生態(tài)約束下黃河流域高質(zhì)量脫貧攻堅(jiān)的長效機(jī)制研究

朱 楠 任保平

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127；西北大學(xué) 中國西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院，陜西 西安 710199)

黃河流域是中華文明重要的發(fā)祥地，也是我國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要區(qū)域。在黃河流域發(fā)展的過程中面臨著水資源短缺、生態(tài)脆弱、污染嚴(yán)重以及人民收入水平低的問題。因此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長模式，打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)對立的固有思維，通過建立生態(tài)約束下的脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量發(fā)展的長效脫貧機(jī)制，從根本上鞏固黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果，解決流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

目前學(xué)界對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)研究尚處于起步階段，主要集中于對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵(1)安樹偉、李瑞鵬：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與推進(jìn)方略》，《改革》2020年第1期。、模式選擇(2)任保平：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的特殊性及其模式選擇》，《人文雜志》2020年第1期。、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)(3)任保平、張倩：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及其支撐體系構(gòu)建》，《改革》2019年第10期。、核心策略(4)楊永春等：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的基本條件與核心測量》，《資源科學(xué)》2020年第3期。、機(jī)制創(chuàng)新(5)鈔小靜：《推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新研究》，《人文雜志》2020年第1期。等進(jìn)行定性研究，或?qū)S河流域高質(zhì)量發(fā)展的水平測度和區(qū)域差異(6)徐輝等：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水平測度及其時(shí)空演變》，《資源科學(xué)》2020年第1期;茍興朝、張斌儒：《黃河流域鄉(xiāng)村綠色發(fā)展：水平測度、區(qū)域差異及空間相關(guān)性》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。進(jìn)行定量研究。在此基礎(chǔ)上，從黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的生態(tài)保護(hù)(7)于法穩(wěn)、方蘭：《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的若干問題》，《中國軟科學(xué)》2020年第6期;李淑貞等：《人民治理黃河70年水資源保護(hù)進(jìn)展》，《人民黃河》2016年第12期;馬麗等：《黃河流域礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響與空間管控路徑》，《資源科學(xué)》2020年第1期。、產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型(8)金鳳君等：《黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的脅迫診斷與優(yōu)化路徑識(shí)別》，《資源科學(xué)》2020年第1期;姜長云等：《黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與綠色發(fā)展研究》，《學(xué)術(shù)界》2019年第11期。、區(qū)域經(jīng)濟(jì)(9)周曉艷等：《黃河流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的時(shí)空動(dòng)態(tài)分析》，《人文地理》2016年第5期;張侃侃、郭文炯：《基于空間特征、過程與機(jī)制的流域經(jīng)濟(jì)研究》，《經(jīng)濟(jì)問題》2013年第5期。、中心城市(10)師博：《黃河流域中心城市高質(zhì)量發(fā)展路徑研究》，《人文雜志》2020年第1期。等維度進(jìn)行研究。現(xiàn)有文獻(xiàn)對黃河流域貧困問題的研究較少，主要從發(fā)展地理學(xué)視角展開，包括通過構(gòu)建減貧與發(fā)展的地理資本體系及其空間整合分析框架，來分析黃河上游地區(qū)減貧轉(zhuǎn)向與高質(zhì)量發(fā)展路徑(11)劉小鵬等：《黃河上游地區(qū)減貧轉(zhuǎn)向與高質(zhì)量發(fā)展》，《資源科學(xué)》2020年第1期。；通過從自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面構(gòu)建指標(biāo)體系，運(yùn)用地理探測器測算流域內(nèi)各地區(qū)貧困形成的主導(dǎo)因素，來分析農(nóng)區(qū)貧困特征及影響因素(12)喬家君等：《黃河流域農(nóng)區(qū)貧困特征及其影響因素》，《資源科學(xué)》2020年第1期。等。

綜上，學(xué)界在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面的研究已經(jīng)取得較為豐碩的研究成果，從頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制分析到模型構(gòu)建，結(jié)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、發(fā)展地理學(xué)理論等理論基礎(chǔ)，綜合分析了生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)問題。相比之下，系統(tǒng)分析黃河流域貧困問題的文獻(xiàn)略顯不足。而黃河流域曾經(jīng)是我國貧困人口的主要集中區(qū)，在脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利的背景下，如何實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固，如何使流域內(nèi)人民生活水平不斷提高、人民生活更加美好是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容和最終目標(biāo)。因此，本文通過論證在生態(tài)約束下黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固和高質(zhì)量發(fā)展之間的邏輯關(guān)系，構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展下的長效脫貧機(jī)制。長效脫貧機(jī)制的構(gòu)建既是黃河流域在生態(tài)約束下相對貧困治理與高質(zhì)量發(fā)展的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，更是對習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展系列講話的學(xué)理性闡述，關(guān)系著從小康戰(zhàn)略向現(xiàn)代化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變問題，以理論研究闡釋為黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固提供理論支持和政策建議。

