試析如何提升政府專項債券管理水平

王明霞 石家莊市高速公路集團有限公司深正分公司

在當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的環(huán)境下，地方政府專項債券發(fā)行量隨之增多，這也是政府部門合法舉債的主要措施，把債券資金應用在地方項目中，形成實務(wù)工作，對地方經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展有著重要意義。從2019 年開始，我國地方政府部門全面發(fā)展專項債券，并且由常規(guī)土地儲備逐漸發(fā)展成融資債券，覆蓋范疇日益擴充，發(fā)行債券數(shù)額增多，管理難度也逐漸增大，和政府專項債券管理相關(guān)的問題逐漸暴露，需要相關(guān)部門采取相關(guān)措施進行處理，從而促進政府專項債券管理水平的提高。

一、政府專項債券管理現(xiàn)狀

從2015 年開始，我國專項債券數(shù)量不斷增長，據(jù)財政部統(tǒng)計，2021 年12 月，全國發(fā)行新增債券1136 億元，其中一般債券125 億元、專項債券1011 億元。全國發(fā)行再融資債券2043 億元，其中一般債券242 億元、專項債券1801 億元[1]。合計，全國發(fā)行地方政府債券3179 億元，其中一般債券367億元、專項債券2812 億元。在整體規(guī)模發(fā)展中，新增專項債券規(guī)模逐漸擴大，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，地方政府債券發(fā)行數(shù)額占比隨之增加，由最初占比16%發(fā)展為當前占比70%以上，數(shù)量呈倍數(shù)增長。在改革發(fā)展中，專項債券應用范疇擴大，被滲透在財政各個方面，通過落實各種財政政策，發(fā)揮自身優(yōu)勢，帶動當?shù)亟?jīng)濟穩(wěn)定增長。通過中國債券發(fā)展情況的調(diào)查，隨著地方政府專項債券發(fā)行數(shù)量的增加，當前總發(fā)行量超過1.9萬億元，占債券市場總發(fā)行量的8%以上，是債券市場中的重要組成部分。隨著時代快速發(fā)展，減稅降費給其帶來一定影響，專項債券規(guī)模逐年增多，從根源上緩解政府部門財政壓力，實現(xiàn)對財政的科學調(diào)控，帶動當?shù)亟?jīng)濟快速增長。

二、政府專項債券管理存在的問題

（一）專項債信息披露不完整

結(jié)合目前國家相關(guān)部門發(fā)布的常規(guī)信息披露文件，其中包含了專項債券信息披露文件、財政部門發(fā)行債券文件、債務(wù)數(shù)據(jù)管理文件等。如果是項目收益?zhèn)艘龊眯畔⑴豆ぷ髦猓€要編制財務(wù)評估報告，在信息披露維度上覆蓋整個市場監(jiān)管信息。但是在實際中，一些地區(qū)專項債券信息披露缺少明確要求，沒有認真記錄專項債券來源、時間等，信息披露不全面。收益?zhèn)庖姇嘘P(guān)于風險提示的內(nèi)容不全面，審計報告中收益數(shù)據(jù)不完整，再加上一些地區(qū)信息披露渠道單一，只是在中債信息網(wǎng)等端口發(fā)布信息，一些地方政府部門沒有對外公布項目進度、資金使用等信息，阻礙專項債券發(fā)行效率的提升[2]。

（二）缺少完善的市場約束機制

從當前情況來看，我國專項債券市場化水平相對偏低，在債券發(fā)行過程中面臨各種問題，從而影響專項債券市場化發(fā)展，所以在發(fā)展中，加強市場約束機制建設(shè)是非常必要的，對現(xiàn)有資源進行整合，結(jié)合實際需求，降低不良影響，對發(fā)展決策適當修改，讓發(fā)展制度更具多元化，發(fā)揮其約束效能，便于對專項債券科學化管理，獲得理想的管理效果。通過創(chuàng)建良好的環(huán)境，打破發(fā)展困境，例如對于各個地區(qū)的不同債券，在項目差異性上比較小，無法明確市場發(fā)展變化，不利于對專項債券的有效監(jiān)管。在本質(zhì)上，當前導致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是沒有發(fā)揮項目自身優(yōu)勢，缺少對項目實際情況的關(guān)注，無法找到其優(yōu)勢和劣勢，并且相關(guān)的管理體系和責任機制不完善，在評估、信息披露上存在一些問題，無法及時糾錯，影響整個發(fā)展進程。

（三）專項債券規(guī)劃安排不合理

結(jié)合市場發(fā)展狀況，舉債規(guī)模相對較小，有待擴充。例如，在發(fā)行專項債券過程中，主要會采取限額管理模式，也就是結(jié)合現(xiàn)實情況對債券整體情況進行核查，當年核定的債券只可在當年發(fā)行，通過對其本質(zhì)調(diào)查分析，在這種發(fā)行模式下，即便可以獲得一定調(diào)控效果，防范債券風險，但是因為受到各種因素影響，對專項債券資金使用過程進行管控，讓其和實際情況相迎合，降低專項債券發(fā)展效率。通過本質(zhì)分析，在當前發(fā)展中，管理模式和限額管理之間差異明顯，例如政府部門自身不具備專項債券的自主權(quán)，無法發(fā)揮自身價值，專項債券管理比較被動，使用投向受到限制，導致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是中央部門對專項債券限額提出了具體要求，如某省2018 年中央對專項債券要求收取公路費用、土地存儲費用等，占比超過85%，其余為其他項目，在這種情況下，使得項目發(fā)展受到一定影響，如部分急需建設(shè)的項目無法獲得充足的資金支持，不利于其今后發(fā)展[3]。

