中國特色行政法典的編纂研究
——以公共行政整體型特征為視角

薛剛凌

(華南師范大學 法學院,廣州 510631)

隨著行政法典立法工作計劃的啟動①《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》指出:“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。”,如何編纂行政法典已成為學術界和實務界的重大課題。對此,不少學者已在積極探索,其研究涉及行政法典的編纂模式、目標價值、內容體系等眾多方面②馬懷德:《行政基本法典模式、內容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁;應松年、張航:《中國行政法法典化的正當性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年3期,第21-47頁;關保英:《論行政法典總則的制定及其對行政法體系的整合》,載《東方法學》2021年第6期,第141-156頁;章志遠:《中國特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學》2018 年第 9 期,第86-94頁。,但有一個必須直面的問題就是行政法典編纂如何體現更多的中國元素,從而更好推動我國行政法治的發展,并為世界貢獻行政法典的中國方案。

一、問題緣起

在當今世界,雖然完整統一的行政法典尚未面世,但許多國家都根據自身實踐需求,在不同范圍內制定了特色各異的行政法典,其編纂從內容到形式都各有不同,其價值導向也各有側重①薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構為視角》,載《現代法學》2020年第6期,第78-95頁。,呈現出不同的國家治理特征。

(一)為什么要強調行政法典的中國特色

行政法作為公法的重要構成部分,要服務于國家治理發展的需要,必然深受國家治國模式的影響,因而與民法及刑法相比,行政法最具國別特色。不同國家的政治、經濟、社會和歷史文化的差異,決定了公共行政的不同地位和功能②夏志強、譚毅:《公共性:中國公共行政學的建構基礎》,載《中國社會科學》2018年第8期,第88-107頁。,從而決定了行政法制度的特色,在此基礎上形成的行政法典自然呈現出不同形態。

自古至今,人類歷史上出現了兩大類特色鮮明的行政法典。一類是我國古代以《周禮》為起點、《唐六典》《大明會典》《大清會典》為代表的多部行政法典,注重整體性,持續兩千多年,影響深遠,為中華文明乃至世界政治文明的發展做出了重大貢獻。③《周禮》《唐六典》《大明會典》《大清會典》等都是我國歷史上著名的行政法典。有學者認為,我國古代沒有行政法,這一觀點值得商榷。我國古代行政制度發達,如科舉制度等,也制定了許多規范,但行政法規范追求的是行政效率,其價值導向是秩序,對個人的權利保障不夠。而起源于法國的西方國家行政法,最早也是為了確保行政目標的達成,后續發展為對個人權利的保障。就行政法對公共行政的調整而言,都屬于行政法的范疇。目前,我國對古代行政法的研究十分單薄,亟需加大研究力度。另一類是西方國家的行政法典,強調個體本位,以外部行政活動為重心。如法國的《公眾與行政機關關系法典》、德國的《行政程序法》及美國的《聯邦行政程序法典》等。④法國于2015年通過《公眾與行政機關關系法典》;德國于1976年通過《聯邦行政程序法》;美國于1946年通過《美國聯邦行政程序法》。這些行政法典促進了西方國家的現代化發展,并輻射到世界許多國家。

我國最早的行政法典是《周禮》,出現于兩千多年前。⑤雖然《周禮》的制定時間不可考證,而且是否為一部法典也存在爭議,但其為后續行政法典的制定奠定了基礎。《周禮》按照官職分類編纂其管理規范。具體分為六類職官,《天官·大宰》謂之“六典”:“一曰治典,以經邦國,以治官府,以紀萬民;二曰教典,以安邦國,以教官府,以擾萬民;三曰禮典,以和邦國,以統百官,以諧萬民;四曰政典,以平邦國,以正百官,以均萬民;五曰刑典,以詰邦國,以刑百官,以糾萬民;六曰事典,以富邦國,以任百官,以生萬民。”⑥李鐵:《古代行政法的產生、發展及特點》,載《政法論壇》1985年第1期,第25頁。可見,《周禮》的實體內容涉及“國—官—民”三者的融合,是以公法的形式將公共事務和私人事務融為一體。⑦丁鼎:《〈周禮〉的行政制度設計及其對后世政治的影響》,載《山東省社會主義學院學報》2021年第3期,第14-22頁。《周禮》深刻影響了后世的行政法典,如《唐六典》吸取了《周禮》的內在精神和編制框架,以官職為核心,規定每個官職掌管的事務和管理權限。①David McMullen:《〈周禮〉與唐代前期的國家治理》,張凌云譯,載《陜西師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期,第5-19頁。《大明會典》②法制史學界普遍認為《大明會典》具有行政法典的性質。張晉藩:《中國法制史》,群眾出版社1992年版,第365頁;鄭杰:《行政法文獻巨篇——略談清代五朝會典》,載《行政法學研究》1999年第1期,第39頁。《大清會典》③《大清會典》是清代實際行用的主要法典。陳靈海:《〈大清會典〉與清代“典例”法律體系》,載《中外法學》2017年第2期,第402-428頁。延續了《周禮》和《唐六典》的傳統,也是按照官職編制有關行政的各種規范,是我國歷史上比較完整的行政法典。

我國古代行政法典的突出特點就是強調國家治理的整體性和系統性,遵循的是整體主義哲學觀,注重整體的組織和運行,重視整體與部分關系的調整。④明欣:《中國古代“法治”形式的演進軌跡及特點》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第1輯,清華大學出版社2000年版,第177-207頁。自秦始皇統一中國,逐步建立起比較完備的組織結構和組織機制,包括行政區劃、三省六部和科舉制等,并以行政官職為分類標準,統轄所有公共事務,按照下級服從上級的倫理組織機制,進行整體決策和實施運行,并因此形成大一統的公法秩序。⑤周光輝、趙德昊:《教化:大一統國家韌性的形成路徑》,載《探索與爭鳴》2021年第4期,第53-64頁。在相當程度上,行政法體系是我國古代法律制度的核心,其他法律部門以此展開,民法要服從公法秩序,刑法也是作為行政法的最終手段,保障和維護公法秩序。⑥明欣:《中國古代“法治”形式的演進軌跡及特點》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第1輯,清華大學出版社2000年版,2000年版,第177-207頁。古代這種注重整體性的行政法典模式,仍具有重要的“殼資源”意義。⑦焦利:《中國古代行政法中的“殼資源”》,載《行政法學研究》2003年第4期,第63-67、92頁。

與中國古代的行政法典不同,西方國家的行政法及行政法典則呈現出另一種形態,這類法典建立在個體本位的基礎上,以個人主義和自由主義的政治哲學為導向,深嵌于西方的憲制架構中。西方行政法調整的是作為管理者的國家與被管理者的臣民之間關系⑧[德]奧托·邁耶著:《德國行政法》,劉飛譯,商務印書館2002年版,第14頁;[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第10-12頁。,所以行政法都以影響個人的行政行為或行政活動為中心⑨趙宏:《法治國下的目的性創設——德國行政行為理論與制度實踐研究》,法律出版社2012年版,第6頁。,與我國古代行政法典注重整體組織和運行的規范形成鮮明對照。

由于法律傳統或權力結構的差異,西方國家的行政法又可細分為大陸法系模式和海洋法系模式。大陸法系的法國和德國,行政制度比較發達,行政法的調整范圍較寬,注重行政法典的制定。如法國行政法雖最早由行政法院的判例產生,但自20世紀40年代開始就致力于行政法典的編纂,制定《法國公眾與行政機關關系法典》⑩成協中:《法國〈公眾與行政機關關系法典〉的制度創新及其對我國行政法典編撰的啟示》,載《法國研究》2022年第1期,第48-68頁。《公法人財產法典》?彭濤:《法國CGPPP的公共財產法律制度及啟示》,載《行政法學研究》2010年第3期,第95-101頁。等一般行政法典和《法國教育法典》《法國公共衛生法典》等部門行政法典,構成行政法典群。?陳天昊:《法國行政法的法典化:起源、探索與借鑒》,載《比較法研究》2021年第5期,第152-171頁。而德國經過上百年的積淀,制定了《德國行政程序法》,實質為以行政程序法規定為主,兼采實體法規定的行政法典。?[德]迪爾克·埃勒斯:《德國行政程序法法典化的發展》,展鵬賀譯,載《行政法學研究》2016年第5期,第131-144頁。而海洋法系的英國和美國,則遵循司法治國的傳統,行政法的調整對象主要限于程序,其行政法典側重于程序。如美國1946年制定了《美國聯邦行政程序法》,包括行政活動的程序和司法復審程序。英國至今仍沿襲判例法的傳統,雖有一些單行立法,但沒有獨立的行政法典。①成文法如《行政調查及行政裁判所法》《地方政府組織法》《教育管理條例》,裁判習慣如理奇訴鮑德溫案 (Ridge v. Baldwin)、魯克案(Rooke’s Case)。

我國自改革開放以來,致力于社會主義市場經濟體制的建構,國家治理模式發生了巨大變化。經過不斷的改革探索和整合,我國形成一種具有雙重價值取向的治理模式,既注重國家治理的整體性和系統性,又十分重視個體的地位和價值。在改革開放的大潮中,行政法順應時代需要,以行政訴訟制度為核心,建立了以控制行政權和保障個人權利為目標的法律制度,彌補了傳統治理中個體意識的不足。但同時,為滿足改革轉型及政府管理的需要,涉及整體治理的各類法律制度也在蓬勃發展,如政府投資制度的建立健全。②《政府投資條例》,國務院2019年4月14日頒布(國務院令第712號)。

