邏輯與進路：農村宅基地集體所有權實現與集體經濟發展
——基于馬克思所有權理論的視角

崔 超

(山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

我國農村集體經濟(1)2018年《中華人民共和國憲法》第八條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”是社會主義公有制經濟的重要形式。“加強集體經濟實力是堅持社會主義方向，實現共同致富的重要保證”(2)習近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社1992年版，第142-143頁。，也是中國共產黨長期堅持的政策取向(3)關銳捷、黎陽、鄭有貴：《新時期發展壯大農村集體經濟組織的實踐與探索》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第5期。。2020年黨的十九屆五中全會的召開，標志著我國將開啟全面推進鄉村振興的新征程(4)崔超：《發展新型集體經濟：全面推進鄉村振興的路徑選擇》，《馬克思主義研究》2021年第2期。，在這一重要歷史節點，黨中央將“發展新型農村集體經濟”作為全面推進鄉村振興的重要內容，寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。這充分表明了在新時期發展農村集體經濟仍是黨中央所關注的重點問題。土地是農村集體資產中重要的資源性資產，歸農民集體所有(5)2019年《中華人民共和國土地管理法》第九條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”2017年《中華人民共和國物權法》第六十條規定：“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。”，因而集體土地所有權能否實現關系著農村土地的有效利用及價值顯化，進而影響著農村集體經濟的發展水平。宅基地作為農村土地的一種類型，其集體所有權的實現，也必定會對促進農村集體經濟發展具有重要意義。

一、邏輯機理：宅基地集體所有權與集體經濟的內在關聯

關于所有權問題，馬克思有著較為系統的論述。一方面他認為，所有權屬于法學范疇，即“占有，是一個事實，是無可解釋的事實，而不是權利。只是由于社會賦予實際占有以法律規定，實際占有才具有合法占有的性質”(6)《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第137頁。；另一方面他還認為，所有權是“在一定所有制關系下產生出來的，并且在復雜的社會關系中還涉及和反映著許多派生的權利”(7)葛揚：《馬克思所有制理論中國化的發展與創新》，《當代經濟研究》2016年第10期。。在此基礎上，馬克思進一步提出了土地所有權的概念，他認為，“土地所有權的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它當做排斥其他一切人的、只服從自己私人意志的領域”(8)《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第695頁。。所以，在馬克思看來，土地所有權所體現的是土地完全排他地屬于其所有者，并且這種歸屬不僅體現在土地所有者對土地的實際占有，還存在于私人的意志領域。同時，馬克思對于從土地所有權中衍生出的占有權、使用權、收益權和處分權等權利，也有著較為系統的論述。

首先，就土地的占有權而言，馬克思認為，“實際的占有，從一開始就不是發生在對這些條件的想象的關系中，而是發生在對這些條件的能動的、現實的關系中，也就是這些條件實際上成為的主體活動的條件”(9)《馬克思恩格斯文集》第8卷，人民出版社2009年版，第144頁。。這意味著土地的占有所體現的是土地占有者與土地本身在現實中的一種實際互動關系，而不是存在于意志中的占有關系，也就是土地所有權中所體現的對土地的實際占有。

其次，就土地的使用權和收益權而言，馬克思在談及地租問題時指出：“為取得土地的使用權(無論是為生產的目的還是為消費的目的)而以地租名義支付給土地所有者”(10)《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第714頁。。這既表明了土地使用權是從土地所有權中分離出來的一項權利，也表明了獲得土地的使用權需要獲得土地所有者的授權，因而土地使用者與土地所有者之間往往是一種經濟關系。同時，土地所有者通過這種經濟關系從其所有的土地上能夠獲得一定的收益，這種享有收益的權利也正是源于對土地的所有。當然，土地所有者通過所有土地獲得的收益不僅只有地租，還有勞動產品等。對此，馬克思在《資本論》《古代社會思想史筆記》等著作中都有著詳細的闡述。

