環境警察權的制度再造與功能優化
——以環境風險防范為指向

余曉龍

(重慶大學 法學院，重慶 400044；山東法官培訓學院，山東 濟南 250013)

一、環境風險防范視閾下環境警察權的內涵與指向

風險社會背景下，環境警察權的風險防范功能凸顯，客觀上賦予了環境警察環境風險防控的新任務，提出了環境警察執法的新要求，為提升環境警察權的風險防控效能提供了契機。

(一)環境風險防范要求賦予警察任務新內涵

伴隨風險時代的來臨，環境保護作為一項國家任務，已經由傳統的事后性環境治理轉變為事前性環境風險控制。在環境保護領域，風險特點集中表現在四個方面：一是風險過程多樣復雜，呈現出“污染源—污染擴散—健康危害”多環節交叉過程，排放源頭與介質污染多，對健康危害性大的態勢明顯；二是因果關系不確定，污染物在介質環境中呈現非線性遷移轉化，散播規律不明顯，交互效應復雜，“微損害”潛伏期長且損害后果呈現出明顯滯后性；三是風險覆蓋面廣，污染擴散速度和范圍日益具有廣區域性、全球化特征，風險具有散狀多發特點，不特定多數人承受環境危害；四是危害后果具有不可逆性，一旦環境風險成為危害現實，將造成難以恢復的生態性損害和對人類健康的持續性傷害。

基于環境風險的特點，從環境污染防治到環境質量管理再到環境風險管控，是環境管理者從被動走向主動的必由之路。(1)呂忠梅:《從后果控制到風險預防——中國環境法的重要轉型》，《中國生態文明》2019年第1期。這就為回應型警察環保任務提出了轉向的新要求，增添了環境風險防范的新內涵。一是將風險防范作為警察權行使的重要指向。除傳統法律體系下“危害防止”功能外，對于潛在性、預測性的環境危險，特別是可能夾雜環境犯罪、恐怖主義的環境風險，也需要采取一定的處置措施，配備適應的防控手段。相應地，警察權的干預職權行使提前，“以位于危險前端的風險”作為警察權發動的起點，以適當概括性條款的形式賦予警察必要的彈性權限。二是實現預防性規制可能的權利減損與權利保障的平衡。風險預防性要求一方面為權力的適度擴張提供了正當性根據，另一方面也對如何預防權利的受損提出了更高的要求，集中表現在風險防范要求下權力行使與權利保護結構的平衡。在環境污染犯罪領域，對環境警察刑事執法技術層面的啟動條件、運用程序、證明內容、證明規則等均提出了新要求。

(二)環境風險不確定性提出警察權配置新要求

“加快完善國家現代應急管理體系建設是提升國家應對突發公共事件能力的重中之重。”(2)李宗剛、錢瑤瑤:《疫情背景下健全國家現代應急管理體系研究》，《經濟與管理評論》2020年第4期。環境風險具有不確定性。不確定性對警察權職能法定化提出了挑戰。現有法律規定的環境預防原則在風險不確定性下往往流于形式。因不確定性的廣泛存在，對環境風險的法律內涵與特征、規制條件與程序等實體問題，立法難以準確回應，造成環境風險防范規范性要求與科學性要求在功能、作用領域和結構、方式等方面存在差異。預防原則本身無法對風險規制執法作出具體指導，只能依賴行政機關的個案自由裁量權，因缺乏可操作性風險防范裁量基準與程序等規范，導致風險防范執法職能虛化。實踐中，這樣的權力行使方式可能造成執法的兩極化。一則行政自由裁量權的慣性行使會導致環境行為合理預期的減損；二則容易產生“有組織不負責任”問題，行政機關囿于行政訴訟及后續國家賠償的壓力，僅作最低限度的風險防范努力，以致出現涉污企業趁機向社會分攤污染成本等不良現象。

