村。此外，在地區層面，依據人口流動趨勢在區域間更有效地配置城市建設用地以及資本要素，提高區域間城市人口、土地、資本之間的匹配效率。對于上海以及長三角地區而言，進一步改善營商環境，提高各類資源的配置效率，進而增強對其他地區的經濟輻射和擴散功能，這是新時期特定區域提高城市化質量的關鍵。總之，消除要素市場中的分割、錯配狀態，更充分地發揮市場對城鄉要素的配置功能，我國質量導向型城市化才能順利實施并取得預期結果。

第五，加快彌補公共產品供給短板，推進公共產品一體化建設。新時代中國城市化邏輯轉換的主線是從增長導向轉向質量導向，質量導向意味著城市化要更加突出成果分享功能，這是由中國實現全體人民共同富裕的戰略目標決定的。“從本質上看，城市應被視為一組公共產品（服務）的集合，其與農村最大的差別在于公共產品（服務）的多少”。①趙燕菁、邱爽、宋濤：《城市化轉型：從高速度到高質量》，《學術月刊》2019 年第6 期。導源于計劃經濟體制的城市偏向政策，長期以來我國城鄉之間、甚至不同城市之間的公共產品配置存在著落差，改革開放之后的增長導向型城市化推動了農村勞動力的非農化就業，但對公共產品配置失衡的改善比較有限。當前我國要發展質量導向型城市化，就必須加快彌補公共產品的配置短板，以公共產品一體化驅動城市化的健康、協調和可持續發展。這里的公共產品包括兩個方面：基礎設施以及社會保障。我國應將公共產品配置向農村、中西部和中小城市傾斜。具體而言，按照地理覆蓋原則將大城市的基礎設施向中小城市、農村延伸，形成由點到線、由線到面、互通互惠的城鄉基礎設施網絡體系；按照居民覆蓋原則，為城鄉居民提供均等化的基本社會保障，這種社會保障隨著居民空間遷移而變動，以此淡化戶籍的“身份”標識和公共產品差異化配置功能。上述兩個方面對于擴大城鄉居民的選擇權、增強發展成果的分享性、增強農民的風險應對能力是重要的。 2022 年國家發展改革委印發的《2022 年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》明確強調“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，推進城鎮基礎設施向農村延伸、公共服務和社會事業向農村覆蓋”，這體現出對加快城鄉公共產品一體化建設的重要部署。這一建設過程也要求政府職能轉變，特別是，地方政府從此前的要素配置介入者轉變為專注于公共產品供給的服務者，從“為增長而競賽”轉變為“為民生而競賽”。

第六，擺脫城市化的模式之爭，尊重微觀主體的行為選擇。改革開放以來，城市化在中國經濟發展中的作用不斷凸顯，但中國是一個具有超大規模特征的國家，其城市化發展又具有復雜性。據此，在理論和實踐層面，人們針對中國城市化的模式存在著認識分歧，對于中國應該走大城市道路、還是走中小城市道路、或者城市群道路，往往是仁者見仁，智者見智。事實上，城市化模式本質上是要回答什么樣的城市化類型能夠達到中國的特定戰略目標。然而，中國城市化的戰略目標是動態變化的，且這種宏觀目標必須得到微觀主體的響應才能有效達成。這樣看來，微觀視角、動態思維是理解中國城市化模式問題的基本準則。在新時代背景下，我國質量導向型城市化需要將效率提升和成果分享功能放在突出位置，在經濟體制改革不斷深入的情形下，微觀主體的選擇權也在擴大，這樣我國的城市化就是一個異地城市化、本地城市化和農村內部城市化多元發展、協同推進的過程，這里的關鍵是政府加快推進公共產品均等化，并依靠要素市場化改革來發揮市場的功能。在此基礎上，農村微觀主體會在異地流轉進入大城市、本地流轉進入中小城市、或者留在農村促進鄉村振興之間做出選擇。這種選擇是因人而異的，由此也就導致了不同城市化模式的并存，對于不同的農村勞動力和居民而言，用同一種模式去刻畫或描述其城市化策略是不合適的。由此觀察，我國強調推進以人為核心的新型城鎮化，強調新型城鎮化和鄉村振興戰略協同發展，以及發布《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》等就是強調城市化模式的多樣性，為不同農村勞動力和人口的城市化提供更多選擇，這顯然對于促進新時代中國城市化的高質量發展具有積極意義。