生態約束下黃河流域高質量脫貧攻堅的長效機制研究

朱 楠 任保平

(西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127；西北大學 中國西部經濟發展研究院，陜西 西安 710199)

黃河流域是中華文明重要的發祥地，也是我國生態文明建設和經濟建設的重要區域。在黃河流域發展的過程中面臨著水資源短缺、生態脆弱、污染嚴重以及人民收入水平低的問題。因此，必須轉變傳統的粗放式經濟增長模式，打破經濟發展與生態保護對立的固有思維，通過建立生態約束下的脫貧攻堅成果鞏固與高質量發展的長效脫貧機制，從根本上鞏固黃河流域脫貧攻堅成果，解決流域內生態保護與經濟社會發展之間的結構性矛盾。

目前學界對黃河流域生態保護和高質量發展的相關研究尚處于起步階段，主要集中于對黃河流域高質量發展的內涵(1)安樹偉、李瑞鵬：《黃河流域高質量發展的內涵與推進方略》，《改革》2020年第1期。、模式選擇(2)任保平：《黃河流域高質量發展的特殊性及其模式選擇》，《人文雜志》2020年第1期。、戰略設計(3)任保平、張倩：《黃河流域高質量發展的戰略設計及其支撐體系構建》，《改革》2019年第10期。、核心策略(4)楊永春等：《黃河流域高質量發展的基本條件與核心測量》，《資源科學》2020年第3期。、機制創新(5)鈔小靜：《推進黃河流域高質量發展的機制創新研究》，《人文雜志》2020年第1期。等進行定性研究，或對黃河流域高質量發展的水平測度和區域差異(6)徐輝等：《黃河流域高質量發展水平測度及其時空演變》，《資源科學》2020年第1期;茍興朝、張斌儒：《黃河流域鄉村綠色發展：水平測度、區域差異及空間相關性》，《寧夏社會科學》2020年第4期。進行定量研究。在此基礎上，從黃河流域高質量發展中的生態保護(7)于法穩、方蘭：《黃河流域生態保護和高質量發展的若干問題》，《中國軟科學》2020年第6期;李淑貞等：《人民治理黃河70年水資源保護進展》，《人民黃河》2016年第12期;馬麗等：《黃河流域礦產資源開發的生態環境影響與空間管控路徑》，《資源科學》2020年第1期。、產業體系構建和產業轉型(8)金鳳君等：《黃河流域產業發展對生態環境的脅迫診斷與優化路徑識別》，《資源科學》2020年第1期;姜長云等：《黃河流域產業轉型升級與綠色發展研究》，《學術界》2019年第11期。、區域經濟(9)周曉艷等：《黃河流域區域經濟差異的時空動態分析》，《人文地理》2016年第5期;張侃侃、郭文炯：《基于空間特征、過程與機制的流域經濟研究》，《經濟問題》2013年第5期。、中心城市(10)師博：《黃河流域中心城市高質量發展路徑研究》，《人文雜志》2020年第1期。等維度進行研究?，F有文獻對黃河流域貧困問題的研究較少，主要從發展地理學視角展開，包括通過構建減貧與發展的地理資本體系及其空間整合分析框架，來分析黃河上游地區減貧轉向與高質量發展路徑(11)劉小鵬等：《黃河上游地區減貧轉向與高質量發展》，《資源科學》2020年第1期。；通過從自然、經濟和社會層面構建指標體系，運用地理探測器測算流域內各地區貧困形成的主導因素，來分析農區貧困特征及影響因素(12)喬家君等：《黃河流域農區貧困特征及其影響因素》，《資源科學》2020年第1期。等。

綜上，學界在黃河流域生態保護和高質量發展方面的研究已經取得較為豐碩的研究成果，從頂層設計、機制分析到模型構建，結合生態經濟理論、發展地理學理論等理論基礎，綜合分析了生態保護與高質量發展的相關問題。相比之下，系統分析黃河流域貧困問題的文獻略顯不足。而黃河流域曾經是我國貧困人口的主要集中區，在脫貧攻堅取得全面勝利的背景下，如何實現脫貧攻堅成果鞏固，如何使流域內人民生活水平不斷提高、人民生活更加美好是黃河流域高質量發展的重要內容和最終目標。因此，本文通過論證在生態約束下黃河流域脫貧攻堅成果鞏固和高質量發展之間的邏輯關系，構建黃河流域高質量發展下的長效脫貧機制。長效脫貧機制的構建既是黃河流域在生態約束下相對貧困治理與高質量發展的一種協調機制，更是對習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展系列講話的學理性闡述，關系著從小康戰略向現代化戰略的轉變問題，以理論研究闡釋為黃河流域脫貧攻堅成果鞏固提供理論支持和政策建議。