如今,我國已進入新的法典化時代。行政法典編纂不同于個別行政法制度的創設,面臨更多的體系化問題,而且影響深遠。未來的行政法典是要繼受我國古代行政法典的“殼資源”,突顯整體性特征,還是采用西方的制典邏輯,強調個體本位、以影響個人權利義務的行政行為或行政活動為中心(個體化行政),抑或創建第三條道路,編纂一部既重視整體行政目標又兼顧個體權利保護的行政法典,對此,需要作出選擇和回答。正是在此意義上,我們需要探討行政法典應具有的中國特色,明確其邏輯起點、框架結構、秩序目標和價值追求等,凝聚共識,推動行政法典的編纂進程。

當然,討論行政法典的中國特色,還將推動行政法理論的本土化研究。學界以往的行政法研究主要依循兩個路徑:一是理論基礎的探索。③李洪雷:《中國行政法(學)的發展趨勢——兼評“新行政法”的興起》,載《行政法學研究》2014年第1期,第112-119頁。雖然1990年代也有對行政法理論基礎的學術爭鳴,如“管理論”“控權論”和“平衡論”等④這三種類型化的學說可參見姜明安:《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社、高等教育出版社1999年版,第73-83頁。,但都沒有特別關注我國公共行政的整體法治需求,而是偏重外部管理法律關系的構造。⑤高秦偉:《控權、管理抑或平衡:中國行政法理論基礎之爭》,載馬懷德主編:《共和國六十年法學論爭實錄:行政法卷》,廈門大學出版社2009年版。二是具體行政法制度建構。多年來,行政立法任務繁重,每一項具體的行政法制度都涉及創制目的、基本精神、價值追求、制度框架和主要內容,都需要對其必要性、正當性和可行性進行分析論證。⑥馬懷德、孔祥穩:《中國行政法治四十年:成就、經驗與展望》,載《法學》2018年第9期,第34-52頁。這些研究固然為行政法的創制和實施所不可缺乏,但難以支撐行政法理論的體系化建設。因此,借助于行政法典編纂的中國特色的開放式研究,必將深入對我國行政法理論的全面探討,從而推進行政法學本土化的發展。

(二)為什么要從公共行政的視角研究中國特色

行政法典的中國特色的形成,受到國家政治、經濟、法律傳統、歷史文化及民族品格等多個要素的積極影響⑦周佑勇:《中國行政基本法典的精神氣質》,載《政法論壇》2022年第3期,第61-77頁。,其中公共行政實踐對行政法典的影響將最為直接和深刻。法國行政法學的奠基人莫里斯·奧里烏認為“只有存在足夠發達的‘行政制度’時,才能有真正的行政法,從這種意義上說,行政法與國家的‘行政制度’之間存在著必然的聯系。”⑧[法]莫里斯·奧里烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風文藝出版社1999版,第3頁。莫里斯·奧里烏甚至認為,英國學者戴雪之所以誤讀法國行政法,其重要原因是當時英國不具有法國式的強大行政制度。⑨[法]莫里斯·奧利烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風文藝出版社1999年版,第6-7頁。公共行政作為行政法的調整對象,是行政法典發展的基礎,公共行政模式的差異也決定了行政法典的內在精神和結構體系。行政法典編纂就是要建構符合公共行政需求的客觀法律秩序,為公共行政的整體運行提供法律支撐,同時也要規范公共行政的運行,并保護公共行政所涉及的個人權利。此外,從古今中外行政法典的創制和實施來看,大凡成功的行政法典一定是與其本國或本地區的公共行政實踐匹配①薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構為視角》,載《現代法學》2020年第6期,第78-95頁。,并能夠保障公共行政的有效運行。當然,用現代標準考量,行政法典需要滿足現代法治的公正、理性和人權等基本要求。

本文以我國公共行政的整體型特征為視角展開對行政法典編纂的研究。首先分析我國公共行政的獨特品質和內容框架,并與西方的公共行政模式進行比較;在此基礎上,探討行政法典應有的編纂方向,進而明確我國行政法典的秩序目標和價值導向,最后進一步研究行政法典應有的結構框架和主要制度,即從我國公共行政的實踐需求出發,設計具有中國特色的行政法典。

二、我國公共行政的整體型特征

行政法是調整公共行政的法,這早已是學界的共識。但何謂公共行政,則難以給出統一答案。事實上,每個國家的公共行政各有特色。在歐洲大陸,行政制度比較發達,而在早期的英國,司法遠比行政強大。但基于個人主義的傳統,西方的公共行政都呈現出個體化行政特征,與我國歷史悠久的整體型行政明顯不同。

(一)公共行政不同解讀:中國整體型行政與西方個體化行政

1.中國的整體型行政

我國公共行政歷史悠久。自古代大禹治水傳說開始,就選擇了大一統的整體型行政運作。②曲秀全:《古代中國整體思維模式探究》,載《系統科學學報》2014年第3期,第46-49頁。司馬遷在《史記·夏本紀》中,用大量的篇幅描寫大禹治水。③司漢遷:《史記》,線裝書局2006年版,第5頁。當時正值舜帝時期(約公元前2187-2067),洪水泛濫,舜帝令大禹治水,大禹臨危受命,子承父業,經過13年的艱苦努力,帶領民眾成功治理了水澇。相傳大禹治水有功,舜帝禪位給大禹,開啟了夏朝,成為第一代夏朝君主。④徐興海:《史記研究集成·十二本紀·夏本紀》,西北大學出版社2019年版,第414-415頁。大禹治水是一項綜合治理工程,治水不是用堵水的方式,而是運用整體性思維,進行系統治理。開發九州土地,疏通九條河道,修筑九個大湖,測量九座大山,并教導民眾種植,協調不同地區的糧食分配,并根據土地質量和糧食產量來確定繳納貢賦的額度,綜合取得了治水的成功。⑤趙昌平:《開天辟地:中華創世神話考述》,復旦大學出版社2019年版,第359頁。大禹治水有后世的文字記錄,流傳廣泛,意義深遠,尤其是運用整體性思維來系統治水開啟了我國古代整體型治理的先河。

這種整體型治理到西周已開始制度化。周公制禮,其創設的禮樂文化追求等級秩序與和諧,為大一統的政治制度提供了理論支撐,為實現大同世界提供了手段。⑥韓鳳鳴:《“禮”的產生和文明的起源》,載《河海大學學報(哲學社會科學版)》2005年第3期,第40-41、52-93頁。其流傳后世的《周禮》,則是整體型治國思想的集中體現。⑦葉曉慶:《宗周禮樂文明與楚國“以屬諸夏”的民族認同》,載《黑龍江民族叢刊》2017年第1期,第81-85頁。

秦始皇統一六國后,整體型行政模式得到全面確認,并不斷演化。在封建制度下,采取郡縣制,分層管理①周谷城:《中國通史(上)》,上海人民出版社1957年版,第182-188頁。;在行政機關的設置方面,因事設崗,實現三公九卿,后發展成三省六部,實現行政編制限額管理,《唐律疏議》明確規定行政超編要承擔刑事責任②侯欣一:《中國法律思想史》,中國政法大學出版社1999年版,第227頁。;在官員選拔方面,建立一套多元選拔機制,后發展為隋唐的科舉制,實施一千多年;建立行政咨詢輔助制度,相權和幕僚制度發達。③傅廣宛、白侯軍、傅雨飛:《中國古代決策咨詢制度:歷史沿革、發展特征與現代啟示》,載《江蘇行政學院學報》2013年第4期,第84-90頁。在有些朝代,相權相互制約,并對皇權產生一定的約束④白鋼:《中國政治制度史》,社會科學文獻出版社2007年版,第416-417頁。;此外,還建立了監察制度,確保整體行政的有效運行。在法律方面,延續《周禮》的模式,制定了《唐六典》《大明會典》《大清會典》等著名行政法典。⑤何曉明:《中國專門史文庫·中國皇權史》,武漢大學出版社2015年版,第325-329頁。直到清朝末期,其刑罰罪名的編纂都是按照“六部”的分類來確定的,帶有濃厚的行政刑法色彩。⑥張晉藩:《中國法制史》,中國政法大學出版社2007年版,第46-70頁。

中華人民共和國成立后,我們完成了經濟上的社會主義改造,經過四十多年的改革開放,探索建立了具有特色的社會主義市場經濟新體制。在開展經濟體制改革的同時,國家治理體系也不斷完善⑦王中汝:《論政府主導下的國家治理現代化》,載《人民論壇·學術前沿》2016年第12期,第76-85頁。,公共行政已經與經濟社會深度融合,成為促進經濟社會發展的重要手段,可以說,我國的實踐定義了全新的公共行政模式,即整體型行政。

在概念上,整體型行政可以概括為對公共事務的系統組織和運作,以實現整體目標的一種行政模式。⑧高軒:《西方發達國家政府部門間關系的幾種模式及啟示》,載《理論視野》2014第3期,第68-72頁。最突出的實例就是汶川地震后的重建。2008年5月2日,四川汶川發生特大地震,從物質重建、經濟重振、文化重興、社會重構,僅僅用了三年時間即一千多個日夜。⑨《中國為什么能在三年內重建“汶川”?》,載七一網,https://www.12371.gov.cn/Item/543302.aspx.地震發生后,國家啟動國家一級應急預案,協調國家各種資源馳援災區。國務院頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》,并制定《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。十八個省(區、市)對口支援重災縣市,并在市場手段和社會力量的共同努力下,僅三年時間就圓滿完成了災區重建任務。汶川奇跡,是政府動員與市場力量的雄渾交響,是自力更生與八方支援的壯麗凱歌。⑩《中國為什么能在三年內重建“汶川”?》,載七一網,https://www.12371.gov.cn/Item/543302.aspx.

