國土空間規劃視角下老城區更新策略研究

劉 晶，夏瑞瑤，趙 倩

（武漢市規劃研究院，湖北 武漢 430014）

1 新常態：國土空間規劃下的新要求

1.1 從“各級各類空間規劃”向“國土空間規劃”的轉變

一直以來，各級各類空間規劃存在著規劃內容重疊沖突、部門職責較差、規劃朝令夕改等問題。為此，黨中央、國務院在生態文明思想的指導下作出重大部署，將之前分屬在不同部門、有不同職責的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，以此建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系并監督實施。

規劃的本質沒有變，核心內容都是解決當下發展存在的問題，對未來的發展提出發展思路并做出組織安排；轉變的是規劃思維、規劃對象內容及規劃傳導和管控方式。規劃思維由以前的正向發展為主轉變為當下的保護和發展并重；規劃對象內容由以前的各部門只關心自身事權范圍及核心管理要素轉變為如今的自然資源部統籌下一張圖全域覆蓋、全要素統籌；規劃傳導和管控方式由各級各類規劃各行其是的相應傳導機制和管控體制轉變為現在多種傳導方式、多種管控方式在同一國土平臺上發揮作用。

1.2 從“增量規劃”向“存量規劃”的轉變

以經濟建設為中心的改革開放30多年來，依賴于土地擴張實現城市發展的增量規劃一直占據城市發展的主導地位，極大加快我國的城鎮化進程。但是，這種“攤大餅”“粗放式”的城市擴張也帶來了一系列問題，人地增長不匹配造成土地資源浪費、城鎮投資有限、建設品質不高等現象，出現各種城市病；同時，城市擴張必定占用耕地與生態空間，威脅糧食安全、破壞生態、污染環境。因此，在有限的國土空間資源下，城市發展模式逐漸從“增量擴張”向“存量優化”轉變，追求城市內涵式提升。在新的時代背景下，國土空間規劃要求優化國土空間保護開發格局，挖掘存量，劃定“三線”，走土地節約集約高效發展道路。

1.3 從“以土地為核心”向“以人為核心”的轉變

長期以來，我國的城鎮化路徑突出表現在土地擴張、增量發展，以“土地為核心”的城鎮化優先于人口的城鎮化，城市建成區增速遠遠大于城市人口增速，城鎮化過程中各種配套政策尚不完善，農業轉移人口市民化還存在一定困難。因此，新時期黨中央提出以人民為中心的發展思想，推進以人為核心的新型城鎮化。在農業轉移人口市民化過程中，解決好農民“想進來”，即引導農民自愿進入城鎮；“留得下”，即破除戶籍、住房等障礙；“過得好”，即市民化不僅是身份的轉變，更多的是人的綜合素質全面提升。黨中央指出，要更好地推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。為此，“十四五”規劃綱要中提出要實施城市更新、提高城市治理水平、深化戶籍制度改革、強化基本公共服務保障等，建設高品質城市空間。

2 新矛盾：城市中心區更新的問題

2.1 原生社會體系被破壞，忽略民生實際問題

城市中心區需要進行更新的區域一般是城市的老城區，該區域的城市發展歷史悠久，集聚大量人口。人口密集帶來了一系列的城市問題，如居住空間擁擠、公共空間品質較低、交通壓力大等，因此該區域房租一般較低。但該區域一般擁有城市較為優質的公共服務設施，就業、上學、就醫等較方便，整體而言，居住在老城區生活成本較低。我國以前舊城更新中以大拆大建為主，舊城拆遷改造后，原地區品質得到較大提升，房價飛漲，原住居民因無法承受改造后的房價被迫搬遷，出現生活不便、成本提高等問題，造成原住居民心理不平衡。城市更新如果忽略民生實際問題，社會體系將遭到破壞，甚至會威脅社會穩定。