一、生態約束下黃河流域脫貧攻堅成果鞏固的特殊性

(一)返貧風險高

在脫貧攻堅取得全面勝利之前，黃河流域九省份摸底情況顯示累計未脫貧人口為106.38萬人，占全國貧困人口的19%(13)數據來源：根據黃河流域九省份《2020年政府工作報告》和《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》整理所得。。黃河流域貧困縣有170個，占全國貧困縣的20%(14)數據來源：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》。。這種貧困人口眾多且聚集的特性概括起來可分為三類：一是少數民族聚集。黃河流域共有8個少數民族，占流域內總人口的10%，多聚集在黃河上游地區。二是多集中于省域交界地帶。如甘肅、陜西、寧夏三省份的交界是貧困人口高度集中地帶。三是農牧區和農耕區是貧困人口主要集中區域。黃河流域是我國農業經濟開發地區，上游的河套平原、中游的汾渭盆地、下游的引黃灌區都是主要的農業生產基地，其中上中游是我國貧困人口的主要集中區域。因此，黃河流域在脫貧攻堅取得全面勝利的情況下，依然存在返貧風險高的特征。在脫貧攻堅成果鞏固期，應主要關注以上三類區域中的脫貧戶、邊緣戶、突遇災害群體、就業不穩定群體以及特殊群體(15)特殊群體包括少數民族、老人婦女兒童、喪失勞動能力的群體。。

(二)生態限制性貧困問題

黃河流域是我國重要的生態保護屏障，連接著青藏高原、黃土高原、華北平原的生態廊道，擁有三江源、祁連山等多個國家公園和國家重點生態功能區，生物多樣性豐富，具有不可替代的生態地位，對我國生態安全具有重要影響。但這里生態環境脆弱、地理環境復雜多變，導致貧困問題與生態問題耦合交織。在諸多生態問題中，因水致貧更是黃河流域生態貧困的關鍵因素，主要體現在三個方面：一是水資源總量不足，供需矛盾突出，黃河水量不足長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%(16)習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，《實踐(思想理論版)》2019年第11期。；二是水資源污染性短缺，黃河流域是我國重要的能源基地，以煤炭、稀土、石油等能源資源開采和初加工產業為主，耗能大、水資源污染嚴重；三是水資源利用粗放，黃河流域以農業用水為主而節水灌溉面積不足，農業灌溉用水的低效率從整體上決定了黃河流域水資源使用的低效率。水生態惡化、水土流失嚴重造成黃河流域生態居住環境惡劣，發展空間受限，這樣的生存環境又會誘使人們過度開采生態環境資源，以獲取生存資源，在粗放型資源利用和污染的作用下，生態資源破壞程度再次加深，最終導致生態限制性貧困問題。因此，黃河流域脫貧攻堅成果鞏固，要以生態修復和生態保護為先。

(三)流域間貧困分化明顯

黃河流域上中下游經濟發展水平差距較大，造成不同區域人民生活水平差異巨大。黃河流域上游省份，如青海省、甘肅省2020年國民生產總值分別為3005.92億元、9016.7億元，人均可支配收入分別為24037元、20335.1元，而下游的河南省和山東省的國民生產總值分別為54997.07億元、73129億元，人均可支配收入分別為24810.10元、32886元(17)數據來源：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》。。由此可見，黃河流域不同區域經濟差距較大，山東省國民生產總值和人均可支配收入分別是青海省的24.33倍和1.37倍。2020年，除山東省外，黃河流域其他省份的城鎮和農村居民人均可支配收入均低于全國水平?？傮w來看，黃河流域呈現地區經濟發展不平衡、不充分，人民生活水平差異較大的基本格局。因此，推動黃河流域各省份的協同發展，著重強調流域內發展的整體性、系統性與協同性(18)任保平、張倩：《黃河流域高質量發展的戰略設計及其支撐體系構建》，《改革》2019年第10期。，讓黃河成為造福人民的幸福河。

(四)社會性貧困凸顯

黃河流域普遍存在公共服務供給數量和質量不充足和不均等的問題，不但不利于流域內人民生活水平的提高，還會因保障性不足增加脫貧和邊緣人群致貧和返貧風險，因此社會性貧困特征凸顯。體現在供給數量方面，從整體上看公共服務支出占一般財政支出比重較低，青海、寧夏、內蒙古、山西低于全國平均水平(19)數據來源：根據《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》數據整理得出：2020年全國公共服務支出占一般財政支出比重為9.01%，青海、寧夏、內蒙古、山西公共服務支出占一般財政支出比重分別為7.06%、6.75%、7.31%、8.31%。，其中公共教育、醫療衛生、社會保障及就業等方面投入均呈現不充足的問題。在供給質量方面，流域內各省份公共服務質量呈現明顯的空間格局，在全國綜合排名中除山東省外流域內其他省份排名都不高，尤其青海、內蒙古和甘肅的排名較低(20)朱楠、任保平：《中國公共服務質量評價及空間格局差異研究》，《統計與信息論壇》2019年第7期。。具體表現為：一是基礎教育普及不高。文盲率是反映人民素質的重要指標，全國文盲率為4.59%，而青海和甘肅的文盲率均高于10%，同時還存在民族地區基礎教育師資力量薄弱等問題。二是醫療衛生資源匱乏。每千人醫療機構床位數，寧夏有5.9張，低于全國平均水平的6.3張；每千人擁有醫生數，甘肅有2.37人，低于全國平均水平的2.77人；每千人擁有醫療技術人員數，山西、甘肅、河南擁有量均低于7人，而全國平均水平為7.26人。三是社會保障尚不完善。每千老年人口養老床位數，山西、寧夏、四川、陜西、河南、青海等省份都僅有20多張，低于全國30.5張的平均水平(21)數據來源于國家統計局網站。。

