淺談滕州農業綜合執法改革對本地動物衛生監督執法工作的影響

張森 朱曉慶

（山東省滕州市農業綜合行政執法大隊，山東滕州 277599）

2018 年11 月23 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》；深化農業綜合行政執法體制改革，是全面整合農業執法職能，加快農業農村部門職能轉變，創新農業綜合執法機制，提高綜合執法水平的關鍵舉措，對推進農業農村現代化，為全面實現鄉村振興戰略具有重要的意義。截止目前，各地農業綜合行政執法改革基本上都已完成，行業管理、監管執法等工作如何有機銜接成為當前研究重點。筆者結合自身工作經歷和經驗，認真分析了在實際動物衛生監管執法工作出現的問題及原因，并提出切實建議和意見，以期為深化農業綜合行政執法工作，提高動物衛生監督工作提供有效參考。

1 綜合行政執法改革的基本情況

1.1 農業綜合執法體制機制改革

2020 年1 月20 日，滕州市委編辦貫徹落實中央、省市有關文件精神，出臺了《滕州市深化農業綜合行政執法改革的實施方案》，明確了滕州市農業綜合行政執法大隊主要職責和機構編制情況，后經過一系列工作的捋順和推動，市農業綜合行政執法大隊于2020年8 月20 日正式成立。

1.2 整合執法人員編制情況

根據編辦文件要求，市農業綜合行政執法大隊將原市農業綜合執法大隊、市動物衛生監督所、市牲畜定點屠宰監察大隊、市農業機械安全監理站進行整合，在編人員整建制劃入市農業綜合行政執法大隊，并將原市水產服務中心現承擔漁業執法職責的人員劃入市農業綜合行政執法大隊。整合后，為市農業農村局所屬副科級公益一類事業單位，核定事業編制59名，配備大隊長1 名（副科級）?，F實際到崗人數21名，全部為大學本科以上學歷，都獲得了省政府監制的行政執法證件，無臨時人員和聘用人員等輔助人員參與執法。

1.3 執法職能情況

根據編辦文件精神，大隊整合了原農業系統內獸醫管理、獸藥飼料、生豬（畜禽）屠宰、種子、農藥化肥、農機、漁業漁政等執法門類的行政處罰及與之相關的行政檢查等執法職能，可以說這些職能的整合基本對農業系統內執法做到了全覆蓋。

1.4 動物衛生監督工作目前改革情況

動物衛生監督是指國家動物衛生監督和管理部門，依照法律和法規要求，對動物防疫及動物產品安全實施監督檢查和管理的活動。在本輪機構改革過程中，原畜牧獸醫局下屬的動物衛生監督所（事業單位）撤銷，其中動物衛生執法職能劃入農業綜合執法大隊。2021 年，滕州市農業農村局下屬滕州市畜牧漁業事業發展中心、滕州市動物疫病預防控制中心、滕州市動物衛生檢疫中心等事業單位揭牌成立。

2 存在的問題

2.1 動物衛生監督管理和農業綜合執法的關系沒有完全理順

動物衛生監督管理工作具有很強的專業性[1]，需要具備專業資質官方獸醫的擔任，動物衛生防疫監督和執法內在邏輯具有連續性，很多地區都撤銷了動物衛生監督機構，動物衛生監督機構多數并入農業綜合執法隊伍，動物檢疫與行政處罰、行政強制等工作分離，由不同部門實施，弱化了動物衛生監督職能和動物產地檢疫工作，檢疫職能由于動物衛生監督所的劃轉造成工作職能存在相互扯皮的情況，并在具體開展動物衛生監督工作時，由于沒有執法權，無法進行有效及時的處罰，從改革后的運行情況看，也暴露出動物衛生監督工作與新時期畜牧業穩產保供任務及動物疫病防控工作新要求不相適應的問題。

2.2 綜合執法專業人員缺失

新組建的農業綜合執法大隊是由原畜牧、漁業、農機、農技部門等人員組成，農業綜合執法職能涉及畜牧獸醫、農業化肥、漁業漁政、農村宅基地的等25個方面，相關法律法規、部門規章、規范性文件多達415 件。且新整合的成員各自專業領域內的科班出身，在大學學習中這幾類都是按照各自門類開展課程的學習，專業間跨度較大，交集較少，專業性極強。新的農業綜合執法大隊是“大農業”執法，范圍廣、執法門類多，這就一定程度造成了“大綜合大執法”眉毛胡子一把抓，缺少高精尖的專業人才。動物衛生監督執法工作安排有時不夠合理，動物衛生監督急于工作的開展，沒有經過系統的培訓和學習，執法大隊中學習畜牧獸醫出身的人員非常有限，無法開展有力的動物衛生監督和執法[2]。

2.3 新頒布和新修改法律及相關配套亟待完善

由于機構改革及相關部門和職能的調整，法律法規的出臺跨越時間較大，修訂完善不及時，甚至在一些法律法規間對同一問題的規定和處罰存在沖突，這都為在實際執法工作中帶來了困難。有的進行法律修改，但相關司法解釋和具體實施細則還沒有完善。例如，新的《動物防疫法》已于2021 年5 月1 日起開始施行，但有關司法解釋還不完備，山東省畜牧獸醫局的自由裁量權還處于意見征求階段，造成在行業監督管理和執法處罰時不能找到準確的依據。