整體行政不同于英國等西方國家上世紀末葉改革要構建的整體政府,后者雖然注重各類行政職能的合并,強調整體政府的協同和整合功能?曾維和:《當代西方“整體政府”改革:組織創新及方法》,載《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2008年第5期,第20-27頁。,但整體政府解決的是對外管理的“碎片化”問題,沒有改變西方個體本位的行政傳統。

2.西方的個體化行政

公共行政的學理概念來自西方,并有兩個源頭。一個是行政法的理解,另一個是行政學的認知。在法國,由于行政審判的實踐需求,需要明確行政法院受理行政案件的標準。換言之,由行政法院管轄的事務屬于公共行政的范疇。?王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2016年版,第14-16頁。但不排除公共行政采用私法方式運行時,適用私法規則。?王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2016年版,第12頁。隨著時代發展,法國行政法院認可的公共行政,從“公共權力標準”擴展到“公務”標準,進而采用二元標準等。①王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2016年版,第19-24頁。法國的公共行政標準服務于行政審判需要,側重于外部的行政行為或行政活動。

公共行政概念的另一個淵源是美國行政學。美國總統威爾遜最早提出了政治與行政兩分的原則。②顏昌武:《行政學的本土化:基于中美路徑的比較分析》,載《政治學研究》2019第1期,第53-62+126-127頁。威爾遜認為行政與政治不同,“行政管理的領域是一種事務性的領域,它與政治的領域的那種混亂和沖突相距甚遠。”③[美]伍德羅·威爾遜:《行政學之研究》,李方譯,載《國外政治學》1987年第6期,第30-31頁。古德諾進一步區分了政治與行政。他認為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關,每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是:政治與行政。”④[美]古德諾:《政治與行政》,王元譯,復旦大學出版社2011年版,第11頁。而對國家意志的執行主要是將法律規范具體適用于外部相對人。

將兩種來自不同學科、不同國家的關于公共行政的觀點進行比較,就會發現有很大差異,同時也有不少共同點。在法國,公共行政的范圍比較寬泛,從公共權力范疇到公務范疇,包括了大量的行政事務⑤[法]莫里斯·奧利烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風文藝出版社1999年版,第637-645頁;王名揚:《法國行政法》,中國政法大學出版社1989年版,第五至第八章。,因為法國的行政制度比較發達,行政功能強大。而在美國,公共行政的認識有限,主要局限于執行法律。雖然公共行政日后有了很大擴展,政府從“守夜人”的定位擴張到羅斯福時期對經濟的廣泛干預⑥張康之、李傳軍、張璋:《公共行政學》,經濟科學出版社2002年版,第6-8頁。,并出現了大量以執行法律為核心的獨立管制機構⑦王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1999年版,第172-188頁。,但公共行政的范圍仍相對受限。

兩種觀點的共同點在于:第一,兩種觀點對公共行政的認識都是基于本國的公共行政實踐。公共行政尤其受到國家政治框架、法律傳統和歷史文化的深刻影響。第二,兩者理解的公共行政都是以個人為核心建立,是針對個人實施的管理和服務,著眼于個人的權利義務,因此,可稱為“個體化行政”。⑧楊明、張偉:《個人主義:西方國家的核心價值觀》,載《南京社會科學》2007年第4期,第38-44頁。西方國家的整個國家治理框架建立在個人主義的基礎上,作為其重要組成部分的公共行政也自然要服務國家治理的整體需要。雖然法國的社會連帶主義已經部分突破了“個體本位”的藩籬,也強調社會相互關聯⑨[法]狄驥:《公法的變遷》,鄭戈譯,商務印書館2013年版,第6頁。,但仍沒有脫離個體本位的框架。事實上,個體化行政盛行于所有西方國家。凡采用個人主義傳統的國家,其公共行政都以個人為核心。第三,兩種觀點都強調對公共行政的法律規制,只不過美國更為剛性,沒有法律就沒有行政;而法國則是通過行政法院的裁判來確認行政法的調整范圍。⑩王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2016年版,第14-15頁。

3.整體型行政與個體化行政的比較

整體型行政與個體化行政都是對公共事務的治理,整體型行政強調系統治理,遵循的是整體主義的思維;而個體化行政注重還原式的具體治理,關注局部,采用的是原子論和還原論的基本觀點。?楊濱:《中西醫之比較》,載《中醫雜志》2010年第1期,第19頁。進一步比較,兩者有如下差異:

第一,目標追求不同。我國的整體型行政則著眼于整體利益,追求的是國家政治穩定、經濟社會高質量發展和共同富裕。通過整體型行政,可以實現個人努力無法達成的目標,個人還可以從整體發展中分享利益。當然,我國改革開放以后,也日益重視個人的獨立地位,并在整體的框架下給予個人最大的自由和發展空間。而個體化行政以個體為中心,強調個人權利,主張個人自治自由,政府只是個人的輔助工具。

第二,組織結構不同。整體型行政呈現出系統組織結構。涉及整體與部分的關系、部分與部分的關系,以及政府與個人的關系。但各種關系都處在一個系統之中,要遵循整體決策,受到系統控制。而個體化行政以行政行為為核心,以相對人的權利義務為處分對象,造就了政府與個人的外部關系。這種外部關系類似于民事法律關系,只不過一方是掌握公權力的行政機關,另一方是個人。兩者結構關系見圖一。

第三,運行機制不同。整體型行政主要依靠系統運作來完成行政任務,包括了整體決策、整體執行和系統調控三大板塊。在整體執行環節,涉及系統內的競爭、協同與合作,也涉及對外管理。而個體化行政相對簡單,就是法定行政機關將法律規定作用于具體的相對人。如果說個體化行政的重點在行政行為,整體型行政則依賴系統的有效運行。

圖一:行政結構關系

第四,行政理念不同。整體型行政遵循的是整體主義的進路①尉鵬陽:《中國行政模式的特征——一種整體主義視角》,社會科學文獻出版社2018年版,第58-73頁。,強調整體大于部分之和,追求整體利益,個體要服從整體,但也要重視對個體的保護。而個體化行政建立在個人主義和自由主義的開放行政基礎上②李瑞昌:《公共治理轉型:整體主義復興》,載《江蘇行政學院學報》2009年第4期;吳彤:《中國系統科學哲學三十年:回顧與展望》,載《科學技術哲學研究》2010年第2期,第102-107頁。,主張個體本位,認為整體利益等于個體利益之和,當公共行政所追求的利益與個體利益沖突時,選擇以個體利益為重。

(二)整體型行政的主要內容

改革至今,我國的整體型行政模式更加接近一個開放的、運動的系統。組織結構多元,既有競爭又有協同,并注重整體引領、多元實施和系統控制。整體型行政主要包括系統的組織結構及手段和運行機制兩大部分。

1.組織結構及手段

在整體型行政中,組織結構與組織手段非常重要,是系統運行的基礎。行政組織結構及手段的合理與否,直接決定了行政運作的成效。具體內容如下:

第一,建立子系統。在一個地域廣闊、人口規模龐大的國家,公共行政的整體(系統)運作不可能通過單一層級機構完成,需要劃分為多個部分、多個層級,通過多個子系統的分工合作,共同完成。設置多少子系統、設置幾個層次、賦予何種級別等,涉及行政區劃制度。秦統一六國后建立的郡縣制為整體型行政的開展奠定了傳統文化基礎。①王建國、朱莉:《大一統:中國現代國家建構的文化基礎》,載《江漢論壇》2019年第6期,第57-63頁。

第二,明確子系統任務及相互關系。中央人民政府與各個子系統具體承擔何種行政任務,設置哪些機構來履行職能,如何確定編制規模,都很重要。中央人民政府與各個子系統的關系(包括領導、指導和監督,也包括合作關系)以及各子系統間的相互關系(包括競爭、合作與協同,也包括區域間更緊密的合作關系)也需要明確②2022年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》總結地方實踐經驗和做法,明確了區域發展合作機制,通過法律的形式肯定了政府間的合作關系。,以保證整個系統分工明確,精簡高效。

第三,設置行政機關。根據公共事務的性質和專業特點,要設置各類行政機關或公務組織來履行職能。我國改革開放以來,在行政機關和公務組織的設置方面有很多創新,如各類開發區和工業園區的設置,集管理和經營于一體,通過土地集約化的經營和政策支持,促進了經濟的快速增長③葉必豐:《論我國的法定機構》,載《中外法學》2022年第3期,第626-642頁。,國有企業也進行了多輪改革。④文宗瑜:《國有企業70年改革發展歷程與趨勢展望》,載《經濟縱橫》2019年第6期,第29-36頁。