總之，黃河流域是脫貧攻堅成果鞏固的重要區域，因其特殊性使得脫貧攻堅成果鞏固工作具有一定的復雜性，返貧風險巨大。采用傳統的“輸血”手段不能濟貧救困，只有在生態約束下將脫貧攻堅成果鞏固與高質量發展結合在一起，才能更好地實現黃河流域的現代化遠景目標。

二、生態約束下黃河流域脫貧攻堅成果鞏固與高質量發展之間的邏輯關系

黃河流域生態保護和高質量發展是國家繼京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化等國家戰略后又一重大國家戰略。黃河流域高質量發展區別于其他國家戰略，它是在生態約束的前提下進行高質量發展。因此，本文對黃河流域高質量發展進行了重新界定，指黃河流域的治理和開發進入到一定階段后要注重生態保護和生態修復，在此前提下轉變經濟發展方式、轉換新舊動能，建立現代化發展體系以實現經濟高質量發展。與此同時，通過提高公共服務供給質量，完善收入分配制度，最終實現黃河流域脫貧攻堅成果鞏固和人民生活水平不斷提高，讓流域內人民共享經濟社會發展成果。

本文根據黃河流域高質量發展的內涵，以及“十四五”規劃和全面建設社會主義現代化的頂層戰略視角，圍繞著保護和治理的發展主題，從生態保護、經濟高質量發展、社會高質量發展三個方面闡述黃河流域脫貧攻堅成果鞏固與高質量發展之間的邏輯關系(見圖1)。首先，黃河流域高質量發展以生態保護為先，這是黃河流域經濟高質量發展和脫貧攻堅成果鞏固的重要前提和約束；其次，黃河流域生態保護和高質量發展為流域內經濟高質量發展提供了新機遇，經濟高質量發展是鞏固脫貧攻堅成果的物質基礎，也是改善生態環境、增加公共投入的物質基礎；最后，黃河流域高質量發展的成果為流域內全體人民所共享，通過提高公共服務供給質量、構建共享型社會保障制度為邊緣人群構建起安全網，預防脫貧后返貧，縮小收入分配差距。

圖1 黃河流域脫貧攻堅成果鞏固與高質量發展邏輯關系

(一)脫貧攻堅成果鞏固與生態保護之間的邏輯關系

生態環境和貧困相互作用，惡劣的生態環境是導致貧困的重要因素，越貧困的地區環境越惡劣、環境越惡劣的地區越貧困，尤其是一些生態脆弱的地區往往是貧困高發區。早期掠奪資源的脫貧方式使自然環境遭到嚴重破壞，而黃河流域生態環境脆弱容易造成脫貧成果難以鞏固的問題。雖然貧困與生態之間不是一種簡單的線性關系，但環境污染、水土流失、資源耗竭可以造成更大更深的貧困，反映了人對生態環境的需求無法得到滿足而導致的生活困難狀態，是人與自然關系不協調的結果。而黃河流域各省份正面臨著生態資源的破壞和資源匱乏而導致的貧困問題。基于生態環境與貧困之間的現實問題，根據黃河流域高質量發展“共同抓好大保護，協同推進大治理”的戰略思想，將“大保護”界定為環境保護、生態修復、節約型能源利用以及人與自然可持續發展四個方面。這種可持續發展的理念，主張人與人、人與自然環境、人與社會之間協同發展，注重生態發展、綠色脫貧，為解決生態貧困問題提供一種長效脫貧機制。

(二)脫貧攻堅成果鞏固與經濟高質量發展之間的邏輯關系

消除貧困與經濟增長不是相互矛盾而是相輔相成的，傳統觀念認為快速增長不利于低收入者，一方面他們會被增長帶來的結構性變化所忽略或排斥，另一方面旨在消除貧困的社會政策會造成增長率下降。而發展經濟學認為如果增加了窮人收入，他們不僅會進行儲蓄，還會將額外收入用于健康、子女教育和改善家庭生活條件，對于窮人來說，這些代表著投資而非消費(22)邁克爾·P.托達羅、斯蒂芬·C.史密斯：《發展經濟學》，聶巧平、程晶蓉譯，機械工業出版社2020年版，第165頁。。黃河流域欠發達地區經濟發展水平低是低收入的重要因素，因此經濟增長對于提高收入水平起著決定性作用，它決定著流域內低收入群體可分配收入的總量。但提高收入水平不能只專注于經濟數量上的增長，因為數量的增長達到一定程度后對貧困的影響逐漸減弱，要完全實現脫貧攻堅成果鞏固還要注重經濟發展的質量，經濟高質量發展是以人的全面發展為目標，意味著經濟發展成果為低收入群體所共享。因此，流域內各省份繼續以經濟快速增長為基礎，在給定收入分配的情況下，做大做實經濟總量，為低收入群體積累可分配收入的分配基數；同時，實現經濟高質量增長，黃河流域各省份要著力實現經濟體系現代化，以要素市場配置和構建有效的市場機制為重點，通過市場使低收入群體能夠在初次分配環節中實現就業并有機會獲得高收入。

