社區居民主導下老舊社區更新共建共治共享機制探析

王 琪

（武漢市規劃設計有限公司，湖北 武漢 430014）

1 國內老舊社區更新狀況

當前，我國城市發展已由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，老舊社區更新成為新形勢下改善居民生活水平和生活品質的重要內容。近年來，北京、上海、廣州、武漢等各大城市均開展了相當規模的老舊社區更新。2020年，全國新開工改造老舊小區4.03萬個，惠及居民約736萬戶。同時，科學支持老舊社區更新的社區規劃工作也逐步興起，在上海、武漢等城市出現了“社區規劃師”這一新角色。2020年7月10日，國務院辦公廳印發了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，對老舊社區更新的工作任務和內容做出了指引[1]。老舊社區更新已成為城市發展的重點之一。

2 老舊社區更新發展導向

各地開展的老舊社區更新步驟主要為：地方政府發布改造計劃、聘請建筑規劃設計單位、征求居民意見后，進行規劃設計和施工。近年來，各地完成了大量社區更新改造，取得了良好的成績，個別方面有待加強。

2.1 老舊社區更新的實施支撐和長效維護有待加強

1）老舊小區的改造投資巨大，多元持續的經濟支持有待加強 目前，主要的改造資金來源是政府的財政投入。對于地方政府而言，老舊社區更新的目標是提升人民生活水平、推動城市高質量發展，在未來獲得長效的發展回報，然而也背負著一定的財政壓力；對于社會投資方而言，老舊社區更新存在一次性投資大、經濟周期長、收益不確定等風險，導致其參與積極性低[2]；對于老舊社區居民而言，他們認為應完全依靠政府財政推動老舊社區的高標準改造，但其并不了解改造成本規模和財政壓力，同時不適應后期的居住服務價格上漲[3]。故老舊社區更新的后續資金動力應有所加強。

2）老舊社區長效治理和維護有待加強 老舊社區一般缺乏物業管理服務維持人居環境。老社區多數業主經濟收入低，服務消費意識不強。由于缺乏專業的物業管理服務，老舊社區多數存在基層治理難度大、配套設施不完善、基礎設施破損嚴重等歷史問題。即使通過改造實現一時的人居環境提升，但長久來看，也缺乏良性可持續發展的支撐。

2.2 老舊社區居民建設家園的主體意識有待激活

老舊社區基本位于人口密度較大的老城區，公共空間相對緊湊，服務設施普遍不足，相比于新建小區，人居品質差距較大。老舊社區居民普遍有著提升自身居住環境水平的愿望，然而卻不愿為小區整體公共利益而貢獻少量自身利益。這是一種既期待社區改造的援助救濟，又不愿影響自身利益的矛盾心理。同時，老舊社區居民的個體訴求眾多而不同，難以通過整體協商形成一致改造意見。這種情況的主要原因在于居民的公眾意識有待喚醒。如何平衡各方利益、降低溝通協調成本，是老舊社區更新中亟待解決的問題。

目前，政府主導、街道社區推動、第三方設計、居民征求意見的更新改造方式對于居民而言是被動式更新，居民的多樣化訴求難以充分實現，居民積極推動改造的主動性未完全發揮。同時，第三方設計單位缺乏在地性和利益關聯性，對社區的改造需求難以有切身體會和充分把握。

對于此類情況，《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）也提出了導向要求?！兑庖姟芬?，對老舊社區更新要以人為本，把握改造重點，從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題出發。同時要激發居民參與改造的主動性、積極性，充分調動小區關聯單位和社會力量支持、參與改造，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。

因此，推動老舊社區良性改造更新發展的關鍵在于切實滿足居民的核心訴求，其主要表現在兩方面：①從房地產的角度看，居民希望自有住房保值增值，不至于與一般消耗品一樣，陷入不斷貶值的境遇，需以老舊社區更新保持房產的品質更新；②面對周邊不斷新建的高品質住區，出于社會公平心理，老舊社區居民希望能享有建筑環境、景觀環境、社交空間、配套服務、交通停車等各方面同等的品質水平。在當前被動式更新中，能了解并實現的居民具體訴求有限。評判老舊社區更新成功及后續社區發展生命力的最重要標準是獲得居民對以上成果的認同，而只有通過居民主動參與甚至主導推動，變被動式改造為主動式更新，才能實現這一目標。

3 社區居民主導的老舊社區更新機制探討

結合發展導向分析，要實現老舊社區良性更新改造和可持續發展，應切實推動社區居民主導下的共建、共治、共享機制強化和創新，其核心是釋放社區居民的主觀能動性，同時在政府和第三方設計的科學合規的輔助指導下，實現社區更新和發展需求的真正人本化、歸屬感、舒適感目標。

3.1 老舊社區更新的共建合作

3.1.1 構建老舊社區更新中的各方共建合作

推進老舊社區更新的共建，是社區居民、街道社區等政府代表、設計單位共同參與、共同規劃、共同改造建設社區的過程[4-6]，是多元價值取向的協調和多元參與的共識行動。在政府積極推動專業規劃人員進社區，輔導居民有效參與改造，強化改造有效推進的趨勢下，專業規劃人員和居民積極代表有必要成為連接政府、設計單位、居民等各方，協調推進改造的角色。結合目前國內社區規劃的發展情況，應建立充分代表傳導社區居民改造訴求和主觀能動性的社區規劃師機制，以及充當社區規劃改造專業參謀顧問的責任規劃師機制[7]，實現社區居民、社區規劃師、第三方工程設計、責任規劃師、街道社區良性合作，將五者整合為1個有機的社區改造推動集體。