一、生態(tài)約束下黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的特殊性

(一)返貧風(fēng)險(xiǎn)高

在脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利之前，黃河流域九省份摸底情況顯示累計(jì)未脫貧人口為106.38萬人，占全國貧困人口的19%(13)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)黃河流域九省份《2020年政府工作報(bào)告》和《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理所得。。黃河流域貧困縣有170個(gè)，占全國貧困縣的20%(14)數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。這種貧困人口眾多且聚集的特性概括起來可分為三類：一是少數(shù)民族聚集。黃河流域共有8個(gè)少數(shù)民族，占流域內(nèi)總?cè)丝诘?0%，多聚集在黃河上游地區(qū)。二是多集中于省域交界地帶。如甘肅、陜西、寧夏三省份的交界是貧困人口高度集中地帶。三是農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)耕區(qū)是貧困人口主要集中區(qū)域。黃河流域是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)地區(qū)，上游的河套平原、中游的汾渭盆地、下游的引黃灌區(qū)都是主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，其中上中游是我國貧困人口的主要集中區(qū)域。因此，黃河流域在脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利的情況下，依然存在返貧風(fēng)險(xiǎn)高的特征。在脫貧攻堅(jiān)成果鞏固期，應(yīng)主要關(guān)注以上三類區(qū)域中的脫貧戶、邊緣戶、突遇災(zāi)害群體、就業(yè)不穩(wěn)定群體以及特殊群體(15)特殊群體包括少數(shù)民族、老人婦女兒童、喪失勞動(dòng)能力的群體。。

(二)生態(tài)限制性貧困問題

黃河流域是我國重要的生態(tài)保護(hù)屏障，連接著青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道，擁有三江源、祁連山等多個(gè)國家公園和國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，生物多樣性豐富，具有不可替代的生態(tài)地位，對我國生態(tài)安全具有重要影響。但這里生態(tài)環(huán)境脆弱、地理環(huán)境復(fù)雜多變，導(dǎo)致貧困問題與生態(tài)問題耦合交織。在諸多生態(tài)問題中，因水致貧更是黃河流域生態(tài)貧困的關(guān)鍵因素，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是水資源總量不足，供需矛盾突出，黃河水量不足長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%(16)習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，《實(shí)踐(思想理論版)》2019年第11期。；二是水資源污染性短缺，黃河流域是我國重要的能源基地，以煤炭、稀土、石油等能源資源開采和初加工產(chǎn)業(yè)為主，耗能大、水資源污染嚴(yán)重；三是水資源利用粗放，黃河流域以農(nóng)業(yè)用水為主而節(jié)水灌溉面積不足，農(nóng)業(yè)灌溉用水的低效率從整體上決定了黃河流域水資源使用的低效率。水生態(tài)惡化、水土流失嚴(yán)重造成黃河流域生態(tài)居住環(huán)境惡劣，發(fā)展空間受限，這樣的生存環(huán)境又會(huì)誘使人們過度開采生態(tài)環(huán)境資源，以獲取生存資源，在粗放型資源利用和污染的作用下，生態(tài)資源破壞程度再次加深，最終導(dǎo)致生態(tài)限制性貧困問題。因此，黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固，要以生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)為先。

(三)流域間貧困分化明顯

黃河流域上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，造成不同區(qū)域人民生活水平差異巨大。黃河流域上游省份，如青海省、甘肅省2020年國民生產(chǎn)總值分別為3005.92億元、9016.7億元，人均可支配收入分別為24037元、20335.1元，而下游的河南省和山東省的國民生產(chǎn)總值分別為54997.07億元、73129億元，人均可支配收入分別為24810.10元、32886元(17)數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。由此可見，黃河流域不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距較大，山東省國民生產(chǎn)總值和人均可支配收入分別是青海省的24.33倍和1.37倍。2020年，除山東省外，黃河流域其他省份的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入均低于全國水平。總體來看，黃河流域呈現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分，人民生活水平差異較大的基本格局。因此，推動(dòng)黃河流域各省份的協(xié)同發(fā)展，著重強(qiáng)調(diào)流域內(nèi)發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性(18)任保平、張倩：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及其支撐體系構(gòu)建》，《改革》2019年第10期。，讓黃河成為造福人民的幸福河。

(四)社會(huì)性貧困凸顯

黃河流域普遍存在公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量不充足和不均等的問題，不但不利于流域內(nèi)人民生活水平的提高，還會(huì)因保障性不足增加脫貧和邊緣人群致貧和返貧風(fēng)險(xiǎn)，因此社會(huì)性貧困特征凸顯。體現(xiàn)在供給數(shù)量方面，從整體上看公共服務(wù)支出占一般財(cái)政支出比重較低，青海、寧夏、內(nèi)蒙古、山西低于全國平均水平(19)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)整理得出：2020年全國公共服務(wù)支出占一般財(cái)政支出比重為9.01%，青海、寧夏、內(nèi)蒙古、山西公共服務(wù)支出占一般財(cái)政支出比重分別為7.06%、6.75%、7.31%、8.31%。，其中公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障及就業(yè)等方面投入均呈現(xiàn)不充足的問題。在供給質(zhì)量方面，流域內(nèi)各省份公共服務(wù)質(zhì)量呈現(xiàn)明顯的空間格局，在全國綜合排名中除山東省外流域內(nèi)其他省份排名都不高，尤其青海、內(nèi)蒙古和甘肅的排名較低(20)朱楠、任保平：《中國公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)及空間格局差異研究》，《統(tǒng)計(jì)與信息論壇》2019年第7期。。具體表現(xiàn)為：一是基礎(chǔ)教育普及不高。文盲率是反映人民素質(zhì)的重要指標(biāo)，全國文盲率為4.59%，而青海和甘肅的文盲率均高于10%，同時(shí)還存在民族地區(qū)基礎(chǔ)教育師資力量薄弱等問題。二是醫(yī)療衛(wèi)生資源匱乏。每千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)，寧夏有5.9張，低于全國平均水平的6.3張；每千人擁有醫(yī)生數(shù)，甘肅有2.37人，低于全國平均水平的2.77人；每千人擁有醫(yī)療技術(shù)人員數(shù)，山西、甘肅、河南擁有量均低于7人，而全國平均水平為7.26人。三是社會(huì)保障尚不完善。每千老年人口養(yǎng)老床位數(shù)，山西、寧夏、四川、陜西、河南、青海等省份都僅有20多張，低于全國30.5張的平均水平(21)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。