(三)脫貧攻堅成果鞏固與社會高質量發展之間的邏輯關系

黃河流域社會高質量發展主要包括高質量的公共服務體系和完善的收入分配制度。公共服務體系中基本公共服務供給對欠發達地區低收入群體維持基本生活具有保障作用，對脫貧攻堅成果鞏固具有推動作用。其中，社會保障制度在對低收入群體風險分散、資源配置、發展保障等方面起著重要的作用，比如社會救助直接針對低收入群體和困難人群，主要項目包括基本生活救助、專項救助和臨時救助(23)基本生活救助：城鎮最低生活保障制度、農村最低生活保障制度；專項救助：農村五保供養、住房救助、醫療救助、教育救助、就業救助、司法援助、臨時救助、流浪乞討人員救助、災害救助。，有效地維護了陷入生活困境的群眾利益，以及低收入群體的生產和再生產能力，規避了致貧返貧的風險；教育(特別是基礎教育)使低收入群體通過人力資本投資提高勞動者素質，縮小收入分配差距，可實現兼顧公平的經濟增長；在就業方面優先安排低收入勞動者就業，通過以工代賑、就業援助等政策實現就業增收。從總體上看，公共服務體系的發展能夠增強社會經濟發展的公平性、公正性和可持續性，使經濟發展成果能夠惠及低收入群體，提高他們的生活水平，鞏固了脫貧攻堅成果。此外，共享發展還體現在完善的收入分配制度和收入分配格局，通過再分配調節機制有利于富人向窮人進行再分配，縮小收入分配差距。

三、生態約束下黃河流域高質量發展與長效脫貧機制構建

2020年底黃河流域在現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，貧困村全部退出，至此脫貧攻堅任務如期完成。下一個階段流域內各省份一方面要做好脫貧攻堅成果鞏固任務，已脫貧地區和人員返貧的潛在可能性極大，且邊緣人口致貧風險顯著；另一方面貧困治理進入相對貧困階段，與解決絕對貧困的治理方式有所區別，相對貧困解決的不僅僅是物質上的短缺，還表現為教育、居住環境、健康等多維度匱乏的綜合性貧困。因此，黃河流域要及早進行全局性、長期性的戰略部署，構建黃河流域高質量發展與長效脫貧機制，提高流域內貧困人口脫貧的穩定性，重點突出生態保護、現代經濟體系建設和兜底保障三個方面。以生態為約束條件，共抓大保護，不搞大開發，將綠色發展理念貫穿始終，通過協調生態環境和經濟發展之間的關系，實現綠色可持續發展；以現代化經濟體系為導向，創新發展理念為引導，從培育現代化要素體系、實現新舊動能轉換、構建現代化產業體系等方面提升其經濟發展水平，增強脫貧人口的致富能力；以兜底保障為基礎，共享發展為目標，通過底線公平和公共服務分類救助，促使流域內低收入群體分享經濟發展的成果，維護公平正義(見圖2)。

圖2 生態約束下黃河流域高質量發展與長效脫貧機制構建

(一)堅持綠色發展觀，走綠色可持續發展道路

綠色發展理念是一種可持續發展觀，以人與自然協調發展為目標，通過協調生態環境與經濟發展的關系，實現綠色可持續發展和人民群眾對美好生活的需求。黃河流域生態問題與脫貧成果鞏固交織在一起，在相對貧困治理過程中要充分考慮生態環境及資源的保護，守住生態紅線。基于流域內不同區段的生態狀況不同，長效脫貧協調機制要基于上游、中游、下游的生態現狀，將不同區段的綠色可持續發展道路加以區別：首先，上游地區注重生態保護，以三江源保護區、祁連山脈、甘南山地等為重要水源、物種多樣化的生態保護區，需要加強生態監管，禁止開發與生產，并將生態脆弱、環境艱苦地區的居民轉移出去，增加他們的經濟活動空間，利用更多的生產資源以獲得更高收入；其次，中游地區主要以生態修復為主，在水資源剛性約束下，圍繞水土保持、資源能源高效利用、污染治理等展開，既有利于水資源的保護，杜絕水貧困，又有利于產業內部的轉型升級和調整，提高生產效率和質量，對中游低收入群體增加收入水平具有積極作用；最后，下游地區仍以生態保護為主，下游地區是我國重要的河流濕地、生物棲息地以及人口聚集區，但地上懸河和黃河頻繁改道生態問題突出，因此要協調推進生態保護和黃河治理，解決黃河下游問題，為下游欠發達地區居民提供生態安全保障，并尋求一條綠色化生產方式，提高低收入群體的收入水平。