（四）缺少明確的債券發(fā)行規(guī)則

目前，省級政府部門在運行發(fā)展中，一般會采用代發(fā)方式，在債券頻次和發(fā)行時間方面應根據(jù)政府部門下發(fā)的工作要求實施，但是受到債券自身影響，在項目實施及資金需求上，均以政府為主體，在部分情況下，可能會發(fā)生信息不對稱的狀況，給資金統(tǒng)籌和項目實施帶來一定影響，影響信息的匹配度，不利于其后期發(fā)展。例如，當前在專項債券發(fā)行批次和發(fā)行時間上，和工程進度有著一定差別，時間差明顯，影響債券資金使用合理性，可能會出現(xiàn)資金匱乏的狀況，不利于項目的正常進行，需要加強對專項債券資金的管控，減少該問題的發(fā)生。

（五）專項債券償債保障體系缺失

結(jié)合現(xiàn)行的專項債券償債保障體系，其在內(nèi)容上缺少完善性，不足之處比較多，導致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是在專項債券管理中，需要充分發(fā)揮政府部門職責作用，結(jié)合實際需求，對現(xiàn)有體系進行創(chuàng)新，優(yōu)化發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變債券舉借方式，在轉(zhuǎn)變以后帶動市縣經(jīng)濟和諧發(fā)展。對于省級政府部門，應結(jié)合國家下發(fā)的法律政策，承擔對應的債券責任，履行償債職責，但是受到各種因素影響，在債券借出與償還方面標準不統(tǒng)一，從而誘發(fā)“重借輕還”現(xiàn)象，在發(fā)生意外狀況或者收益不滿足預期要求時，可能會出現(xiàn)償債風險，無法將償債保障體系價值充分發(fā)揮，引發(fā)新問題。

三、提升政府專項債券管理水平的相關(guān)措施

（一）做好專項債信息披露工作

如果是常規(guī)專項債券，發(fā)行者需要在信息披露過程中確定具體組合地塊信息，并對處理方案和資金流科學預測。如果是專項債券，相關(guān)部門及會計師事務(wù)所需要按照國家法律要求，對法律意見書中政府提供的各項信息進行核查，保證信息的真實性和完整性。主管部門需要向全國建立招標入庫管理體系，實施全國范圍內(nèi)中介機構(gòu)招標管理，完善出入庫流動管理制度，對于沒有履行相關(guān)職責的機構(gòu)進行處罰。結(jié)合當前的信息披露渠道，為了推動政府專項債券管理工作的更好發(fā)展，應對專項債券信息披露渠道進行擴充，讓地方政府部門在管網(wǎng)中設(shè)有和專項債券相關(guān)的專欄，用于對專項債券信息的對外公布，對于一些沒有設(shè)立信息披露平臺的部門，在上級人民政府網(wǎng)絡(luò)中進行信息公布，為當?shù)厝罕娏私鈱ｍ梻\行提供條件，以提高專項債券的認購率[4]。

（二）積極采用限額管理方式

在運行發(fā)展中，應結(jié)合時代發(fā)展，調(diào)整專項債券管理方法，根據(jù)實際情況，對發(fā)展決策進行修改，全面實施限額管理，從而更好地滿足專項債券發(fā)展要求。例如，在實際中，按照核定限額完成債券發(fā)行工作，結(jié)合政府部門工作要求，確定各個地區(qū)舉債限額，但是其新增債券發(fā)行數(shù)額、再融資債券發(fā)行數(shù)額不會受到該因素影響，充分發(fā)揮其自身價值。地方政府部門應從實際入手采用滾動發(fā)行模式，結(jié)合現(xiàn)實需求，對發(fā)行方案適當修改，加強再融資債券機制建設(shè)，優(yōu)化體系功能，通過采取預算資金方式償還對應的債務(wù)，以獲得更多的配額空間發(fā)行新債，讓地方政府部門專項債券更具靈活性，強化自身功能。在對政府部門專項債券管理過程中，結(jié)合實際情況進行調(diào)整，充分展現(xiàn)出核定債務(wù)限額功能，在編制年初預算方案前，根據(jù)相關(guān)部門下發(fā)的債券限額指標或者根據(jù)實際情況提前確定新增債務(wù)限額，讓其更加科學，盡可能完成各項指標，讓預算與舉債相互結(jié)合、統(tǒng)籌規(guī)劃，讓安全規(guī)劃變得更加標準，為社會健康發(fā)展提供支持。