最后，就土地的處分權而言，馬克思基于土地在其所有者將其出租前后，或者說，依據使用權和占有權從所有權中分離后的不同鏡像，論及土地的處分權。在土地出租前，即使用權和占有權尚未從所有權中分離之時，土地所有權人可以“像每個商品所有者處理自己的商品一樣去處理土地”(11)《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第696頁。，也就是說土地所有者在此時可以按照自己的意志決定土地的用途，不受他人干涉。而在土地出租后直至期滿，土地及地上附屬物將會從承租人手里，“再回到原來那個土地所有者的最后繼承人手里”(12)《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第876頁。，這時土地所有者將會重新獲得土地的處分權。足以見得，土地所有權是土地各項權能存在的基礎，只有確保土地所有權的實現，才能確保土地的占有權、使用權、收益權、處分權等各項衍生權能得到充分發揮。

農民集體土地所有制在我國的建立，使農村集體經濟組織內部全體成員都能平等享有集體土地的所有權，即占有、使用、收益、處分等各項權利，能夠有效規避土地私有可能造成的部分人喪失土地的弊端，從而使土地不僅成為農民從事生產的主要依靠，也成為農民家庭的福利保險(13)杜潤生：《談股份合作制》，《上海農村經濟》1994年第5期。，因而通過農村集體土地所有權的實現，便使土地具備了對農村集體成員的社會保障功能。這一功能具體體現在“耕者有其田”和“居者有其屋”兩個方面。其中農村集體土地中的宅基地就是供集體經濟組織成員建造房屋，以用來解決“居者有其屋”的一種集體建設用地。宅基地的所有權同樣由農民集體來行使，而農民集體中的各個成員也自然共同享有由宅基地所有權所衍生的各項權利，也就是說，宅基地所有權本身具備居住保障價值。同時，宅基地作為一種集體資源性資產，其本身也具有財產屬性，而所有權則是某個主體擁有作為其財產的某個客體所得到的法律上的承認和保護(14)劉偉、平新喬：《經濟體制改革三論：產權論、均衡論、市場論》，北京大學出版社1990年版，第1-2頁。。所以，宅基地的財產屬性能夠通過宅基地集體所有權得以體現。從這一角度來看，只有農村宅基地集體所有權實現，才能完全體現宅基地自身的財產價值。而財產價值的實現亦將惠及對其擁有所有權的農民集體。因此，農村宅基地集體所有權能否實現與農村集體經濟發展密切相關。

概言之，在土地的各項權能之中，所有權是最基本的、最核心的權能，其他的各項權能都是由所有權衍生而來。我國農村的宅基地制度和集體經濟建立在農村集體土地所有制基礎之上。宅基地的價值是通過宅基地集體所有權實現來得以體現，也正是由于宅基地自身價值的體現，才使農村集體經濟從中受益而得到發展。可見，宅基地集體所有權實現與集體經濟發展有著密切的內在聯系。

二、追根溯源：宅基地集體所有權的建立與集體經濟的形成

農村宅基地集體所有權與集體經濟內在關聯的邏輯形成是有歷史根源的，但起初二者之間并無聯系。農村集體經濟概念的提出要早于宅基地。“農村集體經濟”一詞早在1931年就已經出現在黨的重要文獻之中。1931年11月，在《中共中央關于土地問題給蘇區中央局的信》中提出了“因為中國革命即使轉變到社會主義革命后，也必須進展到農村集體經濟發展時，才能提出消滅富農的任務，這就是說即在革命轉變后也還要經過一個過程……這個過程的快慢，主要的決定于農村集體經濟發展的力量與世界無產階級尤其是蘇聯無產階級的幫助”。這表明了在民主革命時期，黨中央就將發展農村集體經濟明確為推動社會主義革命、消滅資產階級的重要路徑。但是當時中國落后的生產力及反帝反封建的新民主主義革命性質決定了在這一時期容許有資本主義因素的發展(15)賈繪澤：《論黨在民主革命時期保護民族工商業和發展資本主義的思想》，《思想理論教育導刊》2008年第1期。，因而當時所形成的以“合作社”為代表的“小生產者的集體的經濟”，雖然已經“帶有了一些社會主義的成分”(16)《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第10卷，中央文獻出版社2011年版，第174頁。，但還不能稱之為社會主義的集體經濟。中華人民共和國成立后，1950年中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，正式廢除了“地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。同時還規定“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”。自此，農村的土地歸為農民私人所有。這是建國后有關土地產權歸屬的一次歷史性變革。可見，從民主革命時期到建國初期，農村集體經濟尚未在我國正式形成，宅基地的概念也尚未出現，其作為土地中的一部分歸農民個人所有，并受到法律的保護。