(二)以創新發展理念為引導，構建現代化經濟體系

黃河流域脫貧攻堅成果鞏固與高質量發展耦合協調，要以創新發展理念為引導，構建現代化經濟體系，包括培育現代化要素體系、培育新動能、構建現代化產業體系三個方面:一是黃河流域現代化要素體系的形成是以市場一體化為前提的。這意味著流域內首先要建立起共同市場、開放市場，形成要素的自由流動，將勞動、資本、技術、土地等生產要素在產業之間進行配置，引起生產要素向產業聚集，形成規模效應，有利于提高勞動力與部門之間的匹配程度，降低失業率，提高勞動者的收入水平。現代化要素體系不僅促使產業聚集，而且有利于人力資本的聚集，增加了勞動者交流和學習的機會，進而帶來知識和技術的溢出效應，有利于地區產業結構升級、企業創新和降低生產成本，從而擴大勞動力需求，形成更多的就業。二是實現黃河流域新舊動能轉換，改變經濟發展的驅動力。新動能是新時代經濟高質量發展中新的驅動力，新動能成長快、活力強、業態新的特征，為低收入群體提供了更多的就業機會和增長收入的渠道，同時新動能的創新性，又要求高質量的人力資本投入，為新動能轉換提供智力支持。因此，客觀上要求政府以及低收入人口在教育和培訓等方面更多地進行投資，延長受教育時間和接受培訓是降低返貧風險的重要措施。三是構建現代化產業體系，推動上中下游產業協同以及三大產業的均衡發展。現代產業發展是黃河流域脫貧攻堅成果鞏固與高質量耦合協調的基本保障。現代產業體系推動了生態環境保護，并能夠提高流域內勞動者的收入水平和居民的生活水平，其中數字產業作為產業經濟的第四次分類，在環境保護領域具有廣泛應用，推動了經濟增長與生態保護的協調發展。此外，黃河流域在新發展格局構建中根據全流域、全產業鏈的地域特色進行產業分工，推進協同發展。

(三)以兜底保障為基礎，共享發展為目標

黃河流域脫貧攻堅階段基于底線公平理念，通過兜底保障滿足了流域內每一個公民的基本生存權，在此基礎上逐步實現全流域居民共享發展成果。因此，要在保障機制設計層面，構建黃河流域高質量發展與長效脫貧機制的制度保障。一方面，從整體上加強公共服務的投入數量和質量來縮小地區間自然與經濟因素的差異。另一方面，通過公共服務分類救助，兼顧內部的差異性，讓因不同原因陷入困境的人群得到政府幫助，以保證社會的公平正義。具體來講，黃河流域上游、中游和下游的致貧返貧因素涉及自然環境惡劣、社會資源不平等分配、生產資料匱乏以及自身能力低缺乏競爭力等方面的問題。制度保障要分層次，針對自然環境惡劣的欠發達地區因自然災害陷入困境的人群，進行災害救助，提供一定的物質幫助，并增加基礎設施投入，逐步實現“三通”、普及天然氣和互聯網；針對因社會經濟政策或制度改革導致社會資源不平等分配而陷入困境的，如失業，尤其長期失業者如果沒有外力的介入，很難擺脫困境，要為他們提供城鄉居民最低生活保障、失業保險、培訓服務等，在保障其基本生活需求的同時能夠實現積極就業；針對生產資料匱乏而陷入困境的，可實施生產救助，尤其對有一定生產經營能力的低收入者，給予政策、技術、信息、資金等方面的扶持，通過激發內生發展動力使其生產經營擺脫困境；針對個人原因陷入困境的，需要在救助實施前加以區別：因病致貧、因病返貧的個人，通過醫療保險和醫療救助進行幫扶；因收入低而無法接受教育的個人，給予教育救助幫扶；因缺乏勞動能力而生活困難的個人，給予城鄉最低生活保障。

四、生態約束下黃河流域長效脫貧機制與高質量發展實現的路徑選擇

(一)完善生態保護機制，加強長效脫貧機制與高質量發展的頂層設計

1.建立黃河流域利益協同及生態補償機制

黃河流域的生態保護和生態治理在一定程度上限制了該地區經濟社會的發展。因此，流域生態貧困治理的關鍵在于在流域內各省份利益協商的基礎上，構建生態補償機制。一是通過黃河流域各省份之間協商的方式，明確各省份的職責和義務，將資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入評價體系，形成全流域生態補償機制；二是建立健全黃河流域各省份之間的財政轉移支付體系，增加對人口的生態補償轉移支付力度，生態補償要瞄準為保護黃河流域生態而作出犧牲的低收入群體，尤其在安排退耕還林、退耕還草等補助金時，政策更多地向其傾斜；三是通過市場化等方式擴大黃河流域生態補償資金來源，積極發揮市場作用，調動各方參與的主動性和積極性，采取多元化生態補償方式，以加大對低收入群體的支持力度；四是提供生態公益性崗位增加低收入群體的工資性收入，借鑒曾經為下崗職工提供政府購買公益性崗位的經驗，可以將黃河流域內的森林、湖泊、草地、濕地、沙土化管理養護等方面的工作，招聘低收入者擔任，在實現生態保護的同時提高低收入群體的收入。

