鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涉農公共服務經(jīng)費問題的思考
——基于兩起鄉(xiāng)政府違規(guī)收費案例的分析

□文/王悅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權體系中農村地區(qū)最基層行政管理機構，承擔著轄區(qū)內發(fā)展農業(yè)經(jīng)濟、管理農村社會、服務社區(qū)居民的重任。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實貫徹落實黨和國家各項路線方針政策，為轄區(qū)內農村社區(qū)居民提供優(yōu)質公共服務。然而由于各種原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務過程中，違反財經(jīng)政策規(guī)定和管理制度現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響財經(jīng)紀律的嚴肅性和權威性，惡化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。2017年一些新聞媒體曾公開曝光多起違規(guī)收費事件，其中包括X市S縣A鄉(xiāng)政府兩起擅自設立收費項目向企業(yè)違規(guī)收費的案例。雖然違規(guī)問題已經(jīng)得到迅速整改，但其所反映出的深層次問題，值得學界和管理工作者深入思考。

一、相關背景

（一）所涉鄉(xiāng)和企業(yè)情況

A鄉(xiāng)地處太行山區(qū)，面積60余平方公里，轄23個行政村。鄉(xiāng)政府多年來牢固樹立宗旨意識，不斷提升服務轄區(qū)內社會公眾和各類組織的能力，敢于履責擔當，受到廣泛好評。某礦山企業(yè)曾經(jīng)多年為X市納稅大戶，同時也致力于維護好與駐地間關系，履行社會責任，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展做出了貢獻。該企業(yè)運營已近70年，資源枯竭，當前經(jīng)營狀況很差，雖地處X市H縣境內，但尾礦庫設在S縣A鄉(xiāng)境內上游。企業(yè)尾礦通過20余公里排尾管道排至尾礦庫。2017年尾礦庫庫容超過2000萬立方米，標高已近極限。

（二）問題發(fā)現(xiàn)背景

黨的十八大以來，各級政府通過持續(xù)深化“放管服”改革、出臺減稅降費政策等措施，努力減輕企業(yè)和社會公眾負擔，使全社會共享經(jīng)濟發(fā)展成果。同時加強相關政策落實情況督導檢查，確保惠民惠企政策措施落實到位。2017年7月，國家某部委在深入上述礦山企業(yè)進行調研時發(fā)現(xiàn)了A鄉(xiāng)政府收費的問題，經(jīng)核實認定為違規(guī)收費，并通過媒體予以曝光。

（三）違規(guī)收費事實

所涉違規(guī)收費事實共2項，計違規(guī)資金約41萬元。

1.“農企關系協(xié)調費”。礦山企業(yè)在A鄉(xiāng)的排尾管道，因年久失修經(jīng)常出現(xiàn)尾礦跑漏淹沒毀壞農田現(xiàn)象，損害農民利益，致使企業(yè)和管道沿線群眾關系十分緊張，信訪事件常有發(fā)生。A鄉(xiāng)政府為化解企業(yè)與當?shù)卮迕衩埽e極與企業(yè)協(xié)調補償事宜。為保障補償工作順利，該企業(yè)與鄉(xiāng)政府簽訂委托協(xié)議書，由企業(yè)向鄉(xiāng)政府支付一定數(shù)額資金，由鄉(xiāng)政府代為處理企業(yè)與受損農戶間糾紛。所收資金限用于受損農戶補償，以及協(xié)調過程中產(chǎn)生的諸如交通費、誤餐補助等支出。鄉(xiāng)財政所為企業(yè)開具了政府收費票據(jù)，“收費項目”名稱為“農企關系協(xié)調費”，收費額為22萬元。

2.“防洪抗災演練費”。尾礦庫地處位置較高，每逢雨季對下游A鄉(xiāng)7個村6000余名群眾的生命財產(chǎn)安全造成極大威脅。2017年A鄉(xiāng)所在地發(fā)生“7·19”洪災，鄉(xiāng)政府及時組織尾礦庫下游村民成立巡查隊，購置儲備搶險物資，組織群眾進行防洪抗災演練。演練所需要的搶險物資、村民誤工補助等費用，經(jīng)協(xié)調由企業(yè)支出，鄉(xiāng)財政所開具了政府收費票據(jù)，收費項目名稱為“防洪抗災演練費”，收費額約19萬元。