土地改革后，黨和國家根據當時農村的經濟狀況，通過推動合作化運動，對個體農業進行社會主義改造。在1954年第一部《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)中，一方面提出了“勞動群眾集體所有制”的概念，強調個體農民終將走向勞動群眾集體所有制；另一方面也強調國家依照法律保護農民的土地及其他生產資料、合法收入、儲蓄、房屋、各種生活資料的所有權，以及私有財產的繼承權(17)1954年《中華人民共和國憲法》第八條規定：“農民的土地所有權和其他生產資料所有權”；第十一條規定：“公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權”；第十二條規定：“公民的私有財產的繼承權”。。隨著合作化運動的不斷推進，對土地交易的限制也不斷加強。在1955年《關于農村土地的轉移及契稅工作的通知》中，就明確指出要通過加強農村土地買賣、典當及其他轉移的審核和批準，來防止農民不必要的出賣和出典土地。隨后1956年頒布的《高級農業生產合作社示范章程》規定了“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”。同時，在《章程》中還規定，社員新修房屋需用的地基則需要由合作社統籌解決，或者通過鄉人民委員會協助解決，但原有的房屋地基不必入社。這里的“地基”實際上就是“宅基地”的前身。這標志著我國農村土地制度由私有向私有和集體所有并存的制度過渡，農村集體經濟得以初步形成。此時的宅基地雖然仍歸農民個人所有，但是其所有權權能在一定程度上已經開始受到集體的限制。

直到1958年人民公社化運動在全國范圍內大規模推行，宅基、私有的房屋等才一律轉為人民公社集體所有(18)吳遠來：《農村宅基地產權制度研究》，湖南人民出版社2010年版，第56頁。，我國農村土地制度也一并實現了由私有和集體所有并存向集體所有的歷史性過渡。但是人民公社成立初期“一平二調”的盛行，侵害了“農民集體”的宅基地和房屋所有權。為此，我們黨開始調整農村政策，最終在1961年正式確立了“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制。并于1962年《農村人民公社工作條例修正草案》中，首次提出“宅基地”的概念，還明確規定，宅基地歸生產隊所有，由生產隊統一規劃，不準出租和買賣，但社員擁有房屋的所有權以及出租和買賣的權利(19)1962年《農村人民公社工作條例修正草案》規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”；“社員新建房屋的地點，要由生產隊統一規劃”；“社員有買賣或者租賃房屋的權利”。。同時，為了進一步明確宅基地相關權利，在1963年《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中，對宅基地的權屬、宅基地與房屋的關聯、宅基地的取得等方面進行了明確規定。一是宅基地所有權歸生產隊集體所有，而社員則享有使用權；二是宅基地禁止出租和買賣，但宅基地上的房屋可以出租和買賣；三是新宅基地的取得需要進行申請，如占用耕地，還需要經過縣委審批(20)韓清懷：《農村宅基地使用權制度研究》，中國政法大學出版社2015年版，第93頁。。至此，宅基地集體所有權與集體經濟之間的關系也逐漸清晰，在人民公社體制下的公社、大隊、生產隊三級集體經濟組織的農民集體享有宅基地的所有權，并由生產隊統一規劃、分配，社員則享有宅基地的使用權，生產隊不能任意收回或調用宅基地，故而宅基地主要體現出居住價值。因此，宅基地集體所有權權屬雖然清晰，卻無法對集體經濟發展起到直接影響。

三、相互割裂：宅基地集體所有權的虛化與集體經濟的“空殼化”

如果說人民公社時期，農村集體土地所有權權能發揮達到峰值，那么改革開放后，在農村基本經營制度創新和城鄉土地統籌管理逐步強化的雙重影響下，農村集體土地所有權呈“虛化”態勢，而與農村集體土地所有權虛化相對應的，是集體經濟的“空殼化”。