第四,人才選拔。行政機關或公務組織建立后,需要公務人員的具體運作。我國歷史上的科舉制,開創了公開考試、擇優錄用、不拘一格選拔人才的先河,為現代公務員制度的建立和發展做出了巨大貢獻。⑤陸文軍:《科舉制與國家公務員制度比較》,載《寧夏社會科學》2011年第6期,第125-128頁。在當今社會,由于公務的多樣性和復雜性,對各類人才的要求各不相同,因而人才選拔制度更加多元。

第五,獲取物質資源。公共行政的開展需要物質基礎。相對而言,秩序行政所需的物質資源比較有限,而以經濟社會發展為核心的整體型行政則需要公共財產的支持。我國實行生產資料公有制,大量自然資源和其他公共財產不僅被運用于管理,也被運用于經營,是社會主義市場經濟的重要物質基礎。政府通過相關部門的運作,如政府投資、土地出讓等,將公共財產投入到市場交易,實現公有制與市場的對接。因此,如何通過法律制度建設來配置、開發使用和保護這些公共財產,滿足經濟社會發展和政府自身管理的需要,減少資源浪費及杜絕腐敗⑥薛剛凌、宋龍飛:《論行政法制度在經濟領域的拓展——以腐敗治理為視角》,載《行政法學研究》2020年第2期,第96-97頁。,是我國公共行政需要解決的突出問題。

第六,數據信息平臺建設。整體型行政是系統運作,數據及信息是重要的資源。通過數據信息平臺建設,可以實現各種資源手段的有效整合,減少信息傳遞帶來的負面效益,也可以及時發現系統運行存在的各種問題和風險,實現對系統的調節和控制。⑦高秦偉:《數字政府背景下行政法治的發展及其課題》,載《東方法學》2022年第2期,第174-187頁。

2.運行機制及手段

在整體型行政中,運行機制也比較復雜。相比之下,個體化行政僅需關注每個具體行為或每項具體行政活動,整體型行政則需要共同運作,涉及到整體決策、整體實施以及系統調控三個環節。

第一個環節為整體決策。正確決策可以助力行政系統的良好運行。整體決策有長遠目標、中期目標和近期目標,也涉及到整體布局、資源分配和重大改革。當然,在我國,國家治理的重大決策和改革都屬于政策范疇,公共行政是要將決策轉化為行政系統的運行指令。整體決策涉及行政立法、行政規劃、重大行政決策和預算決策等。①茅銘晨:《“行政決策”概念的證立及行為的刻畫》,載《政治與法律》2017年第6期,第49-61頁。其中,行政規劃有綜合性的重大戰略規劃②如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。,也有專項規劃,有柔性的產業發展規劃,也有相對剛性的土地綜合利用規劃等,涉及行政立法、行政規劃、重大行政決策等多項法律制度。

第二個環節為整體實施。決策能否發揮效用,關鍵在于執行實施。實施環節又分為兩個部分:一是政府履行發展職能。為了促進經濟社會發展、推動科技創新、城市化進程以及區域協調發展,政府需要采取各種推進舉措,包括工業園區建設、產業培育、招商引資、要素市場(人才、資金、土地、技術、數據)的培育以及公私合營等。③《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(2020年3月30日)。實踐中,政府已經深度融入經濟社會建設之中,發揮了引領、參與、支持和服務的功能。④潘小娟:《中國政府改革七十年回顧與思考》,載《中國行政管理》2019年第10期,第25-32頁。二是政府履行外部管理職能。主要涉及秩序行政、服務行政和福利行政。政府外部管理直接涉及相對人的權利義務,一直為學界高度關注。在整體實施環節,行政手段多元,涉及利益多元,需要構建多項法律制度。

第三個環節為系統調控。為了保證系統的平穩運行,需要監測系統運行,如果發現問題或遇到不可預測的外來風險,必須快速進行調整。如面對2020年初突如其來的新冠肺炎疫情,我國及時調整經濟發展策略,強調國內國際雙循環的經濟發展路徑。再如,為應對各種風險挑戰,國務院于2022年5月及時出臺了6類33項具體措施,涉及財政、金融、投資消費、糧食能源安全、產業鏈供應鏈穩定和基本民生保障等方面。⑤《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》(國發〔2022〕12號)。系統調節和控制涉及經濟、社會和管理三個領域,包括多項制度,如經濟領域的有經濟運行監測制度、宏觀調控制度、國家儲備制度等;社會領域的有應急管理制度、社會風險排查制度、社會糾紛化解制度等;管理領域的有層級節制、績效評估和行政督察制度等。在系統調控環節,政府活動涉及整體運作和外部管理兩個方面。

(三)整體型行政的方法論基礎

公共行政的模式選擇受到方法論的影響。方法論可以從主觀和客觀兩個維度分析。主觀方法論,是人們對相關問題的認知觀念和價值偏好,帶有很大的主觀性。客觀方法論則是從科學的角度來討論模式選擇是否合理,是對公共行政模式的科學論證。

在主觀方面,整體型行政是整體主義文化的產物。首先,文化基因決定了整體型治理的選擇。雖然延續了兩千多年的古代整體型行政建立在倫理基礎上,以“受命于天”作為行政基礎⑥楊陽:《“受命于天”與中國古代施政觀念的形成——商周時期政治思想述論》,載《政治學研究》,2017年第4期,第2-14、125頁。,存在很大非理性。中華人民共和國成立以來,尤其是改革開放后,整體型行政被賦予了全新的內涵,使其更具有人民性和科學性,顯示出強大的發展優勢。其次,整體性思維決定了整體型行政的發展。受整體性思維的影響,人們對公共事務的處理,習慣于從整體視角考慮。為了實現更大的整體利益,會不斷推進組織結構和運行機制的改革完善。為了保證整體安全和穩定,也會創造更多的手段和方式去進行系統管控。再次,整體利益和個人權利的雙重價值追求決定了整體型行政的發展方向。“人民至上”“堅持以人民為中心”“共同富裕”等都是追求整體利益的不同表達。整體利益惠及個人,但高于個人利益。同時,改革開放促進了個人價值的提升,強化個人的獨立和自由,使整體型行政所形成的系統更具內生活力。最后,整體歸屬感決定了對整體型行政的認同。整體文化造就了中國傳統文化的“家國一體”情懷①柳俊杰:《“家國一體”與中國古代倫理政治分析》,載《內蒙古社會科學(漢文版)》2006年第6期,第12-17頁。,“家”構成了一個小的“整體”,家庭或家族成員之間相互依存、相互幫助。對“家”的情感依賴,同樣延伸到對國家的依存。在面對危難時,“一方有難,八方支援”的文化傳統驅動人們一同保護整體利益。②李建立:《沖突·和諧——中西整體與自我價值觀之比較》,載《前沿》2010年第1期,第184-187頁。團結一致,眾志成城,這是成就整體的最好詮釋。

在客觀方面,我國的整體型行政符合系統規律,用系統論闡釋整體型行政的合理性和正當性,展現出強大的解釋力。經過不斷改革調整,我國整體型行政已完成對傳統的超越,符合完整系統的特征,具有開放性和內生活力。系統組織體作為一種高級復雜的組織體,優越于以原子為基礎的機械組織體,既具有系統的整體功能,可以實現國家利益的最大化,又能注重個人權利保護,實現雙重優勢,兼顧國家和個人雙重目標。一方面,整體型行政具有系統特征,是一個完整的運行系統。系統論原理包含八項基本原理,即整體性、層次性、開放性、目的性、突變性、穩定性、自組織和相似性原理。③魏宏森、曾國屏:《系統論——系統科學哲學》,清華大學出版社1995年版,第201-286頁。我國的整體型行政具有整體性等特征,發展目標明確,注重對外開放,對內改革,并強調穩定性等,完全符合系統論的基本原理,事實上就是一個開放的行政系統。另一方面,按照系統科學,整體型行政不僅關注整體利益,還可以整合個體的優勢。整體型行政模式雖然重視系統整體,但同時,也重視部分的作用,注重個人元素,不排斥個人價值。相反,甚至還促進個人的全面發展,提升個人價值有利于促進系統的自組織能力和系統的良性發展。改革開放四十多年來,“有效市場和有為政府”雙軌運行,不僅維護并發展了整體利益,也確立了個人獨立地位,個人價值得到充分肯定。反之,個人的獨立和自由也為系統運行注入了活力,激發了社會的創造精神,也增強了國家的競爭力。

不可置疑的是,整體主義和系統論不僅為公共行政的內在結構和機制提供正當性和合理性的支持,也為行政法典的編纂提供指引,是行政法典結構框架建立的基礎。行政法典作為公共行政系統的法律調控手段,需要立足于公共行政實踐,符合公共行政的內在目標要求。如果行政法典編纂采用不同于整體型行政的方法原理,則會導致行政法典與和公共行政實踐的脫節,不利于行政法治的發展。

三、行政法典的編纂方向

行政法典編纂如何回應我國整體型行政的要求,是一個不容回避的重大問題。行政基本法典編纂的啟動④在2021年立法計劃中,全國人大常委會已經明確要“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”。,首先面臨著編纂方向的選擇。行政法典是按照個體化行政的邏輯結構進行編排,還是依據整體型行政的系統框架來編纂,這代表了兩種編纂方向,不僅影響到行政法典的體系和內容,也直接決定了行政法典的功能和實踐價值。