環境風險防范能力欠缺對環境警察權提出了更高要求，也為環境警察權的優化配置指引了方向。一是體現了環境風險防范的迫切需求。嚴峻的環境風險暴露了傳統執法手段的不足，對環境警察的專門性環境執法提出了要求。環境警察對環境違法犯罪行為的有力打擊，是環境治理理念與方式的創新，構成政府提供基本的生態安全公共產品的重要渠道。二是有利于形成環境保護執法合力。環境警察權將分散于環保、農林、水利、漁政等部門的執法職能統籌起來，形成一股強有力的專門性環境執法力量，保障了環境政策法律的有效推行。三是彰顯環境保護的國家形象。當前，環境風險的預防早已超出一國界限，成為一項國際義務。環境警察制度構成美、德等國環境保護制度的重要內容，在環境風險防范實踐中發揮著十分重要的作用。建立專門的環境警察隊伍，加強各國環境警察機構間的合作，有利于樹立環境保護的良好國家形象，共同應對重大區域性和國際性環境安全問題。

二、環境警察權配置與運行的風險防范功能檢視

從環境警察權的配置與實際運行情況看，環境警察對環境風險防范的作用發揮還不到位，造成環境警察權應對環境風險的乏力，出現了風險消弭不力的管控困局，實踐中的某些制約因素亟待克服。

一是環境警察權的風險防范導向不明晰。從目前各地對環境警察的職能定位看，環境警察主要為行政執法層面環保部門的“配角”以及環境犯罪訴訟程序中的“主角”。(3)李曉萍:《風險規制背景下的警察任務——以我國環保警察制度的完善為例》，《福建警察學院學報》2017年第4期。各地對環境警察的環境風險防范功能較少涉及，這與環境法、警察法對環境風險防范的關切不相符合，也制約了公安機關風險預警機制與環境偵査工作的開展，錯失了環境警察在風險防范問題上的優勢與先機。在警察權配置上，集中體現為環境風險預警階段警察權配置的缺失。在環境警察執法過程中，現行的《治安管理處罰法》與《刑法》規定的污染物認定范圍不匹配，執法基礎依據的不統一使得公安機關偵辦此類案件的機制銜接不順暢，容易貽誤執法時機，難以精準、有力打擊環境犯罪行為。

二是環境警察執法模式不成熟。直接法律依據的缺失導致環境警察隊伍的編制問題遲遲不能得到妥善解決，使得各地的制度模式探索不統一。目前大體有公安機關派駐環保機關的聯合執法模式與單獨警種獨立辦案模式。前者簡便易行但附屬性強，而專業警種的設置則需要民警具備較高的環境科學與法律素養。如何探索具有制度可行性與實踐可操作性的辦案模式有待進一步破題。與此相關，警察隊伍的配備不足進一步限制了上述問題的解決。從現有情況看，環境警察的執法力量配備與執法任務之間呈現“倒掛”現象，一些省級公安機關建立了專門的執法隊伍，但囿于執法力量與管控焦點的牽涉，執法的觸角往往難以深入到基層。在不少警察執法力量薄弱的地區，環境執法人員尤為匱乏，許多案件線索難以及時定位査處。在警察環境風險防范理論處于探索階段的情況下，環境警察執法只能依賴傳統規制思維模式下的制度路徑和行為模式，這也増加了環境警察執法模式的選擇難度，束縛了環境警察權制度的實踐運行。

三是綜合警務預防工作模式尚未定型。在打擊環境違法方面，環境行政與環境刑事的“兩法銜接”并不順暢，在證據鑒定、程序流轉方面存在突出問題。雖然《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》強調建設銜接信息共享平臺，力推程序的信息化，但實踐中平臺的建設與運行差異較大，操作性內容有待細化，促進程序加快流轉、有力懲治環境犯罪的目標還需要有效的機制保障。環境警察的執法存在取證移送難、法律適用難等問題。在污染物與環境損害司法鑒定方面，全國相關鑒定機構數量不多、鑒定費用高昂，嚴重制約了環境風險防范職能的發揮。環境案件辦理程序也存在明顯的滯后性。此外，借助社會力量，推動第三方承擔更多的犯罪控制任務在警察環境風險防范領域也未見相關做法，相關預防機制仍舊停留在籌劃階段，這都有待涵蓋環境風險防范目標在內的綜合警務預防工作模式的進一步定型和成熟。