總之，黃河流域是脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的重要區(qū)域，因其特殊性使得脫貧攻堅(jiān)成果鞏固工作具有一定的復(fù)雜性，返貧風(fēng)險(xiǎn)巨大。采用傳統(tǒng)的“輸血”手段不能濟(jì)貧救困，只有在生態(tài)約束下將脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量發(fā)展結(jié)合在一起，才能更好地實(shí)現(xiàn)黃河流域的現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)。

二、生態(tài)約束下黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量發(fā)展之間的邏輯關(guān)系

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是國家繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化等國家戰(zhàn)略后又一重大國家戰(zhàn)略。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展區(qū)別于其他國家戰(zhàn)略，它是在生態(tài)約束的前提下進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展。因此，本文對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了重新界定，指黃河流域的治理和開發(fā)進(jìn)入到一定階段后要注重生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，在此前提下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換新舊動(dòng)能，建立現(xiàn)代化發(fā)展體系以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，通過提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，完善收入分配制度，最終實(shí)現(xiàn)黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固和人民生活水平不斷提高，讓流域內(nèi)人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

本文根據(jù)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，以及“十四五”規(guī)劃和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的頂層戰(zhàn)略視角，圍繞著保護(hù)和治理的發(fā)展主題，從生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展三個(gè)方面闡述黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量發(fā)展之間的邏輯關(guān)系(見圖1)。首先，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展以生態(tài)保護(hù)為先，這是黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的重要前提和約束；其次，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了新機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是改善生態(tài)環(huán)境、增加公共投入的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的成果為流域內(nèi)全體人民所共享，通過提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、構(gòu)建共享型社會(huì)保障制度為邊緣人群構(gòu)建起安全網(wǎng)，預(yù)防脫貧后返貧，縮小收入分配差距。

圖1 黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量發(fā)展邏輯關(guān)系

(一)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與生態(tài)保護(hù)之間的邏輯關(guān)系

生態(tài)環(huán)境和貧困相互作用，惡劣的生態(tài)環(huán)境是導(dǎo)致貧困的重要因素，越貧困的地區(qū)環(huán)境越惡劣、環(huán)境越惡劣的地區(qū)越貧困，尤其是一些生態(tài)脆弱的地區(qū)往往是貧困高發(fā)區(qū)。早期掠奪資源的脫貧方式使自然環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，而黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱容易造成脫貧成果難以鞏固的問題。雖然貧困與生態(tài)之間不是一種簡單的線性關(guān)系，但環(huán)境污染、水土流失、資源耗竭可以造成更大更深的貧困，反映了人對生態(tài)環(huán)境的需求無法得到滿足而導(dǎo)致的生活困難狀態(tài)，是人與自然關(guān)系不協(xié)調(diào)的結(jié)果。而黃河流域各省份正面臨著生態(tài)資源的破壞和資源匱乏而導(dǎo)致的貧困問題。基于生態(tài)環(huán)境與貧困之間的現(xiàn)實(shí)問題，根據(jù)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的戰(zhàn)略思想，將“大保護(hù)”界定為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、節(jié)約型能源利用以及人與自然可持續(xù)發(fā)展四個(gè)方面。這種可持續(xù)發(fā)展的理念，主張人與人、人與自然環(huán)境、人與社會(huì)之間協(xié)同發(fā)展，注重生態(tài)發(fā)展、綠色脫貧，為解決生態(tài)貧困問題提供一種長效脫貧機(jī)制。

(二)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之間的邏輯關(guān)系

消除貧困與經(jīng)濟(jì)增長不是相互矛盾而是相輔相成的，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為快速增長不利于低收入者，一方面他們會(huì)被增長帶來的結(jié)構(gòu)性變化所忽略或排斥，另一方面旨在消除貧困的社會(huì)政策會(huì)造成增長率下降。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為如果增加了窮人收入，他們不僅會(huì)進(jìn)行儲(chǔ)蓄，還會(huì)將額外收入用于健康、子女教育和改善家庭生活條件，對于窮人來說，這些代表著投資而非消費(fèi)(22)邁克爾·P.托達(dá)羅、斯蒂芬·C.史密斯：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》，聶巧平、程晶蓉譯，機(jī)械工業(yè)出版社2020年版，第165頁。。黃河流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是低收入的重要因素，因此經(jīng)濟(jì)增長對于提高收入水平起著決定性作用，它決定著流域內(nèi)低收入群體可分配收入的總量。但提高收入水平不能只專注于經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的增長，因?yàn)閿?shù)量的增長達(dá)到一定程度后對貧困的影響逐漸減弱，要完全實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固還要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為低收入群體所共享。因此，流域內(nèi)各省份繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)快速增長為基礎(chǔ)，在給定收入分配的情況下，做大做實(shí)經(jīng)濟(jì)總量，為低收入群體積累可分配收入的分配基數(shù)；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，黃河流域各省份要著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體系現(xiàn)代化，以要素市場配置和構(gòu)建有效的市場機(jī)制為重點(diǎn)，通過市場使低收入群體能夠在初次分配環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)就業(yè)并有機(jī)會(huì)獲得高收入。