在角色擔當上，街道社區是基層治理的主要推動者；居民應是社區更新改造的主體、推動者和受益者；社區規劃師作為居民意見代表和利益代表，在社區改造中，充分整合表達居民的主體訴求，并代表居民把控更新改造的過程和質量；責任規劃師連接街道社區、社區居民、工程設計等各方，對各方意見進行技術整合和反饋互動，同時為社區和諧鄰里空間優化提供技術咨詢服務，包括專業咨詢、設計把控、實施協調、運營維持等工作，從專業規劃角度引導各方協作支持和達成共識；工程設計主要在責任規劃師的把控協調下，承擔社區改造具體設計。因此，在社區居民主導下和“責任規劃師+社區規劃師+工程設計師”三師聯動的協助下，形成社區更新改造合作共建，實現社區更新改造的良性健康推進目標。

3.1.2 共同參與下老舊社區規劃改造的開展

在社區共建機制下，應切實科學有效地推動老舊社區更新，將改造建設與社區生活相結合，將面子工程與里子工程相結合，打造真正的民生工程。

在工作內容上，老舊社區更新涵蓋鄰里空間、景觀空間、配套服務空間、交通及基礎設施空間、建筑環境等各類空間的完善。首先，在社區規劃師、設計單位等共同參與的社區規劃中，加強技術體系建設。老舊社區更新不同于傳統的建設項目，項目實施的對象老舊，應加強與老舊社區更新相關的建筑結構維修、沉降維護、外墻更新等工程技術體系完善。同時，老舊小區改造要適應科技發展，推進專項節能、環保設計等人居工程技術更新，提高老舊社區人居環境改善效果。其次，積極利用閑置社區空間等方式，完善社區養老和醫衛等配套設施，促進“健康社區”打造。此外，還應立足人文關懷，對家門口的社區生活空間（諸如居住環境、就業環境、經商環境、文化環境、機會場景）進行挖掘活化，賦予其新的功能和文化，美化其形象，使其能夠承載傳導鄰里人情，體現社區空間新的美好生活意義。

3.2 老舊社區長效治理的共同參與

為實現社區長期健康發展，在明確各主體的合法權利邊界和義務的前提下，街道社區、以社區規劃師為代表的社區居民、責任規劃師應共同搭建支持多元主體主動參與的社區建設發展平臺，引導建立鄰里社團組織，推動社區的共同治理。具體可從以下方面入手：①鼓勵居民積極參與鄰里活動和社區發展互助協作行動；②鼓勵社區居民合理表達對社區治理發展的意見，在社區發展中發出自己真正的聲音；③促進居民互助，資源共享；④鼓勵多主體參與生活圈建設，建立多形式鄰里服務與交往空間，建設共享生活體系；⑤構建貢獻、聲望等積分體系，明確以積分換服務、參與社區治理等機制，并制定社區鄰里公約；⑥推進社區智慧數字治理，在互聯網上為居民提供鄰里交流空間。在這些老舊社區更新和日常治理的過程中，通過各類活動的協作，社區的人際關系將重塑凝聚，對社區穩定和諧和健康發展有著積極意義。另外，社區規劃師作為居民代表，在與各方的溝通協調中，對社區治理發揮有力的聯通和潤滑作用。因此，社區規劃師的介入可有效提升社區治理的綜合能力。

3.3 老舊社區更新投資的收益共享

在老舊社區更新中，最重要的是改造治理的投入與收獲。多年來，老舊社區更新以政府投入為主，近期改造的范疇主要涉及維修類改造和設施完善類改造，而要達到與周邊新建商品房同樣的品質，資金需求量較大。長期來看，還需要多元籌措資金。而多元籌措資金就應實現多元收益共享。在多元資金投入上，加大專項財政支持力度，進一步落實房改政策；加大對政策性銀行的政策支持力度，改造老房子；鼓勵商業銀行參與老舊社區更新，并通過政府和社會資本的合作支持舊城街區的重建。對于養老等新配建社區服務設施，建議進行一定的稅費減免。社區改造投資的收入回報機制可通過引入保險基金來實施，以鼓勵長期投資，確保舊改建項目的持續推進。對難以實現成本平衡的改造項目，投資方應結合區域進行整體改造規劃，新建開發與整治提升相搭配，解決內部土地不平衡的問題。實施方案和投融資方案可由政府組織的專家組進行報告和驗證。對已批準的項目，可增加一定比例的補貼資金，采取過程監督、績效考核、投后管理和考核等方法。

在外部投資的基礎上，要實現老舊社區有生命力的長久發展，在社區居民中建立投資回報平衡機制，引導作為社區主人的社區居民投資社區改造至關重要。比如住宅建筑內部的公共空間裝修、加裝電梯及商服和其他服務的共同參與，都可通過居民共同出資、共同增值或經營、共同受益來實現。因此，建議積極推動社區居民通過直接出資、使用或續籌住宅專項維修資金、讓渡社區公共收益、投工投勞等方式支持改造，以此實現社區改造的收益共享。

4 結語

未來，隨著城市居民生活水平的不斷提高，改善人居環境、實施老舊社區更新的需求將越來越大。高效、和諧、科學地推進老舊社區更新，不僅能提升城市品質和環境風貌，還能促進社會穩定。居民作為社區的主人，老舊社區更新應充分獲得居民的認同、支持和參與，對于社區乃至城市的和諧發展有著促進作用。因此，積極推動居民主導下的老舊社區更新和共建共治，有利于讓居民擁有真正意義上的獲得感和幸福感，對我國高質量發展的不斷深化和城市治理有著積極意義。