改革開放后，黨和國家總結了農業農村發展的經驗教訓，在不改變土地等基本生產資料集體所有的前提下，打破了政社合一的、高度集體化的人民公社體制，建立了“使用權與所有權相分離”的家庭聯產承包責任制，給予農民以生產經營自主權以及在生產和流通領域的合作經營權，極大地激發了農民的生產勞動積極性、解放了農村的生產力。但是由于缺乏法律制度的規范，加之農民對土地所有權和使用權認識的偏差，導致農村集體土地使用混亂，在宅基地的劃分和占用方面具有較強隨意性，濫占耕地建房現象頻出。同時，宅基地規模也呈迅速擴張之勢，據統計，1978年至2012年間，農村新建房屋面積由1.0億平方米增長至9.51億平方米，其中2011年更是達到10.26億平方米(見表1)。

表1 1978年至2012年農村新建住宅面積

為了既要確保農民的居住權，又要控制宅基地的需求，黨和國家在不同階段對農村宅基地政策進行調整，宅基地集體所有權也隨之逐步明晰和細化。

第一階段是宅基地集體所有權的明晰階段。1981年《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》規定，農村宅基地歸農村社隊集體所有，社員只享有使用權，不得出租、買賣或擅自轉讓(21)1981年《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》規定：“農村社隊的土地都歸集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權，即不準出租、買賣和擅自轉讓。”。在1982年2月頒布的《村鎮建房用地管理條例》中，首次以法規形式明確規定，宅基地歸集體所有，使用權由農民享有,并依法進行登記頒證；禁止買賣、出租和違法轉讓宅基地；出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地等內容，還對村莊規劃用地、建房用地限額、宅基地面積、宅基地申請主體、宅基地收回、農村房屋買賣時宅基地轉移等事項做出了新的補充規定。同年5月國務院頒布的《國家建設征用土地條例》對宅基地的征用補償進行了明確的規定。隨后1982年“宅基地”一詞首次寫入我國《憲法》，明確規定了宅基地屬于集體所有。1984年8月《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》規定，人民法院受理涉及宅基地使用權案件時，應遵循土地歸國有或集體所有，不能出租、轉讓、買賣的原則，確保國家、集體和個人利益。在這一階段通過立法明確了宅基地的所有權和使用權歸屬。

第二階段是宅基地集體所有權的調整階段。自1986年至1996年間，我國先后頒布了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《土地管理法實施條例》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》《確定土地所有權和使用權的若干規定》《中華人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)等一系列的法律法規及政策，對宅基地集體所有權相關內容進行調整。首先是宅基地所有權主體的調整。由生產小隊、生產隊、人民公社調整為村內、村級、鄉鎮三級“農民集體”即集體經濟組織。其次是宅基地所有權權能的調整。一是關于處分權。各級集體經濟組織的農民集體不僅能夠收回農民主動放棄的宅基地，對于超標、空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，也可收回。二是關于使用權。在《擔保法》中規定了不得將宅基地作為抵押財產。三是關于收益權。各級集體經濟組織的農民集體可以采取有償的方式將宅基地分配給城鎮非農業戶口人員。并且，1990年1月國務院同意國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》后，在全國范圍內還短暫推行了宅基地的有償使用。此外，政府對宅基地的管理也開始得到加強，這主要體現在宅基地審批程序中政府的權重更大。例如，1986年《土地管理法》規定，農村居民使用原有宅基地建住宅，經由鄉級政府批準即可，而不用經過村一級。