2.4 基層執法力量薄弱、專業設備缺乏

一是農業綜合執法人員人員構成復雜，年齡結構偏大，存在混編混崗的情況比較突出，新機構成立后的人員由于是幾個部門整合在一起的，又由于混編混崗造成了很多新編入的人員不是專業執法人員，而原來在執法崗位上的人員由于“人隨編走”的原因，又無法充實到執法一線。因此就造成了對農業法律法規及相關條例掌握和應用的不熟悉，部分新進人員又缺乏相應的行政執法經驗，執法能力相對不足。二是專業設備缺失。如統一制式執法服裝目前處于上報階段，執法服裝到位最快也要到2022 年下半年才能陸續配發；動物衛生檢疫工作的專業裝備也相對缺乏，目前還是較多的依法檢疫人員的經驗，簡單的工具如刀子、鉤子進行“望聞問切”，無法最大效率的判斷出處于潛伏期的患病動物，這些都為動物衛生監督工作準確性、精準性造成了一定的影響。

3 對策與建議

3.1 理順完善監督管理執法體制，重構行政管理執法新體系

動物衛生監督行政許可、技術服務推廣、動物疫病檢測檢疫等服務職能是行業監管的主要組成部分[3]，為農業綜合行政執法提供技術標準和依據。動物衛生監督的管理需要執法部門作為法律震懾，農業綜合執法需要良好的行業監督管理作為支撐，二者相輔相成、互為依靠。因此要明確各自職責，各司其職，加強交流和協作，使農業各部門（包括行政審批部門）監督管理、執法形成合力，促進監督管理執法工作的良性健康發展。目前，畜牧漁業事業發展中心已全面承擔動物防疫和檢疫工作，設立了動物衛生監督科，承擔動物檢疫行政管理工作；成立市動物衛生檢疫中心，負責動物檢疫的組織實施及技術支撐；實行行政管理人員與事業技術人員交叉任職，實現行政管理與事業技術的暢通體系；執法大隊主要承擔執法檢查、辦案工作，基本捋順職能。同時，明確科室職責，優化人員分工，制定管理制度，形成機構健全、職責明確、思路暢通的管理體系。

3.2 提高業務素質，增強業務能力

一是針對新《動物防疫法》實施及省市畜牧獸醫部門對檢疫工作的新要求，定期開展執法人員培訓，重點對動物衛生檢疫監管和執法方面培訓，對“山東省智慧畜牧業務支撐系統”、無規定動物疫病區檢疫及新出臺法律法規進行系統性培訓，申請專項經費，適時外出學習，不斷增強監督管理執法能力和素質。通過內部集中培訓學習和個人自主學習、外出學習相結合等方式，提高監督管理人員掌握相關法律、法規知識的能力；二是落實好綜合行政執法規范化建設標準，按照農業農村部最新的執法文書格式和標準，統一執法文書、標志標識及執法服裝，推進隊伍正規化和執法規范化水平。同時，通過內部及兄弟區市間監督管理部門相互間的交流過程中，加大案件剖析、優秀案卷的分析、交流，規范辦案人員的辦案程序和操作，提高辦案的能力和效力。目前，由棗莊市農業農村局牽頭，已形成“五區一市”學習聯動機制，每月由各區市輪流進行典型案件的分析，會上各區市的執法人員進行談論和交流，增強各區市間的交流外，大大提高了辦案人員的業務能力和水平。

3.3 確保執法保障到位，健全案件移送制度

按照事權和支出相適應原則，將動物衛生監督管理、綜合行政執法經費同時列入同級財政預算，確保各類經費落實到位，并形成有效的經費保障機制。按照農業農村部提高《全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導標準》要求，配備相應的省市縣三級農業綜合行政執法機構的執法裝備[4]，特別是基層動物衛生監督和執法工作中使用各類設備的科技含量，加大設備使用的培訓和相關人員的業務技術能力提升。按照省綜合行政執法指導機構會同省財政等有關部門制定的相關辦法，落實監督管理、執法人員執法服裝的配備、特殊崗位津貼、傷亡撫恤等，激勵監督管理人員全身心干事創業激情。同時，健全案件移送等制度，加強綜合行政執法部門與專業執法部門的執法銜接。

3.4 強化動物衛生監督執法宣傳，提升管理相對人素質

一是利用各種形式開展動物衛生監督、執法宣傳等工作[5]，嚴格落實“誰執法誰普法”普法責任制，在利用好傳統的到戶（場）宣傳的基礎上，通過微信公眾號、微博等新型宣傳平臺加大對新的《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》(國令第742 號)等法律法規的宣傳力度，切實增強管理相對人的懂法、守法意識。二是在實際工作中為廣大養殖戶、經銷商及屠宰運輸等環節人員及時解除在生產經營中遇到的各種困難和疑惑，解決“遇到問題，我該怎么辦的”問題，做好為人民服務的“最后一公里”，努力提升群眾滿意度。