(三)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展之間的邏輯關(guān)系

黃河流域社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展主要包括高質(zhì)量的公共服務(wù)體系和完善的收入分配制度。公共服務(wù)體系中基本公共服務(wù)供給對欠發(fā)達(dá)地區(qū)低收入群體維持基本生活具有保障作用，對脫貧攻堅(jiān)成果鞏固具有推動(dòng)作用。其中，社會(huì)保障制度在對低收入群體風(fēng)險(xiǎn)分散、資源配置、發(fā)展保障等方面起著重要的作用，比如社會(huì)救助直接針對低收入群體和困難人群，主要項(xiàng)目包括基本生活救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助(23)基本生活救助：城鎮(zhèn)最低生活保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度；專項(xiàng)救助：農(nóng)村五保供養(yǎng)、住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、司法援助、臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助、災(zāi)害救助。，有效地維護(hù)了陷入生活困境的群眾利益，以及低收入群體的生產(chǎn)和再生產(chǎn)能力，規(guī)避了致貧返貧的風(fēng)險(xiǎn)；教育(特別是基礎(chǔ)教育)使低收入群體通過人力資本投資提高勞動(dòng)者素質(zhì)，縮小收入分配差距，可實(shí)現(xiàn)兼顧公平的經(jīng)濟(jì)增長；在就業(yè)方面優(yōu)先安排低收入勞動(dòng)者就業(yè)，通過以工代賑、就業(yè)援助等政策實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收。從總體上看，公共服務(wù)體系的發(fā)展能夠增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平性、公正性和可持續(xù)性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果能夠惠及低收入群體，提高他們的生活水平，鞏固了脫貧攻堅(jiān)成果。此外，共享發(fā)展還體現(xiàn)在完善的收入分配制度和收入分配格局，通過再分配調(diào)節(jié)機(jī)制有利于富人向窮人進(jìn)行再分配，縮小收入分配差距。

三、生態(tài)約束下黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與長效脫貧機(jī)制構(gòu)建

2020年底黃河流域在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，貧困村全部退出，至此脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成。下一個(gè)階段流域內(nèi)各省份一方面要做好脫貧攻堅(jiān)成果鞏固任務(wù)，已脫貧地區(qū)和人員返貧的潛在可能性極大，且邊緣人口致貧風(fēng)險(xiǎn)顯著；另一方面貧困治理進(jìn)入相對貧困階段，與解決絕對貧困的治理方式有所區(qū)別，相對貧困解決的不僅僅是物質(zhì)上的短缺，還表現(xiàn)為教育、居住環(huán)境、健康等多維度匱乏的綜合性貧困。因此，黃河流域要及早進(jìn)行全局性、長期性的戰(zhàn)略部署，構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與長效脫貧機(jī)制，提高流域內(nèi)貧困人口脫貧的穩(wěn)定性，重點(diǎn)突出生態(tài)保護(hù)、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和兜底保障三個(gè)方面。以生態(tài)為約束條件，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，將綠色發(fā)展理念貫穿始終，通過協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展；以現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系為導(dǎo)向，創(chuàng)新發(fā)展理念為引導(dǎo)，從培育現(xiàn)代化要素體系、實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系等方面提升其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增強(qiáng)脫貧人口的致富能力；以兜底保障為基礎(chǔ)，共享發(fā)展為目標(biāo)，通過底線公平和公共服務(wù)分類救助，促使流域內(nèi)低收入群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，維護(hù)公平正義(見圖2)。

圖2 生態(tài)約束下黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與長效脫貧機(jī)制構(gòu)建

(一)堅(jiān)持綠色發(fā)展觀，走綠色可持續(xù)發(fā)展道路

綠色發(fā)展理念是一種可持續(xù)發(fā)展觀，以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，通過協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展和人民群眾對美好生活的需求。黃河流域生態(tài)問題與脫貧成果鞏固交織在一起，在相對貧困治理過程中要充分考慮生態(tài)環(huán)境及資源的保護(hù)，守住生態(tài)紅線。基于流域內(nèi)不同區(qū)段的生態(tài)狀況不同，長效脫貧協(xié)調(diào)機(jī)制要基于上游、中游、下游的生態(tài)現(xiàn)狀，將不同區(qū)段的綠色可持續(xù)發(fā)展道路加以區(qū)別：首先，上游地區(qū)注重生態(tài)保護(hù)，以三江源保護(hù)區(qū)、祁連山脈、甘南山地等為重要水源、物種多樣化的生態(tài)保護(hù)區(qū)，需要加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管，禁止開發(fā)與生產(chǎn)，并將生態(tài)脆弱、環(huán)境艱苦地區(qū)的居民轉(zhuǎn)移出去，增加他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間，利用更多的生產(chǎn)資源以獲得更高收入；其次，中游地區(qū)主要以生態(tài)修復(fù)為主，在水資源剛性約束下，圍繞水土保持、資源能源高效利用、污染治理等展開，既有利于水資源的保護(hù)，杜絕水貧困，又有利于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的轉(zhuǎn)型升級和調(diào)整，提高生產(chǎn)效率和質(zhì)量，對中游低收入群體增加收入水平具有積極作用；最后，下游地區(qū)仍以生態(tài)保護(hù)為主，下游地區(qū)是我國重要的河流濕地、生物棲息地以及人口聚集區(qū)，但地上懸河和黃河頻繁改道生態(tài)問題突出，因此要協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和黃河治理，解決黃河下游問題，為下游欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民提供生態(tài)安全保障，并尋求一條綠色化生產(chǎn)方式，提高低收入群體的收入水平。

(二)以創(chuàng)新發(fā)展理念為引導(dǎo)，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系

黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)，要以創(chuàng)新發(fā)展理念為引導(dǎo)，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，包括培育現(xiàn)代化要素體系、培育新動(dòng)能、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系三個(gè)方面:一是黃河流域現(xiàn)代化要素體系的形成是以市場一體化為前提的。這意味著流域內(nèi)首先要建立起共同市場、開放市場，形成要素的自由流動(dòng)，將勞動(dòng)、資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行配置，引起生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)聚集，形成規(guī)模效應(yīng)，有利于提高勞動(dòng)力與部門之間的匹配程度，降低失業(yè)率，提高勞動(dòng)者的收入水平。現(xiàn)代化要素體系不僅促使產(chǎn)業(yè)聚集，而且有利于人力資本的聚集，增加了勞動(dòng)者交流和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而帶來知識(shí)和技術(shù)的溢出效應(yīng)，有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、企業(yè)創(chuàng)新和降低生產(chǎn)成本，從而擴(kuò)大勞動(dòng)力需求，形成更多的就業(yè)。二是實(shí)現(xiàn)黃河流域新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。新動(dòng)能是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中新的驅(qū)動(dòng)力，新動(dòng)能成長快、活力強(qiáng)、業(yè)態(tài)新的特征，為低收入群體提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和增長收入的渠道，同時(shí)新動(dòng)能的創(chuàng)新性，又要求高質(zhì)量的人力資本投入，為新動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供智力支持。因此，客觀上要求政府以及低收入人口在教育和培訓(xùn)等方面更多地進(jìn)行投資，延長受教育時(shí)間和接受培訓(xùn)是降低返貧風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。三是構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)上中下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同以及三大產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展是黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與高質(zhì)量耦合協(xié)調(diào)的基本保障。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并能夠提高流域內(nèi)勞動(dòng)者的收入水平和居民的生活水平，其中數(shù)字產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的第四次分類，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有廣泛應(yīng)用，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，黃河流域在新發(fā)展格局構(gòu)建中根據(jù)全流域、全產(chǎn)業(yè)鏈的地域特色進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工，推進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

(三)以兜底保障為基礎(chǔ)，共享發(fā)展為目標(biāo)

黃河流域脫貧攻堅(jiān)階段基于底線公平理念，通過兜底保障滿足了流域內(nèi)每一個(gè)公民的基本生存權(quán)，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)全流域居民共享發(fā)展成果。因此，要在保障機(jī)制設(shè)計(jì)層面，構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與長效脫貧機(jī)制的制度保障。一方面，從整體上加強(qiáng)公共服務(wù)的投入數(shù)量和質(zhì)量來縮小地區(qū)間自然與經(jīng)濟(jì)因素的差異。另一方面，通過公共服務(wù)分類救助，兼顧內(nèi)部的差異性，讓因不同原因陷入困境的人群得到政府幫助，以保證社會(huì)的公平正義。具體來講，黃河流域上游、中游和下游的致貧返貧因素涉及自然環(huán)境惡劣、社會(huì)資源不平等分配、生產(chǎn)資料匱乏以及自身能力低缺乏競爭力等方面的問題。制度保障要分層次，針對自然環(huán)境惡劣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)因自然災(zāi)害陷入困境的人群，進(jìn)行災(zāi)害救助，提供一定的物質(zhì)幫助，并增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，逐步實(shí)現(xiàn)“三通”、普及天然氣和互聯(lián)網(wǎng)；針對因社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或制度改革導(dǎo)致社會(huì)資源不平等分配而陷入困境的，如失業(yè)，尤其長期失業(yè)者如果沒有外力的介入，很難擺脫困境，要為他們提供城鄉(xiāng)居民最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、培訓(xùn)服務(wù)等，在保障其基本生活需求的同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)積極就業(yè)；針對生產(chǎn)資料匱乏而陷入困境的，可實(shí)施生產(chǎn)救助，尤其對有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的低收入者，給予政策、技術(shù)、信息、資金等方面的扶持，通過激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力使其生產(chǎn)經(jīng)營擺脫困境；針對個(gè)人原因陷入困境的，需要在救助實(shí)施前加以區(qū)別：因病致貧、因病返貧的個(gè)人，通過醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助進(jìn)行幫扶；因收入低而無法接受教育的個(gè)人，給予教育救助幫扶；因缺乏勞動(dòng)能力而生活困難的個(gè)人，給予城鄉(xiāng)最低生活保障。

四、生態(tài)約束下黃河流域長效脫貧機(jī)制與高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

(一)完善生態(tài)保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)長效脫貧機(jī)制與高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

1.建立黃河流域利益協(xié)同及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

黃河流域的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)治理在一定程度上限制了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，流域生態(tài)貧困治理的關(guān)鍵在于在流域內(nèi)各省份利益協(xié)商的基礎(chǔ)上，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是通過黃河流域各省份之間協(xié)商的方式，明確各省份的職責(zé)和義務(wù)，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入評價(jià)體系，形成全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；二是建立健全黃河流域各省份之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，增加對人口的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付力度，生態(tài)補(bǔ)償要瞄準(zhǔn)為保護(hù)黃河流域生態(tài)而作出犧牲的低收入群體，尤其在安排退耕還林、退耕還草等補(bǔ)助金時(shí)，政策更多地向其傾斜；三是通過市場化等方式擴(kuò)大黃河流域生態(tài)補(bǔ)償資金來源，積極發(fā)揮市場作用，調(diào)動(dòng)各方參與的主動(dòng)性和積極性，采取多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，以加大對低收入群體的支持力度；四是提供生態(tài)公益性崗位增加低收入群體的工資性收入，借鑒曾經(jīng)為下崗職工提供政府購買公益性崗位的經(jīng)驗(yàn)，可以將黃河流域內(nèi)的森林、湖泊、草地、濕地、沙土化管理養(yǎng)護(hù)等方面的工作，招聘低收入者擔(dān)任，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)提高低收入群體的收入。