第三階段是宅基地集體所有權的細化階段。自1997年至2009年間，我國先后頒布了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》《土地管理法》(1998年修訂)、《中華人民共和國村民委員會組織法》《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》《關于深化改革嚴格土地管理的決定》《關于加強農村宅基地管理的意見》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》《關于促進節約集約用地的通知》《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》、《關于深化收入分配制度改革重點工作分工的通知》等一系列的法律法規及政策，在加強城鄉土地統籌管理的同時，對宅基地集體所有權所涉內容進行細化。首先，對宅基地所有權主體的細化，將所有權主體統一明確為“農民集體”，并明確了鄉鎮、村、村內各級集體經濟組織代表其相應的“農民集體”行使所有權。其次，對宅基地所有權權能的細化。一是關于處分權。宅基地只能分配給本村村民，不得出賣給城鎮居民，可以收回用于公共設施、公共事業以及不按批準的用途使用的宅基地，但不得強制或變相強制收回進城落戶農民的宅基地。二是關于使用權。在符合規劃、尊重農民意愿、保障農民權益的前提下，可以依法盤活利用農村集體建設用地，依法流轉農村集體建設用地使用權，但不得用于商業住宅開發。三是關于收益權。保障農戶宅基地用益物權，提高農民在土地增值收益中的分配比例，不得在宅基地審批中向農民收取有償使用費。與此同時，政府對宅基地的處分權則進一步得到加強。例如，占用非耕地也需由縣級政府批準，村一級的申請環節以及批準后都需要政府人員進行實地審查和丈量，鼓勵村民集中修建農民住宅小區或農民新村，將節約的宅基地指標用作小城鎮發展的建設用地指標。

雖然宅基地集體所有權在逐步明晰、調整和細化，但實際上在政府不斷加強對宅基地管理的過程中，各級集體經濟組織的農民集體對宅基地的獨立處分權正逐步被削弱：一方面在供應、收回、轉讓宅基地上，由于須經政府審批等程序，因而相關權利受到限制；另一方面在新建、翻建、改建房屋等方面，政府對宅基地的規劃和管理權也得到進一步加強。可見，從宅基地的審批和供應，到收回和轉讓，再到規劃和管理等這些重要的權利處分環節上，政府都是主導者，加之大部分宅基地都無償分配給農戶，也就意味著絕大部分宅基地的占有權、使用權、收益權都已讓渡給農戶，集體經濟組織實際占有的宅基地數量較少，從而導致了宅基地集體所有權權能的逐步虛化。

同時，隨著統分結合的雙層經營體制的確立，黨和國家開始以新的思路發展農村集體經濟：一是將農業生產服務作為發展集體經濟的主要方向；二是將農業農村新型合作經濟融入到集體經濟發展之中；三是推動非農業集體經濟的發展，不斷拓展集體經濟的產業領域；四是推動農村集體經濟的混合所有制改革(22)馬桂萍、崔超：《改革開放后黨對農村集體經濟認識軌跡及創新》，《理論學刊》2019年第2期。。在一系列的政策舉措作用下，農村集體經濟的內涵和外延都得到了豐富和發展，但是村集體收入并沒有得到實際的提高，在部分地區農村集體經濟空殼化已成為常態(23)鐘憲章：《空殼村發展壯大集體經濟的理性思考》，《農業經濟》2018年第12期。。這一方面是由于土地的使用權與所有權的分離，一并將收益權也完全分離出去，加之農業稅的取消，使得農村集體經濟固定收入來源大幅削弱；另一方面是由于人力資本等市場要素的缺乏，導致非農業集體經濟在市場競爭中往往處于劣勢地位，抗風險能力薄弱，難以在激烈市場競爭環境中得以生存。就宅基地而言，由于在出租、買賣、轉讓等方面的限制以及房屋出租、買賣收益歸農民個人所有，使得宅基地的財產價值無從體現，無法為集體經濟發展帶來直接影響。可見，宅基地集體所有權虛化與集體經濟空殼化都不是偶然發生的，兩者之間也存在著必然的聯系。

四、未來進路：宅基地集體所有權的實現與集體經濟的發展

從農村宅基地集體所有權的確立到逐步“虛化”，宅基地主要用于滿足農民的居住需求，其財產價值難以充分體現，因而“建國以來宅基地制度演進的基本邏輯是以保障居住功能弱化財產權利、為了耕地保護削弱鄉村內部治權，替代‘產權’和‘治權’的是以國家公權為支撐并不斷強化的‘管制’權”(24)劉守英、熊雪鋒：《產權與管制——中國宅基地制度演進與改革》，《中國經濟問題》2019年第6期。。隨著我國城鄉關系的不斷變遷，越來越多的農村人口進入城市，從而造成農村大量宅基地處于閑置和低效利用狀態。