(一)以個體化行政為核心的局限(側重行政行為或行政活動)

目前,學界對行政法典的編纂方向提供了多種方案,比較典型的有四種:第一種是以行政法律關系為核心。按照民法典的邏輯構造,所有內容在行政法主體(行政機關—相對人)之間展開。行政法典除總則外,分為行政法主體、行政活動(包括行政程序)及行政的監督、保障和救濟。①應松年、張航:《中國行政法法典化的正當性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第27-41頁。第二種是以行政行為為核心概念。行政行為側重于行政機關對相對人權利義務的處分。行政法典在一般規定外,分設行政行為主體、行政行為以及對行政行為的監督三大部分。行政行為局限于行政機關的法律行為,突出行政權力特征,不涵蓋全部外部行政活動。②應松年:《當代中國行政法(上卷)》,中國方正出版社2005年版,第512-516頁。第三種主張以行政活動為支撐概念。與行政行為相比,行政活動外延更大,可以涵蓋更多的政府行為。以行政活動為主線,行政基本法典可分為一般規定,行政活動主體、行政活動和監督救濟。③馬懷德:《行政基本法典模式、內容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。第四種觀點是以行政程序為重心。認為行政程序法符合提取“最小公因式”的要求,具有相對穩定的特點,行政基本法典可以行政程序制度為核心,兼顧規定行政組織法、行政實體法和行政救濟法。④王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進路選擇》,載《中國法學》2021年第4期,第103-122頁。

這些行政法典的編纂方案各有特色,但都有一個共同點,都是建立在個體化行政的基礎上。這種立足于個體化行政模式的編纂邏輯,強調對外部行政的規范以及對相對人權利的保障,但與我國的整體型行政并不匹配,存在很大的局限。其突出問題是編纂軸線偏離系統中心,而且調整范圍過窄,不能覆蓋我國公共行政的全部內容。前述有關整體型行政的分析表明,政府的外部管理或行政活動僅是整體型行政的一部分,除此之外,還有大量涉及整體組織和運行的機制和手段。如果行政法典僅關注外部行政活動,忽略行政的整體組織和運行,則會出現“大公共行政、小行政法典”的狀況,也不符合行政法典的整體性、體系化要求。

此外,僅規范外部行政,也無法全面保護個人的合法權利。實踐中的許多行政違法行為,是行政系統運行無序外溢的結果。如行政征地補償案件,大多涉及公共工程建設,多因項目管理制度、行政許可制度和下游的土地征收補償制度三者間的相互沖突引起。項目建設需要滿足項目經費使用的及時性要求,而行政許可及行政補償則需要漫長的時間完成,所以難以同時滿足三項制度的時間要求,導致“良性違法”。⑤薛剛凌、宋龍飛:《論行政法制度在經濟領域的拓展——以腐敗治理為視角》,載《行政法學研究》2020年第2期,第96-97頁。行政系統法律秩序的非理性也可能侵害整體利益。為切實保護相對人的合法權益,需要超出行政活動自身,進入到行政系統中的制度統籌層面,才能從根本上解決“良性違法”問題。

(二)以整體型行政為重心的必要性和可行性(注重系統組織及運行)

行政法典以整體型行政為重心編纂,是我國公共行政的實踐要求。以整體化行政為核心的編纂方向更著眼于公共行政整體的組織和運行,注重系統秩序建構。在個體化行政為核心的編纂模式中,行政行為或行政活動是一個核心概念,整體內容以此核心概念展開⑥馬懷德:《行政基本法典模式、內容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。,而以整體型行政為重心的編纂則圍繞著行政系統展開,涉及系統的組織和運行兩大部分。其核心概念可以提煉為“系統組織”和“系統運行”。當然,外部的各類行政行為或行政活動也是整體型行政的重要構成部分。行政基本法典兩種不同編纂方向的結構,見圖二。

圖二:行政法典編纂邏輯圖

以整體型行政為重心編纂行政法典,十分必要。具體理由如下:

第一,建構整體型行政法律秩序的需要。整體型行政是一個龐大的系統,涉及多個部分、多個要素、多個環節、多種手段,要實現整體行政目標,統一行政運作,確保行政系統運行高效,都依賴于行政客觀法秩序建構。我國古代行政法及行政法典以秩序見長,也是源于整體型行政的內在要求。在現代社會,整體型行政更為復雜,尤其是政府以發展經濟為中心,政府職能廣泛延伸到經濟和社會活動之中,因而行政秩序建構就更為重要。因此,行政基本法典要從總體上注重公共行政系統法律秩序的建構,為整體型行政的有效開展提供法律支持。

第二,全面規范和制約行政權力的需要。在整體型行政中,行政權力內容繁多,遠超行政機關的外部管理權限,包括行政區劃調整權、行政機構設置權、公務員管理權、資源配置權、行政規劃權、招商引資權、經濟運行監測權等,都需要法律的規范和控制。有權力的地方就有濫用的可能,所有行政權力都要受法律制約。以個體化行政為核心的法典化路徑,將側重于行政機關的外部活動權限,會留下許多不受監督的權力真空,容易滋生腐敗和導致浪費資源。

第三,保護整體利益和個人權利的需要。我國整體型行政以整體利益為導向,追求整體行政目標,同時,也會涉及外部管理,關系相對人的權利義務;因此,行政基本法典編纂需要通過行政系統組織和運行制度的建立健全,促成整體目標的實現,保護整體利益,并兼顧對個人權利的保障。如果僅以外部管理為核心,強調對個人權利的保障與救濟,則容易忽略對整體利益的增進與保護。

第四,滿足行政法典內在整體性的要求。在整體型行政中,實際存在兩種范式:一是“整體與部分”的關系;二是“行政機關與相對人”的關系。只有以整體型行政為重心,才能有效整合兩種范式。整體型行政能夠兼容這兩種范式;相反,如果以個體化行政為核心,僅關注“行政機關與相對人”范疇,會將“整體與部分”關系排斥在外。此外,行政法典的整體性還源于系統論的支持。系統論為我國整體型公共行政提供了方法支撐,行政法典的編纂也要融入系統方法。行政法典的結構體系要與公共行政系統性功能相匹配,明確系統性原則,保障行政法制度的科學合理。

從實踐和歷史的角度看,以整體型行政為重心的編纂路徑,不僅是必要的的,也是可行的。具體分析如下:

首先,我國整體型行政具有堅實的實踐基礎,可以為行政基本法典提供制度框架。整體型行政在我國已有數千年歷史。自中華人民共和國成立以來,經過不斷的改革探索,形成了既強調整體又重視個體的整體型行政模式。①尉鵬陽:《中國行政模式的特征:一種整體主義視角》,社會科學文獻出版社2018年版,第58-78頁。這一模式確保了我國社會主義市場經濟的長期穩定和繁榮,創造了中國經濟發展的奇跡。實踐中探索的區域協同發展制度、行政規劃制度、經濟開發區和工業園區運行制度、公共工程建設制度等,都不是秩序行政中的外部行政活動,但可以和外部行政制度一道,支撐整體型行政法典的制定。

其次,我國整體型行政立法已有相當積累,可以為行政基本法典編纂提供基礎支持。一方面,外部行政的立法已相對成熟,以行政訴訟法為核心,以保障個人權利為宗旨的一系列法律制度得以建立;另一方面,在整體組織和運行方面也有部分立法,如行政組織方面有《行政區劃管理條例》《中華人民共和國公務員法》等;在公共財產方面有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國政府采購法》等;在整體運行方面有《中華人民共和國城鄉規劃法》《重大行政決策程序暫行條例》等。雖然許多立法位階較低,但已經具有制定行政法典的立法基礎。

再次,我國歷史上的行政法典都是建立在整體型行政基礎上的,可以為行政基本法典的制定提供參考。前揭所述,從《周禮》開始,至《唐六典》,最后到《大清會典》,展現了我國古代行政法典的完整風貌。保存完整的《大清會典》是從整體上進行行政法典編纂(或行政法規范匯編),涉及政府各個部門,各個管理領域和各個環節,既包括整體行政在內,也涉及外部管理。②張晉藩:《中國法制史》,商務印書館2010年版,第382-388頁。只不過在中國古代,比較注重整體目標,不夠重視個體權利。但這些行政法典注重整體行政的組織和運行,其立法框架和立法技術具有參考價值。

最后,我國的法治和文化傳統也將為這種整體性的法典編纂方向提供政治和社會保障。與西方崇尚個人主義不同,我國歷來選擇的是整體主義進路。堅持黨的統一領導,堅持社會主義道路,堅持以人民為中心,都是整體主義的法治要求。而且,社會的整體歸屬感很強,也期盼國家的整體型行政能夠高效運行,更加科學理性,所有行政權力能夠得到有效控制。這都是整體型行政法典編纂的重要保障。

(三)兼顧對個人權利的保護

毋庸置疑,規范外部行政活動,保障個人合法權益始終是行政法的重要使命。改革開放以來,行政法的發展就是圍繞外部行政展開,超越傳統,重塑了個人與政府的關系,個體價值得到充分肯定,社會自由和理性精神增長,促進了經濟社會的迅速發展。在實踐中,規范外部行政的法律制度相對比較成熟,制定了《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國國家賠償法》以及《中華人民共和國政府信息公開條例》等,對這部分以外部管理為規范對象的行政法制度,行政法典要予以特別重視。