2.2 老城更新方式粗暴，忽略歷史文化保護

老城區是城市最早的發展地區，既是城市發展的見證者，又是城市歷史文化資源的密集區。但老城區由于缺乏相應的管理和保護，歷史建筑年久失修，建筑破敗；同時由于人口密集，亂建亂搭現象嚴重，傳統街巷和歷史建筑被擠占和拆改，使得老城區歷史街區整體環境品質較差，改造更新勢在必行。然而，城市更新推動者一般是開發商，受利益驅使，城市更新往往是以大拆大建實現舊貌換新顏，和歷史整體格局發生矛盾，使老城區內的傳統街巷、歷史建筑遭到大面積破壞，城市特有的區域和傳統不斷被格式化，城市記憶消失日益嚴重。

2.3 專注街區內部更新，忽視公共空間改造

近年來，我國不斷探索城市更新模式，如何既能節約成本、保護原住居民的權益，又能改善老城區品質是急需解決的問題用充滿創意的小修小補，讓老舊空間煥發新機的“微更新”模式應運而生。近年來，全國各地開始“微更新”的探索，在探索過程中也發現了部分問題。“微更新”主要更新的區域是老舊空間內部環境，例如老舊小區的改造，主要采用“綠化+鋪地+廊道”三步走的方式，對小區內部環境進行改善提升。“微更新”也確實改善了小區的內部環境，但是小區外部公共空間卻鮮有涉及，主要是小區外的公共空間涉及利益主體太多。小區內的更新主體是原住居民，改造空間也是公共空間，對居民來說侵犯其權益同時讓他們的生活環境得到很好的提升，因此小區內的更新能很好地推進。小區外的公共空間利益主體雜且多，很多地方協商不下來，導致鮮有地區推進公共空間的更新改造，城市整體品質未得到完善，從外部來看老城區的風貌仍是臟亂差。

2.4 城市更新運動激進，忽略更新實施管理

城市更新進程過快，缺乏有效的公眾參與及相應政策的支撐，導致目前很多城市更新未能得到良好呈現。公眾參與是種讓人們能在政府決策影響下進行有效的干預決策、實施和管理、監督與評估、利益共享的手段和方式，是通過政府和市民交流來保障各方利益的平衡，實質上也是1個博弈的過程。但是目前很多城市更新主要還是政府和開發商之間的博弈，真正的更新主體——原住居民在這場更新運動中話語權太少，公眾參與深度較淺。當前在城市更新的規劃中，公眾參與主要集中在規劃前期對民眾生活問題以及發展訴求的調研，規劃中期的方案交流及規劃后期的方案公示鮮有公眾的深度參與，主要還是集中在政府及開發商的范圍。這種“有限參與、事前參與、形式參與、被動參與”的特點，嚴重影響著城市更新項目的順利開展。

政策支撐是城市更新的前期及后期順利進行的保障。但由于我國城鎮化起步較晚，目前大部分相關政策及法規為增量規劃服務，城市更新的相關配套政策基本上處于空白狀態。目前，深圳、上海的城市更新走在全國前沿，《上海市城市更新規劃實施辦法》《上海市城市更新規劃土地實施細則》以及《深圳經濟特區城市更新條例》等針對城市更新的規章制度的出臺為我國城市更新管理做出了突破性貢獻。但其他地區有關此類政策還處于摸索階段，較為滯后，影響了整個城市更新的進程。

3 新路徑：老城區更新策略探索

3.1 城市中心區更新模式探索

3.1.1 基于功能完善的新建街區開發

老城更新要防止大拆大建，但對于危房且無修繕保留價值的，可規劃予以拆除。拆除后用地可結合區域功能進行合理布局。

1）鼓勵騰退出的空間資源優先用于建設公共服務設施，如公共綠地、公共活動場地及市政基礎設施等，完善城市功能。

2）鼓勵建設完整的居住社區，完善社區配套設施，拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區服務，營造無障礙環境，建設全齡友好型社區。