2.發(fā)展黃河流域綠色經(jīng)濟(jì)接續(xù)鄉(xiāng)村振興

“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)是脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)(24)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm。。在國家發(fā)展戰(zhàn)略的布局下，黃河流域脫貧攻堅(jiān)成果鞏固依托于鄉(xiāng)村振興，走出一條可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)道路。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)打破了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立的思維，實(shí)現(xiàn)生態(tài)脫貧整體效益的最大化，從互利共贏的角度構(gòu)建反貧困機(jī)制。這種機(jī)制主要包括三方面內(nèi)容：一是推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。黃河流域上中游大部分地區(qū)以農(nóng)耕為主，多數(shù)低收入群體的主要收入來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式提高收入水平對于低收入群體尤為重要。一方面根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源的承載能力和資源稟賦，發(fā)展特色農(nóng)牧產(chǎn)品；另一方面調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)市場需求，提升易返貧地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。二是加強(qiáng)易返貧地區(qū)自然資源的開發(fā)和利用。一般情況下這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度小，生態(tài)資源豐富，資源稟賦具有稀缺性、獨(dú)特性等特征，適宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為核心競爭力，通過市場機(jī)制完善產(chǎn)業(yè)鏈配置，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合，建立上下聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)體系和就業(yè)體系。三是構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村振興運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)組織保障，鄉(xiāng)村振興部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、經(jīng)濟(jì)部門等加大溝通與合作，通過制定考核體系，督促各省份發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、綠色就業(yè)、綠色發(fā)展體系。此外，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，提升綠色經(jīng)濟(jì)接續(xù)鄉(xiāng)村振興的信息化、科技化程度。

3.提高水資源利用效率和效益

黃河流域整體上生態(tài)環(huán)境比較脆弱，生態(tài)環(huán)境對流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束力比較強(qiáng)，其中水資源作為最大的剛性約束，以資源節(jié)約型和環(huán)境友好型為指導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，改善人民生活水平，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固。一是將節(jié)約農(nóng)業(yè)用水作為首要任務(wù)。農(nóng)業(yè)用水為流域內(nèi)各省份主要用水單位，為此急需將傳統(tǒng)灌溉技術(shù)更換成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，增加滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉面積，擴(kuò)大渠道防滲和低壓管道輸水控制建設(shè)面積，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展旱作物。二是將節(jié)約工業(yè)用水作為重點(diǎn)。不斷引進(jìn)和提升污染水處理技術(shù)，提高工業(yè)用水的重復(fù)利用率，同時(shí)還要提高高污染、高耗水行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三是增加海水資源的利用。山東省可加大對海水的加工和淡化技術(shù)的投入，海水淡化后將作為工業(yè)冷卻水和生活用水，增加水資源的供應(yīng)量，有效地緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的用水量增加而造成的水資源短缺問題，提高流域內(nèi)水資源承載能力。

(二)實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為脫貧攻堅(jiān)成果鞏固奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1.推動(dòng)黃河流域市場一體化進(jìn)程

黃河流域市場化程度較低，現(xiàn)代要素體系的形成以市場一體化為基礎(chǔ)，通過市場一體化可實(shí)現(xiàn)資金、勞動(dòng)、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和有效配置。目前可借鑒京津冀和長三角等區(qū)域市場一體化的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從兩條途徑實(shí)現(xiàn)黃河流域市場一體化：一是采用分工合作機(jī)制。根據(jù)各省份的資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢，宜山則山，宜水則水，宜農(nóng)則農(nóng)，宜糧則糧，宜工則工，宜商則商，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，然后通過分工合作以及市場利益共享原則，確保各利益主體在分工中獲益，從而在產(chǎn)業(yè)分工、要素流動(dòng)、勞動(dòng)力配置等方面形成市場一體化格局，以增加經(jīng)濟(jì)收入總量。二是借助“一帶一路”平臺(tái)優(yōu)勢，通過建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶“示范區(qū)”等方式推動(dòng)市場一體化進(jìn)程。以山東省為龍頭，以沿岸六省份為主體，以五個(gè)節(jié)點(diǎn)城市為脊梁，打通黃河流域市場要素流通渠道(25)郭愛君等：《西北經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)與發(fā)展：戰(zhàn)略構(gòu)想、現(xiàn)實(shí)條件與有效路徑》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。。經(jīng)濟(jì)帶的形成，有利于建立起競爭有序、信息共享的勞動(dòng)力市場，確保低收入群體在更大范圍內(nèi)低成本流動(dòng)。