三、因應環境風險的環境警察權制度定位

在環境警察權制度領域，應當立足環境風險來源多樣性、管控手段多元性和預防效果不確定性的特點，理順環境警察權的制度邏輯與定位。

(一)因應環境風險的邏輯進路

一是環境風險的有效預防。環境風險具有多發、面廣、潛在性的特點，有效防控離不開綜合治理手段的運用。“國家治理現代化則要求警察權的運行需要立體化發展，既有自上而下的權力行使也需有自下而上的公眾參與，還需有橫向的與其他部門機關的溝通協商運行機制，體現警察權運行過程中的復合性、包容性、合作性。”(4)劉琳璘:《國家治理現代化進程中警察權的突破轉型——基于〈人民警察法〉修訂草案的思考》，《北京警察學院學報》2017年第5期。反映在警察權的風險預防領域就是要樹立綜合治理理念，強調信息共享與機制協作，凸顯風險防范功能。將環境風險納入社會治安防控綜合治理，有利于促進防控手段的開放性和適應性，實現治理主體多元化、治理行為普遍化和治理手段綜合化，提升風險防控的成效。環境風險兼具價值判定性和科學模糊性，責任劃分不清易導致責任分散化，產生“集體行為困境”，使得綜合防控的目的落空。為此，應制定關于環境風險防范綜合治理工作的框架性制度規范,為各主體防控作用發揮提供制度依據，明確多元主體的防控法定地位和合作意識的規范，體現環境風險治理的“多元輸入”和“法治輸出”，將多元治理主體、手段納入統一的制度防控路徑。

二是環境風險的公正分配。環境風險分配涉及利益的權衡與相關主體潛在權益的損害，由此引出風險分配的正當性議題,應當關注風險分配的過程。過程的規范性和設計合理性是結果公正性的前提。在環境警察制度領域，應重點研究解決警察執法限度問題。因環境風險涉及高度專業性的內容，信息公開不全面、信息不易得、信息傳遞不順暢是阻礙風險分配的突出問題。應拓寬環境警察信息搜集渠道，建立與其他執法主體的常態化信息溝通機制，提高環境風險信息在不同主體間傳遞的效率，建立規范的風險信息應對機制，將分散于不同主體的信息源聚焦于風險防控的場域。作為對受環境風險潛在影響的社會公眾利益的保障，應進一步明確吸納公眾意見建議的警務渠道，完善反饋程序的構造，通過規范的程序性保障手段，為潛在利益受損方意見表達、信息交流、權益保障提供可操作性辦法。

三是防控決策的科學作出。風險防控決策科學性針對的是風險模糊、泛化導致的防控失效和由此帶來的執法成本與執法目標之間的匹配失衡問題。在簡單科學化模式中，科學獲得知識以權威主義的方式自上而下貫徹。(5)[德]烏爾里希·貝克:《風險社會：新的現代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第217頁。風險社會中，簡單科學化模式不敷適用，出現確定性的科學因果關系邏輯應對實際問題的不力。如何彌合制度確定性與科學不確定性之間的張力，成為環境風險防控決策科學性關注的重點。在環境警察權的制度建構和實際操作中，應當進行合理的制度規范，建立制度內的科學決策機制，減弱風險泛化對制度決策的影響。科學風險防控決策的前提是對環境風險大小的科學判定，體現在環境警察制度上就是要建立風險排序與評估機制。在具體個案風險防控層面，重點應當解決實踐中廣泛存在的環境警察采取刑事強制措施的執法成本問題。未來，應優化環境警察執法決策程序，以人身危險性和案件嚴重性為判定標準，建立刑事強制措施的分類和個案評估機制，確定案件風險等級，為刑事強制措施類別的梯次選擇、做出的時機、配備的手段等提供決策的依據，實現環境警察執法的優化。