3）在公共服務設施以及社區服務設施均完備的情況下，可開展一些商業、商務類的設施建設，激活老城區的生產活力。

3.1.2 基于保護開發的歷史街區復興

歷史街區現狀一般存在建筑老化、功能衰退等問題，針對該區域應該以保護更新為主，還原歷史街區原有風貌，提升老舊空間品質。

1）文化保留 通過對優秀歷史建筑單體的激活和傳統建筑的更新，實現傳統建筑的延續，讓歷史文化得以保留。

2）活力注入 通過對沿街公共空間廣場和內部院落空間等公共空間的活化，激發片區活力，實現歷史街區復興。

3）內容升級 通過“存表去里”的手法，保留并修繕建筑的外立面，對建筑內部功能進行置換更新，以實現街區的新舊有機融合。

3.1.3 基于需求差異的老舊社區改造

老舊社區采用1種獨特的“針灸式的微更新”方式，在街區的景觀、店鋪、廣場、文化設施層面上進行更新和置換，并選擇合適的巷弄節點進行重點更新。

1）內部環境改造 按照健康社區的規劃理念，根據居民的實際需求，完善社區內部開敞空間、活動場所和景觀環境，強化管線綜合，改善基礎設施短板，塑造樂享宜居環境。

2）外部公共空間更新 對服務于社區的街道、菜場、沿街商鋪等進行整治更新。如針對建筑立面，保留原位內部裝修，建筑外立面風格、色彩進行統一協調和規劃整治，保留街道原本的煙火氣。針對街道，通過道路斷面管網改造，人行道路鋪裝系統升級，增設街道視覺標示系統，引導和規范人的活動行為。針對街頭空間，可將封閉、陳舊的空間，變成開放、時尚的空間，沿著街區打開、若干個“口袋公園”，在沿路的不同部位分設布置，這里就成為市民聚會、散步、休閑的重要場所。

3.1.4 基于安全活力的街道空間整治

老城區內的道路大多狹窄，交通擁擠、停車問題嚴重。老城區更新離不開對重要街道的改造。應充分突出交通型、生活型、商業型街道的功能特征，對既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進行改善。針對交通型街道，優先保證機動車通行空間，路側綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵，并進一步延續已改造段慢行空間的連續性。針對生活型街道，將既有步行道空間細分為休憩空間、商業戶外過渡空間、步行空間，提升街道的交往和生活功能，提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對商業型街道，增加連續非機動車道提升道路慢行體驗，并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質公共活動場所，同時對沿街建筑立面風貌進行優化，彰顯具有文化特色的連續性商業界面。針對商業生活共享型街道，通過采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統一鋪裝的方式，讓行人享有優先權，促進街區功能連片發展。

3.2 城市中心區更新實施機制研究

3.2.1 公眾參與

健全完善的城市更新公眾參與機制。城市更新是1個多方參與、多維度合作的長期漸進的有機過程，需借鑒協商規劃與公眾參與的經驗，通過搭建多方參與的公共平臺，探求有效參與機制，提高策略的可操作性。優化利益多元主體，最大限度地反映公眾利益和要求，保障決策主體利益訴求的表達與實現，達到城市更新多維綜合目標。因此，城市更新需要通過公眾參與，探索社會各界共同參與更新方案確定、政策決議過程的工作機制，體現人本主義。

3.2.2 政策支持

構建有效的城市更新保障機制。老城區更新實施難度大、周期長、投資回報率低，開發商主動參與熱情不高，需政府結合實際情況制定相關的優惠政策，以此調動開發商的積極性，促進城市更新的順利實施。良好的政策制度可有效促進城市更新工作的持續性，需各地方政府建立全方位的城市更新保障機制，因此提供政策支持、資金支持和合作支持，搭建多方合作平臺。

3.2.3 活動計劃

實施城市更新行動計劃。貫徹落實黨中央關于提升城市發展質量的重大決策部署，將建設重點由增量建設轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，重點解決城市發展本身的問題，制定實施相應政策措施和行動計劃，推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展。

4 結語

國土空間規劃背景下的城市更新需更多地關注城市本身，不宜大拆大建破壞老城區原生社會體系。在城市更新過程中，首先要探索適合該地區、街道的更新模式，結合老城區存在的問題，以問題為導向，選擇更新路徑，突出當地特色，引入新功能，激發老城區活力。同時，要加強更新的實施和管理保障措施，鼓勵公眾深度參與，調動居民的積極性，讓規劃適用與民；制定明確的政策保障措施和活動計劃，有序推進城市更新。