2.培育黃河流域新動(dòng)能

推動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，培育綠色發(fā)展新動(dòng)能。新動(dòng)能是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新的驅(qū)動(dòng)力，它以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為發(fā)展策略，借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、新材料、新能源，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，并形成對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的深刻重塑(26)朱楠、劉斌：《新時(shí)代西部地區(qū)新動(dòng)能培育中社會(huì)保障發(fā)展的路徑》，《陜西理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。。根據(jù)黃河流域各區(qū)段的實(shí)際情況，有針對性地分區(qū)段實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。一是黃河上游地區(qū)受自然因素影響，人地矛盾和生態(tài)限制成為致貧返貧的主要原因。因此，重構(gòu)黃河上游經(jīng)濟(jì)體系成為脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的重要方向，將農(nóng)牧業(yè)與現(xiàn)代智能管理、互聯(lián)網(wǎng)營銷、生態(tài)技術(shù)相結(jié)合，提升農(nóng)牧產(chǎn)品的質(zhì)量和規(guī)模，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部升級和外部市場競爭力，可以為低收入群體提供更多的收入和就業(yè)崗位。二是黃河中游地區(qū)以傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同且偏向重化工。因此，調(diào)整黃河中游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)新作為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的核心動(dòng)力。通過新能源、新材料的創(chuàng)造和利用發(fā)展低碳清潔性和循環(huán)高效性產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能。積極引進(jìn)研發(fā)高新技術(shù)，完成對傳統(tǒng)制造業(yè)的改造和提升，將發(fā)展模式轉(zhuǎn)向綠色與創(chuàng)新的新工業(yè)。三是黃河下游地區(qū)與上游和中游相比受自然和地理因素制約較少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較為成熟，在比較優(yōu)勢下該地區(qū)要抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)遇，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與再生，實(shí)現(xiàn)舊動(dòng)能的現(xiàn)代化發(fā)展。需要注意的是，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的過程中，應(yīng)堅(jiān)持按勞分配的原則，以市場化的方式培育低收入群體的競爭意識(shí)和競爭能力。

3.構(gòu)建黃河流域重大產(chǎn)業(yè)布局的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

黃河流域重大產(chǎn)業(yè)布局有利于突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、貧困的對立，各區(qū)域利用各自的稟賦優(yōu)勢，并依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展邁步。黃河流域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系設(shè)計(jì)包括禁止開發(fā)、限制性開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局三部分。一是禁止開發(fā)區(qū)域是具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)。這類地區(qū)在保護(hù)的前提下，進(jìn)行綠色高質(zhì)量的黃河流域旅游文化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。一方面推動(dòng)文化和旅游產(chǎn)業(yè)相融合，在旅游產(chǎn)業(yè)中融入黃河文化，以自然和人文景觀為依托，做好黃河文化的保護(hù)和弘揚(yáng)；另一方面促進(jìn)禁止開發(fā)區(qū)旅游與可持續(xù)發(fā)展，在生態(tài)保護(hù)的前提下，有計(jì)劃地開發(fā)旅游項(xiàng)目，并將該區(qū)域的居民以生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞郊{入景區(qū)工作，這既挖掘了生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，又使當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲玫搅吮Ｕ稀６窍拗崎_發(fā)區(qū)域主要包括農(nóng)牧產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和功能生態(tài)區(qū)兩類地區(qū)。對于農(nóng)牧產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，要限制大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，保障農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)的用地紅線。該區(qū)域以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，立足當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將農(nóng)牧業(yè)與產(chǎn)品加工業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)工業(yè)園等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)相融合，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)體系。對于功能生態(tài)區(qū)，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，不宜進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，各地區(qū)要按照區(qū)域特點(diǎn)，進(jìn)行功能定位、差異化管理，走山湖林海草綜合治理的模式。三是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要進(jìn)行重大產(chǎn)業(yè)布局。這類區(qū)域具有較好的資源和人口承載能力，具有一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。這類區(qū)域的發(fā)展首先要改善市場環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成，加快推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程，形成城市群產(chǎn)業(yè)布局，逐步成為支持黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

(三)增強(qiáng)流域內(nèi)保障機(jī)制建設(shè)，使人民生活得到顯著改善

1.完善黃河流域社會(huì)救助體系

過去40多年來，社會(huì)救助在脫貧減貧方面功不可沒，未來社會(huì)救助在解決黃河流域相對貧困問題時(shí)還將發(fā)揮更加重要的作用。一是改革貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困識(shí)別機(jī)制，從絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?biāo)準(zhǔn)。首先，以保障基本生存權(quán)為底線原則，根據(jù)黃河流域各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)計(jì)與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這反映了國家對貧困救助的兜底責(zé)任；其次，專項(xiàng)救助與低保解綁，對低收入家庭不僅要考察是否具備低保資格，還要考察是否符合社會(huì)救助中專項(xiàng)救助的要求，擴(kuò)大受助人群；最后，對殘障、年老、孤兒等弱勢人群實(shí)施普惠性救助，并提高救助水平。二是救助方式多樣化。目前救助方式還是以現(xiàn)金+物質(zhì)救助為主，社會(huì)救助的下一步改革要注重提高低收入群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，為他們提高收入水平提供服務(wù)性救助，有針對性地解決他們的具體問題，達(dá)到“扶貧”又“扶智”。三是建立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型的救助體系。黃河流域致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)較多，生態(tài)、資源、疾病、人口結(jié)構(gòu)等問題都會(huì)導(dǎo)致邊緣人口、脫貧人口致貧返貧，因此社會(huì)救助要與返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制相配套，預(yù)防這些脆弱人口陷入貧困陷阱。

2.高質(zhì)量推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

相對貧困是不均衡、不充分問題，因此推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化能夠解決相對貧困問題，主要采取三個(gè)方面的措施：一是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，偏向黃河流域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，逐步拉平與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。公共服務(wù)作為一種特殊的公共產(chǎn)品，依靠財(cái)政的支持才能滿足公民普遍享有公平可及的服務(wù)。對于低收入群體而言，教育的投入可以形成人力資本積累，醫(yī)療衛(wèi)生的投入可以維護(hù)勞動(dòng)者生產(chǎn)和再生產(chǎn)能力，防止因病致貧、因病返貧的問題，社會(huì)保障制度作為安全網(wǎng)、減壓器有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正。二是構(gòu)建公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對低收入群體進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和分類，做到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)定位與精準(zhǔn)分類，有助于民政、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、金融等相關(guān)職能部門及時(shí)掌握情況，及時(shí)解決低收入群體的相關(guān)問題。三是加大公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，目前針對公共服務(wù)人才不足和素質(zhì)較低的現(xiàn)實(shí)，可采用提高工資待遇的辦法吸引人才，同時(shí)加大培訓(xùn)力度，運(yùn)用公共信息化平臺(tái)，提供線上培訓(xùn)、醫(yī)療診斷、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，降低公共服務(wù)均等化過程中成本高的問題，縮小黃河流域和其他地區(qū)在公共服務(wù)方面的差距。此外，探索人才隊(duì)伍有效管理體制，并動(dòng)員社會(huì)力量積極參與到公共服務(wù)事業(yè)中。