除已有的行政立法外,行政法典在服務行政和福利行政方面,也需要進一步擴展個人的實體權利,包括受教育權的延展,享受免費醫療和更好的社會保障權等,并通過法律機制建構推進個人對行政整體運行的參與,如發展公私合作(PPP制度),強化個人對政府運作的法律監督權利等。

此外,行政法典還需要理順外部管理與系統運行之間的關系。當外部具體管理與系統運行發生沖突時,如何解決兩者間的矛盾,需要建立一套沖突適用規則,切實保障個人合法權益。

四、行政法典的目標定位

我國獨特的整體型行政模式決定了行政法典編纂的特色所在,除了要以整體型行政為行政法典的建構邏輯,其目標追求也具有獨特品質。

(一)秩序目標:建構符合系統規律的客觀行政法體系

比較而言,整體型行政的組織和運行特別依賴客觀法律秩序的建構。在整體型行政中,涉及多個子系統、多個要素,而且系統組織手段復雜多元,系統運行涉及多個環節,要保證公共行政系統有效運作,需要建立一套科學的法律秩序,遵循系統規律,符合系統結構與功能關系、信息論和控制論的原理等。①李昌麒、周亞伯:《怎樣運用系統論研究法學問題》,載《現代法學》1984年第1期,第18-21頁。這也是行政法典編纂的秩序目標。只有將各個行政要素和各個運行環節調整到最合理的狀態,才能實現整體行政的最終目標。客觀行政法②客觀行政法是主觀權利(Subjcktives Recht)的對稱,指行政法律規范本身,與權利、義務以及權利義務關系(主觀法)相區別。參見:黃宇驍:《行政法上的客觀法與主觀法》,載《環球法律評論》2022年第1期,第131-132頁。體系的建構包含三個方面:

一是以整體型行政為核心的法律框架體系。涉及法治精神和基本原則,也包括對整體型行政組織和運行的規范以及法律監督和救濟。要注重這個法律框架體系的整體性、系統性、融通性和協調性,提高效益,降低運行成本和減少內耗,并盡可能地實現民主、科學和開放,以確保整體型行政符合系統原理,并通過其有效運行,實現整體利益最大化。

二是各類行政組織制度和系統運行制度。整體型行政涉及諸多行政權力,而且多與資源配置和使用有關,使用不慎,極易帶來整體利益的重大損失,也容易滋生腐敗。尤其是系統運行中的行政權力沒有外部相對人的直接約束,更容易違法濫用。因此,需要從實體和程序上對各項行政權力全面進行規范。

三是外部管理法律制度。如行政許可制度、行政處罰制度和行政強制制度等,這也是客觀行政法體系的重要構成部分:一方面,涉及相對人的權利義務,需要建立法律秩序,為相對人提供行為預期;另一方面,要統一規范政府的管理行為,保障外部行政的有效運行,提高效率,并減少因為秩序不暢而帶來的各種紛爭。

行政法典編纂要建構科學的客觀行政法體系,并不意味著要放棄主觀權利保護。相反,需要更加重視在公共行政中個人的主觀公權利。幾十年來,我國建立了以行政訴訟為核心的一系列行政法制度,極大地推進了主觀行政法的發展。尤其是行政訴權的確立,在某種意義上建立起個人與政府的平等訴訟關系。①梁君瑜:《行政訴權研究》,中國社會科學出版社2019年版,第36-40頁。并且在此基礎上,從實體和程序兩個方面極大地擴展了主觀公權利的內涵和外延。②馬懷德:《行政訴訟制度發展歷程》,北京大學出版社2008年版,第191頁;耿寶建:《主觀公權利與原告資格——保護規范理論的中國式表達與運用》,載《行政法學研究》2020年第2期,第3-18頁。強調對主觀公權利的保護,并不等同于行政法典圍繞著個人的主觀權利建構。因為整體型行政大部分組織和運行活動都不具有“外部性”③這里的“外部性”是從是否有具體相對人的角度使用,嚴格地說,系統運行與外部管理是兩個不同范疇,系統運行側重于整體與部分的關系,而對外管理則有內部與外部之分。前者如全國商業節點城市的確立,是整體布局行為,沒有具體相對人;后者如行政處罰作出前的合法性審查與集體討論程序都具有內部性。,而是著眼于整體目標實施,并不針對具體相對人。如國家級中心城市的確立④現確立北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安9座國家級中心城市。參見《全國城鎮體系規劃(2006—2010年)》《國家發展改革委 住房城鄉建設部 關于印發成渝城市群發展規劃的通知》,涉及國家發展的整體布局,以及公共資源和社會資源的配置和聚集,意義重大,但不是針對個人而為的,也不是針對某個具體城市而為的。如果行政法典編纂僅關注主觀公權利,將會遺漏掉公共行政中的許多重要內容,背離行政法典的整體性要求。

在客觀行政法體系中,加強對主觀公權利的保護已有相當基礎。一方面,要把以往有關主觀公權利的法律制度全部納入行政法典,并加以完善;另一方面,還要拓展個人對公共行政的知情權、表達權、參與權和監督權,以增強客觀行政法體系的民主性和科學性,促進行政法典編纂目標的實現。

(二)價值目標:整體利益與個人權利并重

從系統論的原理出發,整體利益可以界定為系統運行所追求的或產出的利益,實際上就是系統利益。整體利益是整體型行政的努力目標,也是行政法典的重要價值追求。對整體利益,可以做如下理解:第一,整體利益是整體的利益。整體利益大于部分利益之和,不能分解,也不能還原成多個利益。第二,整體利益獨立于個人權利存在,與個人權利并存。在大多數情況下,整體利益與個人權利方向一致,但有時也會存在沖突。第三,整體利益可以為系統內的個體分享,但個體無法獨立占有和支配。第四,整體利益是整體運行追求和得到的利益,不是提取公因式所得。整體利益不同于一般的社會利益或公共利益,更具有整體性和系統性,是國家主動追求的目標。

概括地說,在公共行政領域,整體利益包括公共安全和社會穩定,經濟和社會的高品質發展,個人自由與權利的擴展與實現,國家財富的快速增長,管理系統的高效和廉潔,政府對外管理的民主、科學和規范等。

整體利益不同于公共利益。整體利益是整體的利益,是從系統角度來分析的,是系統有效運行的追求目標。而公共利益來源于個體,是多個個體的利益之和。整體利益具有不可分割性,為系統享有,而公共利益在許多情況下是可以分割的。相對于整體利益,公共利益更多表現為一種局部利益,如地方利益、部門利益以及社會組織的利益等,都可能是公共利益,但當公共利益具有全局性和整體性時,可以與整體利益互用。換言之,現實生活中,整體利益、個人權利和公共利益三者可以同時并存。

在西方,與整體利益觀比較接近的是社會法學派主張的社會利益。⑤[美]龐德:《法理學》第三卷,廖德宇譯,法律出版社2007年版,第203-218、250-251頁。關于“社會利益”的清單,龐德列舉了六類:一是要求公共安全的社會利益;二是追求社會制度之安全的社會利益;三是追求公共道德的社會利益;四是追求社會資源保護的社會利益;五是追求社會進步的社會利益;六是追求個體生活的利益。龐德認為,上述列舉的是現代法律中已被承認或者即將得到承認的社會利益。①[美]龐德:《法理學》第三卷,廖德宇譯,法律出版社2007年版,第218-244頁。法律的功能就是盡可能去實現這些利益。社會法學派是把社會作為一個整體對待,法律要和社會相兼容,促進社會的良性發展,要實現社會利益。

行政法典雖要致力于整體利益的追求,但同樣需要高度重視個人權利,行政法典在建構客觀行政法律體系、追求整體利益的同時,也要把確認、擴展和保護個人權利、提高個人福祉作為重要價值追求。在行政法上,個人的主觀公權利包括三大部分:一是實體權利,如行政法保護的人身權、財產權、經營自主權,此外,還有受教育權、衛生健康權、環境權及社會保障權等。二是程序權利,涉及外部行政活動的知情權、表達權、參與權和監督權。個人的程序權利還可進一步拓展到公共行政的全過程。三是行政救濟權,包括行政復議權、行政訴訟權和國家賠償權等。主觀公權利的發展,不僅提升了個人價值,賦予個人更多自由和發展空間,也給以往的整體型行政注入了活力和創新精神,使其具備更多內生的自組織能力。

原則上,整體利益對所有人都有利,如良好的生態環境,對每個人來說都是重要的和有利的,但為了保護生態環境而要求有關企業轉型或搬遷,對這些企業來說,就是重大利益調整。再如,為了防止房地產市場的畸形,我們采取了各種調控手段,包括限購、限售和限貸等,這對市場的均衡合理發展有利,是整體利益所需,但對房地產企業的利益有所減損。

可見,由于系統復雜多元,各種利益沖突在所難免,整體利益也會經常與個人利益發生沖突。如何減少和處置這些沖突,需要建立一套規則。首先,在追求整體利益而采取相關措施時,要盡可能地考慮到個體利益,并設定相關啟動條件;其次,如果會造成個人利益的重大損失,需要建立成本效益分析機制;再次,如果為了整體利益,不得已減損個人利益時,需要進行政策性補償和損害賠償,以實現公共負擔均衡原則②陳紅:《國家賠償法學》,廈門大學出版社2015年版,第5-9頁。;最后,在緊急情況下,為了整體利益,可以先采取相關措施和作出有關決定,但事后要進行補救。