（三）對專項債券科學規(guī)劃與安排

為了將舉債決策機制價值充分發(fā)揮，應根據(jù)實際情況對現(xiàn)有模式進行改革優(yōu)化，完善相應的專項債券機制，讓項目信息變得更加全面和具體，優(yōu)化項目儲備功能，保證各項活動的正常進行。在實際管理過程中，加強對項目入庫退庫情況的監(jiān)管，確定管理價值，保證舉債決策各項工作順利落實。認真編制債務(wù)收支工作方案，從中長期發(fā)展角度入手進行規(guī)劃管理，引導各部門之間深入交流，為后續(xù)工作正常進行提供支持，進一步分析項目是否能夠發(fā)行債券，對項目認真審核，避免在確定項目以后才實施債券發(fā)行，減少風險問題的發(fā)生。在限額內(nèi)確定工作方案，根據(jù)地方政府部門確定的工作方案，該方案經(jīng)審查后納入預算，并對審查過程實施動態(tài)監(jiān)管，確保符合發(fā)展標準[5]。通過進一步擴充專項債券的使用范圍，以實際需求為根本，形成良好的工作環(huán)境，在對重點項目進行科學管理的同時，選擇最佳的發(fā)展模式，加強項目創(chuàng)新，提高專項債券整體效益，真正做到長效發(fā)展。

（四）建立完善的發(fā)債機制

隨著時代快速發(fā)展，地方政府在開展專項債券管理工作時，為了獲得理想的管理效果，應根據(jù)現(xiàn)實情況，對發(fā)行債券機制進行調(diào)整，以項目為重點，優(yōu)化相關(guān)工作體系，例如，結(jié)合省級財政部門工作優(yōu)勢，從實際入手設(shè)立對應的債券發(fā)行機構(gòu)，對現(xiàn)有發(fā)展模式進行優(yōu)化，吸引更多優(yōu)秀人才參與，推動工作改革創(chuàng)新，將人才功能充分發(fā)揮，為后續(xù)各項工作的有序進行提供支持。相關(guān)部門還要加強專項債券發(fā)行過程的審核與監(jiān)督，引進精細化管理理念，提高工作的合理性和標準性，挖掘自身潛力，認真審核，從而減少風險。在專項債券管理中，把當前項目收益與債券償還充分融合，實現(xiàn)整體化發(fā)展，例如把項目作為重點，對項目信用情況進行調(diào)查，根據(jù)項目發(fā)行債券，其目的就是減少集合發(fā)債，讓債券和項目相互對應，便于接受市場監(jiān)督，保證專項債券質(zhì)量。相關(guān)部門可以建立監(jiān)管和獎罰制度，在實際工作中，以實際為標準適當調(diào)整，明確工作內(nèi)容，例如通過加強工作實施過程的考核，及時對外公開信息，對于違規(guī)行為嚴肅處理，建立信用檔案，為各項工作順利進行打下良好的基礎(chǔ)。

（五）優(yōu)化償債保障體系

加強專項債券償債擔保體系建設(shè)，結(jié)合項目發(fā)展需求，確定發(fā)行周期，讓債券償債期限與項目效益進行融合，讓其符合發(fā)展標準，開設(shè)償債準備金專戶，建立償債風險基金，加強債券本金與效益分析，確定債券發(fā)行收益情況，根據(jù)實際進行優(yōu)化，讓專項債券償債保障體系更加規(guī)范，減少債務(wù)風險。在具體操作中，需要建立專項債券項目收入征繳與監(jiān)督管理體系，調(diào)查分析可償還債券的本金和利息，做好風險管控工作，通過對債貸項目進行調(diào)整，建立分賬項目，獨立核算。通過建立風險預警機制，加強風險評估，對債券項目資金科學管理，細化管理職責，通過建立風險管理體系，實現(xiàn)對各項風險的科學把控。相關(guān)部門可以適當?shù)財U充專項債券發(fā)行范疇，讓專項債券種類變得更加多樣，結(jié)合當前專項債券發(fā)展趨勢，對其進行創(chuàng)新，綜合思考各種影響因素，如盈利能力、公益性等因素，對總量控制、動態(tài)監(jiān)督、審計和調(diào)查等制約因素進行調(diào)查，適當創(chuàng)新，調(diào)配現(xiàn)有資源，結(jié)合實際需求擴大發(fā)展規(guī)模，以民生為重點進行擴充，保證專項債券效益性，讓資金鏈條更加完整，真正做到市場化運行，豐富專項債券產(chǎn)品類型，優(yōu)化項目整體性能，給各項工作順利進行提供條件，提高專項債券發(fā)行率[6]。

四、結(jié)語

總而言之，在當前發(fā)展中，地方債券發(fā)行展現(xiàn)出系統(tǒng)性、復雜性的特點，受到各種因素影響，為了提高專項債券發(fā)行率，應結(jié)合實際情況，對發(fā)行模式進行適當調(diào)整，加強工作制度假設(shè)，打破瓶頸，讓財政更具公開性與透明性，減少風險問題發(fā)生。在債券管理中，結(jié)合國家相關(guān)部門提出的債券管理要求，對現(xiàn)有模式進行優(yōu)化，加強債券管理，完善專項債券發(fā)行和保障制度，加強市場約束，為各項工作正常開展奠定基礎(chǔ)。