3.改革收入分配制度

本質(zhì)上，收入差距的擴(kuò)大使低收入群體缺乏分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的能力和機(jī)會(huì)。當(dāng)黃河流域的收入差距擴(kuò)大到一定程度時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長的邊際減貧效應(yīng)開始呈現(xiàn)遞減趨勢，因此需要改革收入分配制度，將收入分配與脫貧機(jī)制聯(lián)系起來，提高低收入群體的分享能力，具體措施包括：一是有勞動(dòng)能力的低收入群體，堅(jiān)持以按勞分配為主，將扶持政策落實(shí)到每個(gè)家庭，具體從提高生產(chǎn)能力(職業(yè)培訓(xùn)、科技支持、生產(chǎn)資料供給)、促進(jìn)市場參與(金融扶持、產(chǎn)業(yè)扶持、增加服務(wù)業(yè)占比)、分散風(fēng)險(xiǎn)(開發(fā)式的扶持政策、社會(huì)保障制度)三個(gè)方面建設(shè)以勞動(dòng)貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的收入分配機(jī)制。二是沒有勞動(dòng)能力的低收入群體，以社會(huì)保障制度的再分配和補(bǔ)貼政策為主，包括城鄉(xiāng)最低生活保障制度、各種專項(xiàng)救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、退耕還林還草補(bǔ)貼，免除無勞動(dòng)能力人群的社會(huì)保險(xiǎn)支出，部分減免邊緣人群的社會(huì)保險(xiǎn)支出等。對于無勞動(dòng)能力者這種輸血式的幫扶方式，一定程度上有助于降低邊緣人群貧困發(fā)生的可能。

(四)構(gòu)建黃河流域返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

1.脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別

返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是指通過制定標(biāo)準(zhǔn)，對有返貧和致貧風(fēng)險(xiǎn)的人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，以預(yù)防脫貧人口再次返貧、邊緣人口致貧的機(jī)制。因此，精準(zhǔn)識(shí)別成為防范風(fēng)險(xiǎn)的前提。具體措施包括：一是建立返貧預(yù)警數(shù)據(jù)庫。精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為依托，對黃河流域的脫貧人口、邊緣人口、就業(yè)不穩(wěn)定人口及特殊群體進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和整理，并由工作人員定期回訪，動(dòng)態(tài)監(jiān)測。二是制定返貧致貧紅線。根據(jù)相對貧困階段的貧困標(biāo)準(zhǔn)，在充分調(diào)研的前提下制定返貧和致貧紅線，對于紅線附近的人口給予關(guān)注，并精準(zhǔn)識(shí)別其發(fā)生貧困可能性的風(fēng)險(xiǎn)來源。三是精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素。黃河流域返貧風(fēng)險(xiǎn)可歸納為生態(tài)返貧(包括資源匱乏)、因病返貧、年老返貧、內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足等四個(gè)方面，應(yīng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)類別以及風(fēng)險(xiǎn)程度采取相應(yīng)的防御措施。

2.返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建

在返貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，根據(jù)黃河流域長效脫貧機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)建黃河流域返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。該機(jī)制主要包括三個(gè)維度：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力預(yù)警機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力是對低收入群體的收入和儲(chǔ)蓄、消費(fèi)以及市場化程度進(jìn)行評估。收入和儲(chǔ)蓄主要包括家庭收入水平、家庭儲(chǔ)蓄情況，消費(fèi)主要包括恩格爾系數(shù)、固定資產(chǎn)擁有量、家庭耐用消費(fèi)品擁有量等方面，市場化程度主要包括家庭信息化覆蓋率、產(chǎn)品市場參與率、特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比等方面。二是生態(tài)環(huán)境脆弱性預(yù)警機(jī)制。黃河流域生態(tài)環(huán)境的特殊性，需要從生態(tài)和資源稟賦兩個(gè)方面進(jìn)行預(yù)警。生態(tài)方面包括自然災(zāi)害頻發(fā)程度、生態(tài)環(huán)境惡化程度、自然災(zāi)害導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失程度，資源稟賦方面包括生活資源匱乏程度、生產(chǎn)資源匱乏程度、水資源擁有量。三是社會(huì)生計(jì)能力預(yù)警機(jī)制。該指標(biāo)反映低收入群體生活生產(chǎn)基礎(chǔ)保障的能力，從社會(huì)保障及就業(yè)、人力資本投資、健康水平、基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)方面來考察。社會(huì)保障及就業(yè)具體包括社會(huì)保障支出水平、就業(yè)率、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率，人力資本投資包括受教育程度、家庭勞動(dòng)人口狀況、教育總支出水平，健康水平主要包括重大疾病或殘疾人口占比、醫(yī)療支出水平、低收入群體自付醫(yī)療費(fèi)用水平，基礎(chǔ)設(shè)施包括交通運(yùn)輸工具可達(dá)距離、家庭通電情況、家庭燃料覆蓋情況。