五、行政法典的結構框架

按照整體型行政的編纂思路,行政法典不再局限于外部管理或行政活動,而要覆蓋全部公共行政,行政法典的內容也將會有很大擴展。為順利推進法典化進程,可以按照總的編纂方向分別制定行政基本法典和各部門行政法典,并有機整合在一起。對此,有以下問題需要進一步研究。

(一)行政基本法典與部門行政法典

關于行政基本法典和部門行政法典的劃分標準,學界比較一致的觀點認為,行政基本法典是通過“提取公因式”的方式,將部門行政法中具有普遍適用性的規范提取出來形成統一規定。③馬懷德:《行政基本法典模式、內容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁;王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進路選擇》,載《中國法學》2021年第4期,第103-122頁。這種觀點主要適用于對“個體化行政”的規范。在行政實踐中,外部管理行為往往具有普遍性和類型化特征,尤其表現在程序方面,確實可以通過“提取公因式”的方式來加以規范,但“提取公因式”的方式對“整體型行政”的法典編纂而言,則有很大局限。因為構成“整體型行政”涉及的法律和行政法規有幾十部之多,體量很大,而且每項制度有自己的功能和特色,但都為整體型行政所不可缺少,故難以通過“提取公因式”的方式成就行政法典的編纂目標。

為建構整體型行政的完整法律框架,行政基本法典應圍繞著“系統組織”和“系統運行”展開,要將相關的組織要素和整體運行手段全部納入行政法典之中。可以考慮采用“必備組織要素”和“基本運行手段”的標準,同時輔之“提取公因式”標準。“必備組織要素”是作為整體運行不可缺少的組織手段,如為完成特定公務,需要明確行為主體,投入人、財、物和技術手段等,這些都是不可缺少的組織要素。“基本運行手段”是為完成特定公務而經常使用的各種手段,如行政規劃、行政立法、重大決策、預算決策、政府實施、外部管理、行政督察等。需要注意的是,“必備組織要素”和“基本運行手段”存在一定程度的交叉,如征稅制度,既是一種組織手段,沒有資金的支持,任何公務都無法正常開展;又是一種行政運行制度,而且外部性很強,涉及被征收人的權利義務。當然,對于各種“必備組織要素”和“基本運行手段”中的共性部分,也可以采用“提取公因式”的標準給出一般性的規定。

考慮到目前有關“必備組織要素”和“基本運行手段”的體量很大,而且各個要素和各個手段之間的法律制度發展程度參差不齊,因此,需要考慮框架式的行政法典編纂,即可大致按照荷蘭行政法典的編纂模式,進行框架立法。這種框架立法具體包括四項內容:第一,制定統一的行政基本法典,建立整體型行政的完整法律框架;第二,明確規定總則部分的內容,并將相對成熟的法律制度直接編入法典,對尚不成熟的法律制度可暫時空置,或設置活頁,將來立法后直接插入;第三,對于行政基本法典中部分制度需要進一步細化規定的,如公務員法典,可采用有兩種方案:一種方案是采取行政基本法典與部門行政法典融合的方式,單獨制定公務員法典,并將專門行政法典嵌入行政基本法典之中,這比較便捷;另一種方案就是在行政基本法典中做原則規定,再由部門行政法典作詳細規范。總之,行政法典編纂主要是為了實現整體性與多元性的融通,也是為了滿足穩定性與靈活性的雙重要求。

行政基本法典要按照整體型行政的邏輯展開,但無法詳盡所有法律規范,仍有許多空間留待部門行政法典加以編纂。部門行政法典包括專門領域的行政法典和要素行政法典兩個方面。前者如教育法典、環境法典、農業法典等,后者如公務員法典、公共工程法典等。按照整體型行政的法典編纂要求,所有的部門行政法典都要遵循總體編纂思路,既要確保國家整體行政目標的實現,又要切實保護相對人的合法權益,而不能各自為政,導致立法沖突。當然,對于沖突的法律適用,在行政基本法典中也需要作出相應規定。

(二)行政基本法典的主體結構

行政基本法典應包括一般規定、整體型行政框架、法律監督和救濟三大部分。其中,整體型行政框架又可進一步分為兩大板塊六個子系統,即行政組織法編、公共財產法編、整體決策編、整體實施編、系統調控編以及外部行政活動編等,共八編構成。見圖三。

圖三:行政基本法典結構圖

行政基本法典的具體編排如下:

第一編為總則編。規定一些基本問題,統領其他各編。具體可分為五章:第一章為一般規定,涉及立法宗旨、立法依據、調整范圍和適用范圍等;第二章為基本原則,需要綜合考慮整體型行政的法治訴求,同時重視外部行政對個人權利的保障。如黨的領導原則、法治原則、系統發展原則、權利保障原則、行政效益原則等。黨的領導是整體型行政的政治保障。第三章為整體型行政的基本規定,包括整體組織和系統運行,涉及整體型行政的基本框架。第四章為外部行政活動的一般規定,包括實體和程序。第五章為法律監督與救濟的一般規定,包括違法責任、監督方式和救濟渠道。

第二編為行政組織編。合理的行政組織是整體型行政有效運作的前提,關系到整體與部分、部分與部分的關系,也包括外部行政活動的組織等。在我國古代,行政組織法備受重視。實際上,我國古代行政法典就是以行政組織法為重心,重視各類行政組織制度建設,如郡縣等行政區劃制度、管制設置制度和科舉制度等,以確保整體秩序。本編分六章:第一章為行政組織的一般規定,包括組織主體、組織原則、組織結構、組織手段、組織機制和程序等。第二章為行政區劃法。雖然重要的行政區劃設置和調整由憲法規定,并由國家權力機關決定,但中央和地方政府也有行政區劃的調整權,需要明確其權力行使的條件、標準和程序。第三章為政府組織法。包括中央人民政府組織法(國務院組織法)和地方各級人民政府組織法。第四章為行政機關及公務組織設置法。我國的公共行政內容龐雜,行政機關及公務組織種類很多,需要規定設置原則、標準和程序,外部行政活動的組織也要專門規定。此外,編制問題可一并規定。第五章為公務員法。規定公務員的地位、權利義務、基本原則和基本制度。第六章為技術支持法。涉及數據和信息等技術方面的內容。如規定數據在整體型行政中的地位及提供的技術支持、政府數據的收集和保護、數據信息平臺的建設和數字政府建設等其他問題。

第三編為公共財產編。公共財產作為整體型行政的物質基礎,是公共行政不可缺少的重要保障。公共財產不僅具有經濟功能,同樣具有社會功能以及國家安全功能等。實踐中,政府運作公共財產的權力涉及多個方面,如土地一級市場的經營、公共工程建設、政府采購、政府債務等都涉及政府的權限。此外,公物的外部利用制度涉及相對人的基本權利,也需要建立完備的法律制度予以保障。

嚴格地說,公共財產作為行政組織的物質手段,本應在行政組織法編規定。但考慮到公共財產在整體型行政中的重要地位,以及公共財產制度的多元復雜性,因此,單獨設編。在法國,也有相應的立法體例,法國早在2006年就制定了專門的《公法人財產法典》。本編具體分為七章:第一章為公共財產的一般規定,涉及公共財產的界定、主要類型、基本原則、基本制度等。第二章為自然資源法,涉及土地、礦藏、海洋等各類自然資源的保護和開發使用、資源征收征用補償。第三章為公共工程法,涉及公共工程設計、建造、維護,公私合作制度(PPP制度)等。至于公共工程的規劃是否列入本章,還需進一步考慮。第四章為公共設施法。涉及各類公共設施的創設、使用與保護,與相對人的公法使用權直接關聯。因此,我國急需要建立相關法律制度。第五章為公共資金法,涉及公共資金的種類、稅收征管、行政收費、公共基金等。第六章為國有企業經營法,涉及國有經營性資金的使用和經營。①國有企業法涉及兩個部分,一個是國有企業設置法,一個是國有企業經營法,是合并到行政組織編中統一規定,還是分別在不同部分規定,還需要具體研究。第七章為行政性資產管理法。包括行政用地、用房、用車及各類用于行政自身的資金的管理和使用等。

第四編為整體決策編。在整體型行政中,整體決策具有重要地位。只有科學決策才能保證系統的正常運行,相反,如整體決策失誤,會導致系統的重大損失。但只要系統開放并具有內生活力,并按照系統論、控制論原理,建立科學的決策與反饋機制,就能將整體決策失誤降到最低。

本編可設計五章:第一章為整體決策的一般規定,明確整體決策的界定、范圍、種類和統一性、融通性等基本原則,避免各自為政、互為沖突。第二章為行政立法。規定行政法規和行政規章,也包括一般規范性文件。第三章為行政規劃。行政規劃的種類很多,這里主要就宏觀決策類規劃加以規定。第四章為重大行政決策。涉及重大決策的類型、決策主體、決策范圍、決策機制和決策程序等。第五章為行政預算。行政預算要與行政規劃及重大行政決策相一致,以保障規劃與決策的順利實施。