(二)面向風險防范的環境警察權制度定位

一是環境警察權的制度目標定位。一般性警察權的制度目標是對公共安全的維護和人的生命財產權利的保障。生態文明時代，環境警察權是整體性警察權的基本構成，其制度目標是對公共安全衍生出的生態安全的維護及相應的環境權利的保障。“國家環境(生態)安全是一種國家生存安全。”(6)邢捷:《現代環境警察制度研究》，武漢大學2015年博士學位論文，第12頁。作為維護國家安全重要力量的警察隊伍，維護國家生態安全責無旁貸，環境警察這一特殊警種的制度建設應當成為國家生態安全的基本制度基石(7)邢捷:《環境警察制度:生態環境安全的壓艙石》，《學習時報》2017年9月18日第3版。。為此，應當將生態安全作為環境警察權的制度目標，突出警察權生態安全防控內容，既要防范重大生態安全風險的發生，也要注意避免因生態安全問題引發連鎖反應，實現生態環境執法由簡單的應急治標執法向源頭治本化解深入，環境風險防范由非常態執法向常態執法過渡。從權力與權利結構關系的角度，生態安全的維護指向了對環境權利的保障。生態安全是從環境警察義務角度論述，該義務的履行為環境權利的順利實現提供了可能。而環境權利的實現狀況也能反證環境警察義務的履行程度。將環境權利實現作為環境警察權行使的制度目標，有利于實現對警察權的目標校正，促進環境警察權的積極行使。將維護生態安全與保障環境權利作為環境警察權的制度目標，有利于明確制度導向，理順制度設計思路，促進制度邏輯自洽。

二是環境警察的主體職能定位。其一，環境行政執法職能。一般情況下，環境警察以聯合執法的形式參與環境行政執法，為環境監管部門提供執法保障。通過環境警察權的特有執行力，可以有效協調環保相關部門的執法措施，加強對環保主管部門的執法協助，增強行政執法的剛性。其二，環境犯罪打擊職能。通過環境犯罪偵查及伴隨的犯罪防治手段實現對環境犯罪行為的有力打擊。在這個過程中，應賦予環境警察明確的法律地位，配置與環境風險規制相適應的警察權限與手段，充分發揮其特有的強制力和懲戒功能。其三，環境應急防控職能。除環境行政和刑事執法中的應急手段外，還包括更廣泛的、一般性的環境應急防控內容。隨著環境警察隊伍的壯大，其應當作為重、特大環境事件的集中性、綜合性應急防控力量發揮作用。作為規范性保障手段，建議對各部門涉及環境應急處置的權限、內容、手段等進行全面梳理，將常規性環境應急處置交由相關職能部門行使，重大環境安全風險應急防控職能由環境警察行使，明確應急防控警察權啟動的標準、程序，防控的權限、手段、責任等，通過權力的“瘦身”達到“聚焦”和“易操作”的目標。

四、環境警察權風險防范功能實現的制度模式選擇

借鑒學者對環境警察立法模式的建議，目前可以考慮以下三種模式：一是在《人民警察法》中增加警察環保職能，二是在《環境保護法》中增加環境警察制度規定，三是單獨制定《環境警察法》。(8)呂中誠:《我國環境警察制度的立法構想》，《社會科學家》2012年第10期。前兩種做法的優點是立法成本相對較低，能夠從已有實踐中提煉經驗做法上升為規則；缺點是委于他法易造成特定條款與立法整體目標之間的不協調，特別是不同部門立法之間的銜接難度較大，也不利于彰顯環境警察的職能地位。后一種做法的優勢是一步到位，確立環境警察的法律地位，整合其他法律部門涉及環境警察的職能，增強警察執法效能，豐富警察法律體系；缺點是專門立法成本較高，周期較長，立法難度較大。短期看，可以在警察法與環保法等部門立法中進行條款的增設與強化，公安部門也可以出臺相應的規范性文件對操作性內容進行規定。長期看，建議制定統一的《環境警察法》，進行系統性規定。在大的立法例模式選擇之下，應當就環境警察的執法依據進行重構，以適應環境風險防范的實踐需要。