2.發展黃河流域綠色經濟接續鄉村振興

“十四五”期間經濟社會發展的主要目標是脫貧攻堅成果鞏固拓展與鄉村振興戰略的全面推進(24)《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm。。在國家發展戰略的布局下，黃河流域脫貧攻堅成果鞏固依托于鄉村振興，走出一條可持續發展的綠色經濟道路。發展綠色經濟打破了保護生態環境和發展經濟對立的思維，實現生態脫貧整體效益的最大化，從互利共贏的角度構建反貧困機制。這種機制主要包括三方面內容：一是推進綠色農業的產業化發展。黃河流域上中游大部分地區以農耕為主，多數低收入群體的主要收入來源于農業生產，因此轉變農業生產方式提高收入水平對于低收入群體尤為重要。一方面根據當地資源的承載能力和資源稟賦，發展特色農牧產品；另一方面調整農產品結構，以適應市場需求，提升易返貧地區農產品的市場競爭力。二是加強易返貧地區自然資源的開發和利用。一般情況下這些地區經濟開發力度小，生態資源豐富，資源稟賦具有稀缺性、獨特性等特征，適宜發展生態產業，將生態資源優勢轉化為核心競爭力，通過市場機制完善產業鏈配置，實現綠色經濟發展與鄉村振興的有機結合，建立上下聯動的產業體系和就業體系。三是構建綠色經濟與鄉村振興運行機制。加強組織保障，鄉村振興部門、農業部門、環保部門、經濟部門等加大溝通與合作，通過制定考核體系，督促各省份發展綠色經濟、綠色就業、綠色發展體系。此外，運用數字技術創新監管機制，提升綠色經濟接續鄉村振興的信息化、科技化程度。

3.提高水資源利用效率和效益

黃河流域整體上生態環境比較脆弱，生態環境對流域經濟社會發展的約束力比較強，其中水資源作為最大的剛性約束，以資源節約型和環境友好型為指導才能實現高質量發展，改善人民生活水平，實現脫貧攻堅成果鞏固。一是將節約農業用水作為首要任務。農業用水為流域內各省份主要用水單位，為此急需將傳統灌溉技術更換成現代化農業灌溉技術，增加滴灌、噴灌等節水灌溉面積，擴大渠道防滲和低壓管道輸水控制建設面積，優化種植結構，因地制宜發展旱作物。二是將節約工業用水作為重點。不斷引進和提升污染水處理技術，提高工業用水的重復利用率，同時還要提高高污染、高耗水行業準入標準，倒逼傳統產業轉型升級。三是增加海水資源的利用。山東省可加大對海水的加工和淡化技術的投入，海水淡化后將作為工業冷卻水和生活用水，增加水資源的供應量，有效地緩解經濟社會發展帶來的用水量增加而造成的水資源短缺問題，提高流域內水資源承載能力。

(二)實現流域經濟高質量發展，為脫貧攻堅成果鞏固奠定經濟基礎

1.推動黃河流域市場一體化進程

黃河流域市場化程度較低，現代要素體系的形成以市場一體化為基礎，通過市場一體化可實現資金、勞動、技術等生產要素的自由流動和有效配置。目前可借鑒京津冀和長三角等區域市場一體化的建設經驗，從兩條途徑實現黃河流域市場一體化：一是采用分工合作機制。根據各省份的資源稟賦，發揮比較優勢，宜山則山，宜水則水，宜農則農，宜糧則糧，宜工則工，宜商則商，將資源優勢轉化為經濟優勢，然后通過分工合作以及市場利益共享原則，確保各利益主體在分工中獲益，從而在產業分工、要素流動、勞動力配置等方面形成市場一體化格局，以增加經濟收入總量。二是借助“一帶一路”平臺優勢，通過建立絲綢之路經濟帶“示范區”等方式推動市場一體化進程。以山東省為龍頭，以沿岸六省份為主體，以五個節點城市為脊梁，打通黃河流域市場要素流通渠道(25)郭愛君等：《西北經濟走廊建設與發展：戰略構想、現實條件與有效路徑》，《蘭州大學學報(社會科學版)》2020年第1期。。經濟帶的形成，有利于建立起競爭有序、信息共享的勞動力市場，確保低收入群體在更大范圍內低成本流動。