第五編為整體實施編。整體決策作出后,其目標能否實現,倚重實施環節。此環節又分為兩個部分:一是整體實施。即將決策任務分解到各個子系統,確立具體執行機構,投入各種資源,運用指揮權力或其他激勵措施,通過分工合作,落實決策目標。二是外部行政。即通過行政機關的外部管理活動,實現行政目標。后一部分涉及相對人的權利義務,將單獨設編。本編只是涉及第一部分內容,具體可設計為五章:第一章為整體實施的一般規定,實施范圍和種類、實施原則和實施的基本制度;第二章為整體實施方案的確立。包括明確實施主體及職責分工,各種資源投入,各種配套法律制度的建立。第三章為實施措施,包括財政措施、金融措施、行政措施等,最近國務院出臺的穩經濟措施就包括了六大類33項措施。②新華社:《國務院印發〈扎實穩住經濟的一攬子政策措施〉》,載中國政府網,www.gov.cn/xinwen/2022-05/31/content_5693237.htm.從法律上來看,決策實施措施還需要進一步凝練。第四章為具體實施和監控,包括具體的實施步驟和實施監控等。第五章為決策改革試點。為確保整體型改革決策的穩妥推進,需要試點探索,積累實踐經驗。改革試點制度已經成為我國重要的行政法制度③如深圳經濟特區的改革、自貿區的改革等。,涉及改革權的獲取、實施、取消等,改革權意味著有改革創新的空間,但也需要在法治的軌道上運行。

第六編為系統調控編。系統安全是整體型行政中至關重要的一個部分。為了保障系統的平穩運行,需要對系統運行進行跟蹤監測,發現問題,及時調整,并及時處置各種風險,確保系統處于可控范圍。本編可分為五章:第一章為一般規定,包括系統調節和控制范圍的界定、基本原則等;第二章為安全預防法,涉及國家安全制度、貯備制度和行政監測制度;第三章為行政調節法,包括經濟調節④如財政、稅收等調節手段。、社會調節和區域發展均衡調節等;第四章為系統控制法,包括應急管理、社會沖突化解、行政督察和績效評估等。

第七編為外部行政編。在整體型行政中,整體實施和系統調控環節中都涉及對外部相對人的直接管理,包括秩序行政、服務行政和福利行政等內容。目前學界對外部行政活動關注較多,有關行政法典化的論文大多論及該部分內容。①江必新:《邁向統一的行政基本法》,載《清華法學》2012年第5期,第101-111頁;章志遠:《中國特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學》2018年第9期,第86-94頁;應松年:《關于行政法總則的期望與構想》,載《行政法學研究》2021年第1期,第3-12頁;葉必豐:《行政法的體系化:“行政程序法”》,載《東方法學》2021年第6期,第61-62頁;楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構》,載《法學研究》2021年第6期,第53-70頁。本編可分為六章:第一章為一般規定,涉及外部行政活動的范圍、種類、基本原則等。第二章為行政活動的主體,包括行政機關和相對人。第三章為行政行為,包括一般規定和典型類型如行政許可、行政處罰和行政強制等。第四章為其他行政活動,包括行政事實行為、行政調解、行政裁決等。第五章行政程序,包括一般規定、程序原則和典型程序制度。第六章為政府信息公開,涉及政府信息的界定、公開的范圍和方式等。

第八編為法律監督與救濟。法治原則要求整體行政的組織和運行都要受法律的支配和控制。在整體型行政中,無論是行政組織權還是系統運作權,都十分龐大,而且種類繁多,需要多元法律監督,并對外部行政的相對人提供有效救濟。本編可分為五章:第一章為包括一般規定,涉及法律監督的范圍、種類和基本原則等。第二章為行政系統監督,包括層級監督、行政審計等。第三章為行政系統外的監督,包括人大監督、人民檢察院和人民法院監督,以及監察監督等。第四章為違法責任,包括違法確認、行為糾正和官員問責。第五章為行政救濟,主要涉及信訪、行政復議、行政訴訟和行政賠償等。

(三)幾個重要問題的進一步討論

圍繞著行政法典的主體結構,還有幾個重要問題需要進一步討論。

1.整體架構與分步編纂

我國的整體型行政相比西方個體化行政,行政事務寬泛、組織結構復雜、行政運行機制和手段更為多元,表現為“大行政和大政府”的形態。行政法典需要覆蓋整體公共行政,這也就意味著其編纂工程浩大。目前,行政法的發展在各個領域參差不齊,可以考慮先制定行政基本法典,確立行政法典的基本框架,并對相對成熟的外部行政活動法律進行編纂,同時展開對其他部分的補缺立法,最終整合各部分內容,完成整體行政法典的編纂。至于部門行政法典,可以同步編纂,甚至可以加快制定,因為相對而言,難度較小,容易達成共識。此外,根據公共行政的發展需要,制定新的單行法律仍然十分必要,可以在行政基本法典中作出原則性規定,為行政法的創新留下足夠空間。

2.行政法典對經濟行政法的考量

在我國整體型行政中,經濟行政占據重要地位。經濟行政分三部分內容:一是政府對經濟的整體組織和運營。依靠政府的組織動員能力將整個經濟運行形成一個可控的整體,明確發展方向,重視產業和市場培育,鼓勵自由競爭,支持科技創新,促進投資、外貿和消費等。②姜國強:《新常態下中國經濟增長動力協同推進研究》,載《現代經濟探討》2015年第12期,第21-24頁。社會主義市場經濟體制是一種獨特的“有效市場加有為政府”的模式③林毅夫:《中國經驗:經濟發展和轉型中有效市場與有為政府缺一不可》,載《行政管理改革》2017年第10期,第12-14頁。,政府對經濟的組織和管理遠遠超出西方國家。二是政府對市場的具體調控和監管。市場經濟以市場交易為中心,但政府有職責促進市場的自由競爭、供需平衡和健康發展。這類似于西方的宏觀調控和市場監管,但政府擁有更多的公共資源和手段。三是公共財產的市場化配置和經營,如將土地等資源投放市場、國有企業的經營等。

以規范經濟行政為主的行政法制度也是行政法的重要構成部分,如經濟發展規劃、產業政策、經濟開發區和工業園區的設置、招商引資等法律制度。行政法典編纂要將經濟行政法中重要的法律原則和基本制度規定在行政基本法典中,至于如何處理行政法典與經濟法典的關系,需要進一步討論。從我國整體型行政的視角分析,公共行政與市場經濟是一種統合關系,不是并列關系。

3.行政基本法典與相關單行法律的關系

對于內容超出行政法范疇的單行法律,如何處理,也需要建立一些規則。如《中華人民共和國地方各級人民代表大會及各級人民政府組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國國家賠償法》等,既有行政法的內容,又包含其他法律規范,如《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》中除監督政府外,還包含對國家司法機關的監督。考慮到行政法典的完整性,在行政基本法典中可原則規定相關內容,并準用這些單行法律,而不直接將這些法律并入行政基本法典之中。

六、結語

如何建構和編纂具有中國特色行政法典,是擺在學術界和實務界面前的重大課題。對此問題的討論需要深入到對公共行政理論與實踐的研究。行政法是調整公共行政的法律部門,公共行政的變遷成就了行政法制度的發展。①石佑啟:《論公共行政與行政法學范式轉換》,北京大學出版社2003年版,第16-58頁;陳伯禮、潘麗霞、徐信貴:《行政法與行政訴訟法》,武漢大學出版社2011年版,第5頁。我國自古以來,國家治理以行政管理見長,遵循整體主義的進路,公共行政呈現出整體型特征,與西方國家建立的個體化行政形成鮮明對照。后者主張個體本位,限制政府職能。中華人民共和國成立后,尤其是改革開放以來,我國實現了社會主義市場經濟的轉型,個人地位和價值迅速提升,但公共行政的整體型特征沒有改變,相反,由于注重個體權益維護,又注重整體運行和系統管控,整體型行政更具有內在活力和競爭力。

從我國公共行政實踐來看,行政法典編纂應以整體型行政為重心,而不能以個體化行政為主線,后者將遺漏掉重要的行政組織和系統運行法律制度,無法構筑整體型行政所需要的完整行政法體系。相對于個體化行政的“行政機關—相對人”范式,整體型行政則是“整體—部分”及“行政機關—相對人”兩種范式的整合。因此,整體型行政模式下的行政法體系更為多元復雜,需要更多回應行政實踐需求、應對公共行政發展變化的新挑戰。

以整體型行政為重心來編纂行政法典,注定其內容豐富、體系龐大。其中,行政基本法典可設計總則、行政組織法編、公共財產法編、整體決策編、整體實施編、系統調控編、外部行政活動法以及法律監督與救濟編八個部分,形成完整的行政法體系,并在行政基本法典之下,配套編纂各類部門行政法典,后者包括專門領域法典,如教育法典、環境法典等,也包括要素行政法典,如公務員法典、公共設施法典等。行政法典的秩序目標是建構符合系統規律的客觀行政法體系,價值目標是實現整體利益和個人權利并重的雙重價值追求。

行政法典編纂是一項艱巨的任務,具有極大挑戰性,但同時也為行政法治的發展提供了一個反思、整合與超越的歷史機遇。在新時代,我們要把行政法典的研究視野轉向中國的公共行政實踐。只有立足我國的整體型行政,才能把握我國行政法發展的內在法治訴求,明確行政法典制定方向,建構和編纂具有中國特色的社會主義行政法典,從而進一步推動國家治理體系和治理能力現代化進程。ML