二、實地調查

（一）農戶視角

受損農戶認為尾礦庫及排尾管道由礦山企業(yè)負責管理，因其造成的損失須給予補償。企業(yè)對于補償無異議，但商定補償數(shù)額時協(xié)調難度大，必要時由鄉(xiāng)政府出面協(xié)調是必然選擇。如鄉(xiāng)政府不出面解決，或雖出面協(xié)調解決但難于達成一致時，采取上訪途徑維護村民權益亦是現(xiàn)實選擇。而采用法律途徑解決爭議則因專業(yè)性強、成本高和耗時費力，不是首選。對于由尾礦庫所致的防災抗災所需經(jīng)費，由企業(yè)安排支付亦無不妥。

（二）礦山企業(yè)視角

礦山企業(yè)認為，作為責任方應對受損農戶給予補償，協(xié)助做好防洪演練屬于社會責任。但是在與眾受損農戶商議補償額度時，常遇要價過高、互相攀比、難于達成一致等問題。另外企業(yè)歷史欠賬較多，經(jīng)營狀況不理想，難以拿出使受損農戶滿意的補償。委托鄉(xiāng)政府出面協(xié)調是基于自身的“理性”選擇，可以克服自身協(xié)調過程中的諸多困難，也可贏得受損農戶信任。由于防洪演練、險情排查等是一項系統(tǒng)工程，需要做大量組織動員和具體工作，企業(yè)方不具備相關能力。而通過委托鄉(xiāng)政府從中協(xié)調并組織實施、企業(yè)方支持部分費用的方式，則更有助于各類問題解決，企業(yè)也能節(jié)約成本。

（三）鄉(xiāng)政府視角

1.履行職責方面。為轄區(qū)內公眾和各類組織做好公共服務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責所在。因此鄉(xiāng)政府應當幫助受損農戶維護權益，協(xié)調化解各類矛盾，并保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。一名副鄉(xiāng)長表示“非常愿意為轄區(qū)老百姓做好公共服務，干點實事”“許多工作是經(jīng)過慎重考慮后才做出決策的”“非常擔心在企業(yè)所繳費用管理上出點紕漏”。

2.工作程序方面。為保障工作合規(guī)，礦山企業(yè)與政府方自愿簽訂了委托協(xié)議書，明確雙方的權利和義務。政府方以協(xié)議辦事，應不存在違規(guī)行為。對所收資金出具了票據(jù)，嚴格落實“收支兩條線”政策。同時加強資金支出管理，嚴格限定資金使用范圍。

3.經(jīng)費安排方面。因礦山企業(yè)納稅地點不在本縣，多年來不但未給本鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展帶來經(jīng)濟收益，而且還經(jīng)常導致財產(chǎn)損失和村民恐慌。據(jù)此相關農戶損失由企業(yè)方補償、防洪演練相關支出由企業(yè)負擔合情合理，而不能由本鄉(xiāng)甚至本縣政府負擔。特別是鄉(xiāng)政府財力緊張，年度預算中未安排相應支出，難以通過其他方式臨時籌措資金用于協(xié)調企業(yè)和村民矛盾、組織防洪演練。

三、問題實質

（一）分析依據(jù)

習近平總書記指出，“減稅降費政策措施要落地生根，讓企業(yè)輕裝上陣”［1］，這必然要求各級嚴格執(zhí)行稅費政策，減輕企業(yè)負擔。公共財政理論指出，政府為社會提供公共物品或公共服務屬履職行為，其成本由國家依法依規(guī)取得，例如政府稅收、政府性收費等。但是向公共服務受益方收取服務費無疑會增加其負擔。遵照公平正義理論，政府收費的根本原因在于體現(xiàn)“誰受益誰負擔，多受益多負擔”原則，克服稅收作為“普遍性收入”的弊端，有助于修正政府稅收的負外部性［2］。隨著政府職能轉變以及聚財能力增強，采取減稅降費政策降低企業(yè)成本，以釋放經(jīng)濟發(fā)展紅利。據(jù)此國家和省級政府均出臺相關政策，制定發(fā)布稅費目錄清單，規(guī)范政府行為，接受社會監(jiān)督。