為進一步盤活利用集體建設用地資源，2013年黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉統一的建設用地市場”的政策主張。這意味著農村集體建設用地可以和國有建設用地一樣，在市場中出讓、租賃、抵押等，從而為增強宅基地的收益權，實現宅基地財產價值創造了條件。而針對宅基地取得困難、利用低效、退出不暢等問題，2014年在《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中提出：完善宅基地權益保障和取得方式；改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用；有條件地實行宅基地有償使用、退出和轉讓；建立國家、集體、個人的土地增值收益分配機制等政策主張，從而使宅基地集體所有權和自身的財產價值在一定程度上得以實現。并且，在2014年至2021年間，我國還先后出臺了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》《農民住房財產權抵押貸款試點辦法》《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》《土地管理法》(2019年修訂)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《關于規范農村宅基地審批管理的通知》《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》《土地管理法實施條例》(2021年修訂)等一系列法律法規和政策，明確了以下內容：一是推動宅基地使用權確權登記頒證和抵押，并明確了相關細則；二是將宅基地審批權下放至鄉鎮政府，對申請審查程序、審核批準機制等進行了明確和完善；三是允許采用自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閑置宅基地，且規定由此產生的土地增值收益須全部用于農業農村，但禁止對宅基地實行強制流轉和違法收回；四是允許將宅基地用于發展新產業新業態、一二三產業融合發展項目、復墾等。同時，為盤活閑置宅基地，以及進一步激活宅基地各項權能，自2018年起，積極探索宅基地“三權分置”改革，并將落實宅基地集體所有權作為改革的一項重要內容(25)2018年中央一號文件首次提出，探索宅基地“三權分置”，并將落實宅基地集體所有權作為其中的一項重要內容。在2020年中央一號文件中，更是將宅基地“三權分置”作為宅基地制度改革的重點。。黨的十八屆三中全會以來的一系列政策舉措都足以表明，黨和國家在進一步完善農村宅基地管理的同時，也高度重視宅基地集體所有權以及宅基地財產價值的實現。

宅基地集體所有權實現及其所帶來的財產價值，在一定程度上將對當前我國農村集體經濟發展起到重要的促進作用。因為當前我國農村集體資產結構主要由經營性資產、公益性資產和資源性資產構成。其中的經營性資產在農村集體產權制度改革的過程中已量化到每位集體成員，并且對于是否設置“集體股”沒有統一的規定。所以，經營性資產所得收益中的絕大部分都用于集體經濟組織成員分紅，集體經濟組織從中所得收益基本只夠滿足組織的日常運轉。而公益性資產的無償性又決定了其無法給農村集體經濟組織帶來收益。只有資源性資產，尤其是其中的土地資源，尚且留有為農村集體經濟組織帶來收益的可能，這在傳統農區和欠發達地區也同樣得以體現(26)趙鯤、王剛：《堅持共同富裕方向 發展新型集體經濟——山東省茌平縣耿店村發展集體經濟啟示》，《農村經營管理》2019年第7期。。就土地資源而言，其中的耕地是以家庭經營為主，加之農業收益有限，由此帶給農村集體經濟組織的收益也必然有限；集體建設用地中的集體經營性建設用地數量有限，但宅基地數量龐大，并存在大量的閑置和低效率利用狀況，其財產價值也尚未被完全激發。因此，宅基地將是發展壯大集體經濟的一方極具潛力的“寶地”，激發宅基地的財產價值將為農村集體經濟的發展帶來可能。而農村宅基地財產價值的激活則離不開農村集體所有權權能的發揮。例如，浙江省義烏市在宅基地“三權分置”改革進程中，通過設立宅基地超標有償使用費、宅基地有償選位費、非本村集體經濟組織成員繼承房屋繳納宅基地使用費，以及通過利用城鄉建設用地增減掛鉤政策復墾宅基地等方式落實宅基地集體所有權，并獲得了較為可觀的集體收益。