一是調整污染環境罪的構成。《刑法修正案(八)》中污染環境罪具有犯罪類型規定的多標準性。若僅將污染環境罪界定為故意犯與行為犯，會在司法實踐中大幅縮減環境刑事司法覆蓋面，也將滯緩警察權介入環境污染偵查的程序。建議改造現有“行為犯”污染環境罪為“危險犯”犯罪構成樣態，規定行為達到一定程度的危險狀態即構成污染環境罪，從而一方面彰顯環境風險預防在刑法規制上的要求，促進刑法理論的現代升級；另一方面吸收《刑法修正案(八)》“行為犯”的科學因素，將現有規定中的行為作為判定危險犯的標準，增強危險犯判定的可操作性。出現相應污染后果應當作為從重懲處的要件。以此突破現有立法對犯罪偵査、處置的束縛，為環境風險防范的警察權作用發揮奠定制度基礎。

二是充實環境警察執法操作性條款。一方面，明晰相關法律概念。從最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“兩高《解釋》”)規定的排污入罪情況看，各地對“暗管”“滲坑”的界定并不一致，直接導致罪與非罪的區分，進而產生入罪時間、條件的差異。對于此類概念，應當以列舉加兜底的方式具體明確，為環境警察執法提供更具操作性的依據。另一方面，增加操作性條款。兩高《解釋》中存在以“排放標準”作為特定犯罪情節的相關條款，但實踐標準應更加細化，以便于操作。環境污染的鑒定則應依據《刑事訴訟法》，明確由人民警察統一對案件現場作勘査、取證,鑒定意見可直接作為證據使用，避免環保部門監測機構出于某種原因不配合、不協調進而影響案件辦理的現象。

三是強化風險防范的警察職能。其一，強化環境犯罪偵查。應按《刑事訴訟法》關于偵查權限與手段的規定，賦予環境警察特定的偵查權。對可能涉及環境犯罪的案件，應依法賦予環境警察提前介入執法的權限。執行中可考慮由環境警察跟蹤環境行政執法全過程，以此實現由環境警察進行環境犯罪偵査的專業化辦案格局。其二，加大環境應急處置。對環境行政部門與環境警察部門的應急處置范圍、事項、權限進行制度上的厘定，避免環境應急處置交叉和由此產生的權限多頭。從環境應急必要性和實效性角度，可以考慮將環境警察的應急處置權限定在法律規定的為生態安全和重大環境風險防范所需的特定權限范圍內，如緊急征調使用權、緊急排險權、緊急管制權，行權方式為說服、勸阻、要求、責令等。其三，優化強制措施，包括行政強制權與刑事強制權。前者如強制拘留、扣留、隔離、凍結等，后者如刑事拘傳、取保候審、逮捕等。實踐中，行政強制權的運用對環境違法行為人的威懾還不夠，很多環境違法行為因尚不構成犯罪，難以啟動威懾力強的刑事強制措施。環境行政部門的執法手段受法律規定的限制，多停留在罰款等常規手段運用上。為此，應當強化環境警察的行政強制權，對環境違法行為適用拘留處罰的情形進行“列舉+兜底”的規定方式，為環境行政拘留決定的作出提供明確的制度指引。