（二）收費行為認定

首先，從收費主體、收費對象、鄉(xiāng)財政所出具的收費票據(jù)以及礦山企業(yè)入賬資料判斷，這是兩起政府機關向企業(yè)的收費行為。按照行政事業(yè)性收費管理規(guī)定，收費項目必須依照規(guī)定程序由國家和省財政部門會同物價部門審批，且應列入政府收費目錄清單。當時“農企關系協(xié)調費”和“防洪抗災演練費”未按規(guī)定審批，更未列入收費目錄清單，因此違規(guī)設立政府收費項目事實成立，屬于典型的違規(guī)行為。

（三）問題實質

A鄉(xiāng)政府協(xié)調解決受損農戶補償問題，組織防洪演練，本質上屬于政府提供的涉農公共服務。上述兩案例，是政府公共品供給失效的一種具體表現(xiàn)形式［3］，所反映問題的實質是政府公共服務經(jīng)費問題。政府在提供公共服務過程中所需差旅補助、誤餐補助和交通費等各類經(jīng)費支出，均屬于政府日常公用經(jīng)費或項目經(jīng)費支出范圍，只能通過政府預算安排解決，不應通過向企業(yè)收費解決。盡管企業(yè)未給本鄉(xiāng)帶來收益、本級財政未安排相關預算、與企業(yè)方達成相關協(xié)議均不應是政府違規(guī)設置收費項目向企業(yè)收費的理由。

（四）或為可行的解決方案

受損農戶賠償問題屬普通民事行為，可按由礦山企業(yè)向受損農戶直接給付補償金的思路解決，分3種情況：一是企業(yè)和受損農戶達成一致，則直接給付即可；二是如由鄉(xiāng)政府協(xié)調并取得一致，則鄉(xiāng)政府出具補償清單，履行相關手續(xù)后交企業(yè)直接給付；三是如由司法途徑確定出補償數(shù)額，則按照司法部門要求的方式給付。防洪演練所需經(jīng)費問題可按照誰決定、誰組織、誰負擔經(jīng)費的方式解決。鄉(xiāng)政府認為需要組織演練且沒有安排經(jīng)費預算，可通過追加本級經(jīng)費預算或報上級研究決定的方式解決。

四、幾點思考

（一）加強基層干部公共財政政策教育

A鄉(xiāng)政府認真履行公共服務職責，努力維護轄區(qū)公眾和社會組織權益，干了兩件企業(yè)和群眾都滿意的事，屬于“好心”，可是卻違反了政府收費政策管理規(guī)定，或有點“冤枉”。但無論如何，政府方面應該率先垂范，切實維護政策的剛性約束。案例表明部分基層干部財經(jīng)紀律意識淡薄，或存在“任性”行為。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質急待提高、履職能力確需增強，是不爭的事實［4］。因此必須加強基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設，做好包括財政所在內的基層干部公共財政政策教育，確保其落實到位。

（二）科學安排涉農公共服務經(jīng)費預算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農村提供公共服務，必須有相應的財政預算做保障。具體工作中應注意把握三點：一是應充分認識到農村社區(qū)環(huán)境多樣，居民稟賦條件復雜，農業(yè)生產(chǎn)具備季節(jié)性、周期性、地域性特點，特別是農業(yè)生產(chǎn)具有顯著不確定性，一些應急性公共服務需求難有預見，這決定了涉農公共服務經(jīng)費預算安排與城鎮(zhèn)不同。二是不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理形式不同，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務經(jīng)費保障能力差距較大，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)費的空間有限。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政等部門要積極參與相關事項決策，履行好政策管理職責，科學編列政府預算，嚴把政府收支政策關，當好領導的參謀和助手。

（三）建立健全涉農公共服務經(jīng)費保障機制

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施不斷深入，對各類涉農公共服務供給管理要求越來越高，同時當前經(jīng)濟形勢極為復雜，各級財政收支矛盾突出，使涉農公共服務經(jīng)費保障壓力加大。因此應多措并舉發(fā)揮財政資金和政策引導作用，探索多元化公共服務供給模式，建立健全涉農公共服務經(jīng)費保障機制，提高涉農公共服務供給水平。同時應落實政府收費目錄清單制度和收費政策信息公開制度，公開違規(guī)行為舉報途徑，強化財經(jīng)政策落實和督導檢查，為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展營造良好環(huán)境。