綜上，黨的十八屆三中全會以來，黨和國家以新的思路解決宅基地問題，將落實宅基地集體所有權作為宅基地制度改革的主要目標之一，并相應地采取了一系列舉措，使宅基地集體所有權中的處分權、收益權等各項權能在一定程度上得到激活，加之宅基地財產價值的逐步顯化，這一方面既能轉化為支撐農村集體經濟的集體積累，也能為產業發展提供用地保障，從而為推動農村集體經濟發展，進而擺脫“空殼化”，提供了有效路徑；另一方面根據我國法律規定，代表農民集體行使宅基地集體所有權的是各級集體經濟組織。因此，也只有農村集體經濟組織得到發展，或者說，農村集體經濟發展壯大，才能確保宅基地集體所有權的有效行使。故而發展壯大農村集體經濟，也是確保宅基地集體所有權實現及其權能發揮的重要保障。同時，落實宅基地集體所有權是確保農民享有占有權、使用權、收益權、處分權的基礎，發展農村集體經濟則是農民實現共同富裕的基礎。所以，農民個人的富裕離不開農村集體經濟的發展，這正體現了中國特色社會主義的基本原則，因而宅基地集體所有權與使用權可以分離但不能割裂。

五、結論

在馬克思看來，土地所有權產生于一定的所有制關系，包含著占有權、使用權、收益權和處分權等衍生權利，其所體現的是土地完全排他地屬于其所有者，這種排他性既表現為對土地的實際占有，也體現在私人的意志領域。我國宅基地集體所有權產生于農民集體土地所有制關系下。宅基地集體所有權的實現能夠確保全體農村集體成員平等享有對農村宅基地的占有、使用、收益、處分等各項權利，從而實現宅基地自身所具有的居住價值和財產價值。而宅基地自身價值的實現則有助于促進農村集體經濟的發展，因而農村宅基地集體所有權實現與集體經濟發展密不可分。同時，農村宅基地集體所有權實現與集體經濟發展之間邏輯關系的產生也有其歷史根源。在高度集體化的人民公社時期，農村宅基地歸公社、大隊、生產隊三級集體所有。在這一時期，宅基地雖然只體現出居住保障價值，但通過對其合理規劃和分配，能夠在一定程度上激發社員的生產積極性，從而對農村集體經濟發展起到間接推動作用。改革開放后，隨著新的經營體制的建立，加之在城鄉關系變遷的過程中，由于政府對宅基地管理的不斷加強，導致宅基地集體所有權逐漸“虛化”，農村集體經濟“空殼化”現象也越發嚴重。黨的十八屆三中全會以來，黨和國家在進一步完善宅基地管理的同時，高度重視宅基地集體所有權的實現，使得宅基地的財產價值逐漸得到體現，尤其是隨著中國特色社會主義進入新時代，宅基地已然成為農村集體經濟實現發展的重要資源。因此，農村宅基地集體所有權的實現將會對集體經濟的發展起到積極的促進作用。并且，農村集體經濟的發展也會進一步鞏固宅基地集體所有權，確保其權能的有效發揮。

為此，本文的政策建議是：一是應當以推動農村集體經濟發展作為宅基地制度改革的落腳點。我國現階段的基本經濟制度是以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展。集體經濟作為公有制經濟在農村的主要表現形式，其主體地位理應受到重視。因此，包括宅基地制度改革在內的有關農村經濟的各項改革都應當與農村集體經濟發展相關聯。所以，應當厘清農村宅基地制度改革的方向，在盤活利用農村閑置宅基地、激活宅基地財產價值等方面，不應只將其落腳點與確保農民實現增收聯系在一起，而首先應與農村集體經濟發展相聯系，實現以共同富裕為基礎的個人富裕。為此，應當進一步明確農民集體共同享有農村宅基地的財產價值，農民個人從其中所獲得收益須建立在農民集體共同獲益的基礎之上，也就是說，農村集體經濟的發展與農民個人富裕是緊密相連、不可分割的。二是應將落實宅基地集體所有權作為推動宅基地制度改革的核心內容。宅基地作為農村集體土地資源的一種，歸屬于農民集體所有——農村土地的所有權由農民集體享有，而農民個人只有憑借集體成員身份才能享有農村集體土地所有權的各項衍生權利。為此，在農村宅基地制度改革中，應當進一步明確宅基地所涉權利的先后與主次關系，明確集體所有權的核心地位，圍繞如何落實宅基地集體所有權來進行改革，即應當在落實集體所有權的基礎上，保障農戶資格權及適度放活使用權，而不是將三者割裂開進行單獨討論，或僅將改革重點聚焦于如何保障農戶資格權或如何放活使用權上。