五、環境警察權風險防范功能實現的運行機制保障

環境風險防范職能的實現，關鍵在于權力的科學規范運行。構建科學有力的環境警察權內外部運行機制是實現環境風險防范功能的重要保障。

一是優化環境警察權的內部運作機制。首先，實現執法的智慧化。探索建立環境安全保護遠程監控系統，(9)張小兵、邢捷:《中國環境法治視野下環境警察制度構建研究——執法運行機制構建》，《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2017年第5期。為環境風險防范打下技術基礎。在“聯動融合”理念引領下，積極使用云計算、大數據等現代化信息技術，推動環境風險防范與網絡信息技術的深度融合，實現環境違法行為數據化建模，以利于發現環境線索，并研究提煉環境犯罪的行為規律，加深對環境執法的認識，實現對危害環境安全行為的早發現、早研判、早預警、早處置，増強技術防范能力。其次，建立量化的執法績效考評體系。可以將查處速度和執法效果作為評價環境警察工作的主要標準，釆取線索發現時間比差法與類型案件査處比差法。前者是指將環境警察與環保督查部門同時發現的環境線索耗費的時間加以對比，得出相應的統計學系數。若系數過高，則說明環境警察與環保督査部門在發現線索的時間上存在顯著差別，如環境警察的線索發現效率較為滯后，則應當著力改進。后者的意義在于促進法律規范預設目標的實現，確保環境警察執法的及時性。從環境案件類型看，非共同犯罪案件不比共同犯罪案件的社會危害性小，因此不宜以數量作為判定案件大小的標準，對環境污染嚴重或群眾反映強烈的非共同犯罪案件同樣應當優先辦理。

二是創新聯合執法機制。聯合執法是環境警察的一種重要行權模式，宜在合作法律框架內常態化開展，以有效破解當前環境執法中的多層監管與協調難問題。其一，跨部門聯合執法時，應以規范形式明確各執法主體的職責，以環境警察執法權與環境行政監管權的界分為主線，理順環境警察與農業、水利、建設等部門的職能關系。其二，重視執法的規范化，明確部門聯合執法的程序、時限、責任等內容，根據目標、任務的需要，構建以環境警察或其他環境行政機構為牽頭部門的聯合執法格局，形成環境執法的組織合力和行動高效。其三，細化聯合執法內部運作機制，注重環境風險防范要求下的聯合執法程序轉換與銜接設計，對環境違法程序到環境犯罪程序轉換中各部門的移送、配合職責和處理要求進行具體規定。在區域性聯合執法過程中，明確以主管部門為條線的執法聯動機制建設。立足目前部門聯合執法實踐，突出各地警察機構較為成熟的執法聯動方式，發揮警察執法協調效率高的優勢，為跨區域、部門聯合執法打好基礎、提供范本。

三是完善行政協査機制。環境行政協查是指環境警察依據環境案件辦理需要，向有關單位或個人發出協査請求，負有協査義務的單位或個人應依法將査詢結果反饋給辦案機關的制度。案件協査制度可以大大節約執法成本，提高辦案效率，應該成為環境警察執法的一項常用手段。(10)呂中誠:《我國環境警察執法協調機制探析》,《河南警察學院學報》2012年第6期。完善案件行政協査制度，首先，要突破部門與案件類型的限制，協査部門除環保、公安、檢察外，還應擴大到水利、農業等涉環境保護職責的部門；協査的案件除了環境犯罪案件外，環境處罰案件也可適用。其次，行政協査權的行使要有時效意識。考慮到環境案件的取證困難與證據易滅失的特點，案件的協查工作要依據時間因素對案件的影響，及時發出協查函，提高取證效率。再次，考慮到案件協查制度涉及較廣區域和較多部門，必要時可由公安機關等共同制定專門的環境案件協助調查管理規定，以保證行政協查的規范性。

四是理順環境案件移送機制。其一，整合向人民檢察院的案件移送制度。環境警察權整合了原有其他環境保護部門的部分執法權，有直接査處環境違法行為的職責，對履職中發現的涉嫌犯罪線索，可直接立案偵査，固定證據并向檢察機關移送。人民檢察院接受環境案件移送后，考慮到環境警察的專業性，對其移送案件的立案審査時間應較一般案件為少。其二,理順環境警察內部案件移送制度。針對實踐中環境執法各自為戰、警力資源配置與執法任務“倒掛”現象，進一步理順特定案件內部移送機制，對重大復雜案件，上級環境警察部門認為必要時可直接立案偵査；下級環境警察部門認為案件需由上級部門偵辦的，可直接請求移送，上級環境警察部門應予以受理，否則應依法說明理由。其三，建立環境刑事案件向行政案件轉化機制。對環境警察查獲但不構成犯罪的案件，應移交相應環保部門進行行政處罰。可立足《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第17條的規定，完善行政案件與刑事案件的雙向轉化程序，均衡環保執法資源的投放，取得最佳執法效果。