2.培育黃河流域新動能

推動黃河流域經濟高質量發展，加快新舊動能轉換，培育綠色發展新動能。新動能是經濟高質量發展新的驅動力，它以創新驅動為發展策略，借助大數據、互聯網、人工智能、新材料、新能源，促進新興產業蓬勃發展，并形成對傳統產業的深刻重塑(26)朱楠、劉斌：《新時代西部地區新動能培育中社會保障發展的路徑》，《陜西理工大學學報(社會科學版)》2019年第5期。。根據黃河流域各區段的實際情況，有針對性地分區段實現新舊動能轉換。一是黃河上游地區受自然因素影響，人地矛盾和生態限制成為致貧返貧的主要原因。因此，重構黃河上游經濟體系成為脫貧攻堅成果鞏固的重要方向，將農牧業與現代智能管理、互聯網營銷、生態技術相結合，提升農牧產品的質量和規模，促進產業內部升級和外部市場競爭力，可以為低收入群體提供更多的收入和就業崗位。二是黃河中游地區以傳統資源密集型產業為主，產業結構雷同且偏向重化工。因此，調整黃河中游產業結構，以創新作為新舊動能轉換的核心動力。通過新能源、新材料的創造和利用發展低碳清潔性和循環高效性產業，淘汰落后產能。積極引進研發高新技術，完成對傳統制造業的改造和提升，將發展模式轉向綠色與創新的新工業。三是黃河下游地區與上游和中游相比受自然和地理因素制約較少，產業發展程度較為成熟，在比較優勢下該地區要抓住數字經濟的發展機遇，進一步轉變經濟結構，通過大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等新興技術實現資源的優化配置與再生，實現舊動能的現代化發展。需要注意的是，在新舊動能轉換的過程中，應堅持按勞分配的原則，以市場化的方式培育低收入群體的競爭意識和競爭能力。

3.構建黃河流域重大產業布局的現代產業體系

黃河流域重大產業布局有利于突破經濟發展、生態保護、貧困的對立，各區域利用各自的稟賦優勢，并依據宏觀經濟發展趨勢，推動區域經濟向高質量發展邁步。黃河流域現代產業體系設計包括禁止開發、限制性開發和重點開發區域的產業布局三部分。一是禁止開發區域是具有代表性的自然生態系統。這類地區在保護的前提下，進行綠色高質量的黃河流域旅游文化產業體系建設。一方面推動文化和旅游產業相融合，在旅游產業中融入黃河文化，以自然和人文景觀為依托，做好黃河文化的保護和弘揚；另一方面促進禁止開發區旅游與可持續發展，在生態保護的前提下，有計劃地開發旅游項目，并將該區域的居民以生態補償的方式納入景區工作，這既挖掘了生態環境的價值，又使當地居民收入得到了保障。二是限制開發區域主要包括農牧產品主產區和功能生態區兩類地區。對于農牧產品主產區的產業布局，要限制大規模的工業化和城鎮化建設，保障農牧產品生產的用地紅線。該區域以農業供給側結構性改革為主，立足當地的資源稟賦和產業優勢，將農牧業與產品加工業、觀光農業、生態農業工業園等新產業新業態相融合，構建現代農牧業生產體系。對于功能生態區，以提供生態產品為主，不宜進行大規模開發，各地區要按照區域特點，進行功能定位、差異化管理，走山湖林海草綜合治理的模式。三是重點開發區域要進行重大產業布局。這類區域具有較好的資源和人口承載能力，具有一定的經濟發展基礎。這類區域的發展首先要改善市場環境，促進產業集群的形成，加快推進工業化和城市化進程，形成城市群產業布局，逐步成為支持黃河流域高質量發展的重要載體。

(三)增強流域內保障機制建設，使人民生活得到顯著改善

1.完善黃河流域社會救助體系

過去40多年來，社會救助在脫貧減貧方面功不可沒，未來社會救助在解決黃河流域相對貧困問題時還將發揮更加重要的作用。一是改革貧困標準和貧困識別機制，從絕對貧困轉變為相對貧困標準。首先，以保障基本生存權為底線原則，根據黃河流域各省份經濟發展水平，設計與本地經濟發展水平相適應的貧困標準，這反映了國家對貧困救助的兜底責任；其次，專項救助與低保解綁，對低收入家庭不僅要考察是否具備低保資格，還要考察是否符合社會救助中專項救助的要求，擴大受助人群；最后，對殘障、年老、孤兒等弱勢人群實施普惠性救助，并提高救助水平。二是救助方式多樣化。目前救助方式還是以現金+物質救助為主，社會救助的下一步改革要注重提高低收入群體的內生發展動力，為他們提高收入水平提供服務性救助，有針對性地解決他們的具體問題，達到“扶貧”又“扶智”。三是建立風險導向型的救助體系。黃河流域致貧返貧風險較多，生態、資源、疾病、人口結構等問題都會導致邊緣人口、脫貧人口致貧返貧，因此社會救助要與返貧風險預警機制相配套，預防這些脆弱人口陷入貧困陷阱。

2.高質量推進基本公共服務均等化

相對貧困是不均衡、不充分問題，因此推動基本公共服務均等化能夠解決相對貧困問題，主要采取三個方面的措施：一是在財政轉移支付上，偏向黃河流域經濟欠發達地區，逐步拉平與發達地區的差距。公共服務作為一種特殊的公共產品，依靠財政的支持才能滿足公民普遍享有公平可及的服務。對于低收入群體而言，教育的投入可以形成人力資本積累，醫療衛生的投入可以維護勞動者生產和再生產能力，防止因病致貧、因病返貧的問題，社會保障制度作為安全網、減壓器有利于實現社會的公平公正。二是構建公共服務大數據平臺，對低收入群體進行數據分析和分類，做到精準識別、精準定位與精準分類，有助于民政、教育、社會保障、醫療、住房、金融等相關職能部門及時掌握情況，及時解決低收入群體的相關問題。三是加大公共服務人才隊伍建設，目前針對公共服務人才不足和素質較低的現實，可采用提高工資待遇的辦法吸引人才，同時加大培訓力度，運用公共信息化平臺，提供線上培訓、醫療診斷、技術指導等服務，降低公共服務均等化過程中成本高的問題，縮小黃河流域和其他地區在公共服務方面的差距。此外，探索人才隊伍有效管理體制，并動員社會力量積極參與到公共服務事業中。

3.改革收入分配制度

本質上，收入差距的擴大使低收入群體缺乏分享經濟發展成果的能力和機會。當黃河流域的收入差距擴大到一定程度時，經濟增長的邊際減貧效應開始呈現遞減趨勢，因此需要改革收入分配制度，將收入分配與脫貧機制聯系起來，提高低收入群體的分享能力，具體措施包括：一是有勞動能力的低收入群體，堅持以按勞分配為主，將扶持政策落實到每個家庭，具體從提高生產能力(職業培訓、科技支持、生產資料供給)、促進市場參與(金融扶持、產業扶持、增加服務業占比)、分散風險(開發式的扶持政策、社會保障制度)三個方面建設以勞動貢獻為導向的收入分配機制。二是沒有勞動能力的低收入群體，以社會保障制度的再分配和補貼政策為主，包括城鄉最低生活保障制度、各種專項救助、農業生產補貼、退耕還林還草補貼，免除無勞動能力人群的社會保險支出，部分減免邊緣人群的社會保險支出等。對于無勞動能力者這種輸血式的幫扶方式，一定程度上有助于降低邊緣人群貧困發生的可能。

(四)構建黃河流域返貧風險預警機制，鞏固脫貧攻堅成果

1.脫貧人口返貧風險的精準識別

返貧風險預警機制是指通過制定標準，對有返貧和致貧風險的人口進行精準識別，以預防脫貧人口再次返貧、邊緣人口致貧的機制。因此，精準識別成為防范風險的前提。具體措施包括：一是建立返貧預警數據庫。精準識別的基礎是以互聯網、大數據為依托，對黃河流域的脫貧人口、邊緣人口、就業不穩定人口及特殊群體進行數據采集和整理，并由工作人員定期回訪，動態監測。二是制定返貧致貧紅線。根據相對貧困階段的貧困標準，在充分調研的前提下制定返貧和致貧紅線，對于紅線附近的人口給予關注，并精準識別其發生貧困可能性的風險來源。三是精準識別風險因素。黃河流域返貧風險可歸納為生態返貧(包括資源匱乏)、因病返貧、年老返貧、內生發展動力不足等四個方面，應識別風險類別以及風險程度采取相應的防御措施。

2.返貧風險預警機制的構建

在返貧風險識別的基礎上，根據黃河流域長效脫貧機制設計，構建黃河流域返貧風險預警機制。該機制主要包括三個維度：一是經濟發展能力預警機制。經濟發展能力是對低收入群體的收入和儲蓄、消費以及市場化程度進行評估。收入和儲蓄主要包括家庭收入水平、家庭儲蓄情況，消費主要包括恩格爾系數、固定資產擁有量、家庭耐用消費品擁有量等方面，市場化程度主要包括家庭信息化覆蓋率、產品市場參與率、特色產業產值比等方面。二是生態環境脆弱性預警機制。黃河流域生態環境的特殊性，需要從生態和資源稟賦兩個方面進行預警。生態方面包括自然災害頻發程度、生態環境惡化程度、自然災害導致財產損失程度，資源稟賦方面包括生活資源匱乏程度、生產資源匱乏程度、水資源擁有量。三是社會生計能力預警機制。該指標反映低收入群體生活生產基礎保障的能力，從社會保障及就業、人力資本投資、健康水平、基礎設施四個方面來考察。社會保障及就業具體包括社會保障支出水平、就業率、社會保險覆蓋率，人力資本投資包括受教育程度、家庭勞動人口狀況、教育總支出水平，健康水平主要包括重大疾病或殘疾人口占比、醫療支出水平、低收入群體自付醫療費用水平，基礎設施包括交通運輸工具可達距離、家庭通電情況、家庭燃料覆蓋情況。