PPP模式助推泉州特色小鎮高質量發展的策略分析

高嘉華

PPP模式助推泉州特色小鎮高質量發展的策略分析

高嘉華

(仰恩大學 經濟學院，福建 泉州 362014)

泉州作為“民營經濟之都”，社會資本活躍，民營企業多，傳統的民營經濟結構有待轉型升級，急需夯實其在全省的經濟地位。而特色小鎮正是泉州市實現經濟轉型升級、供給側結構性改革的有益探索。調動社會資本、采用PPP模式建設運營特色小鎮是大勢所趨。本文采用文獻分析法、比較研究法、案例研究法，從現狀出發，指出存在的問題，同時借鑒成功案例——北京密云古北水鎮PPP項目，最后提出建議：結合各地產業特色科學規劃、完善建設機制；識別并規避潛在風險，構建“PPP+產業化”運營模式；合理選擇PPP融資模式，拓展融資渠道；完善高素質人才引進政策。

PPP模式；泉州市；特色小鎮；高質量發展

一、泉州市發展特色小鎮的融資現狀分析

（一）泉州發展特色小鎮的必要性

1. 中央政府政策的大力支持

2014年，浙江省在國內首次提出“特色小鎮”并運行成功，為國內建設特色小鎮拉開了新篇章。2016年7月，住建部、國家發改委、財政部聯合下發了首個國家層面支持“特色小鎮建設”的政策文件，指出截至2020年計劃培育大約1 000個特色小鎮[1]。2017年的政府工作報告首次提到“特色小鎮”，指出“扎實推進新型城鎮化，支持中小城市和特色小城鎮發展”。此后，國家各部委、地方政府陸續出臺了相應的鼓勵、支持政策，特色小鎮在全國全面推廣。

2. 發展新型城鎮化的必然選擇

早在20世紀80年代，我國政府就提出了建設小城鎮的戰略構想，30多年的城鎮化歷程成績斐然，產生了一批批基于“一鎮一品牌”的工業強鎮。但也存在著明顯的不足，很多小城鎮缺乏發展動力，急需創新。而特色小鎮則是依托某一新興產業或附加值高的傳統產業，重視保護環境，完善配套設施，聚集相關企業與人才，形成特色文化氛圍的現代化產業群落。這恰恰能夠彌補傳統小城鎮的不足，與新型城鎮化“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念不謀而合，是一種新型城鎮化發展模式。

3. 泉州市經濟轉型的迫切需求

泉州作為“民營經濟之都”“晉江經驗”的誕生地，自改革開放以來，社會資本活躍，民營企業多，產業集群區域化，諸多縣域、鄉鎮都因地制宜地發展了各自的特色支柱產業，形成了“一鎮一業”“一村一品”的格局。但隨著傳統產業空間資源瓶頸的出現，泉州市的傳統民營經濟結構有待轉型升級。而發展特色小鎮對于促進泉州市經濟轉型升級、統籌城鄉發展、增加經濟發展新動能意義重大。

（二）泉州發展特色小鎮初見成效

近年來，泉州市積極推進特色小鎮創建工作。2017年，已推動37個特色小鎮項目建設完成，投資25.2億元，完成年度投資計劃的109.7%。同時，泉州市發改委、住建局等政府部門研究擬定了《泉州市培育發展特色村鎮試點工作方案》《關于培育和發展泉州特色村鎮的意見》等文件，正式開始創建市級特色小鎮，把首批39個特色小鎮如洛江區虹山鄉等列入預備考察名單進行扶持創建[2]。

目前泉州市共有17個重點發展的特色小鎮，其中，已有3鎮（石獅市蚶江鎮、晉江市金井鎮、安溪縣湖頭鎮）入選國家級特色小鎮創建名單；6鎮（晉江市新塘街道“芯”小鎮等）入選省級特色小鎮創建名單。這些小鎮以特色產業為依托，包括傳統經典產業（如泉州篾香、陶瓷、藤鐵、泳裝等）和新興產業（如機械裝備、存儲器集成電路、石化新材料、文化創意、休閑旅游等）。2017年8月，作為富有中華歷史文化深厚底蘊的安溪縣湖頭鎮和南安市漳州寮村更是分別獲得中央政府100萬元的財政專項補助資金。得此補助，安溪縣湖頭鎮重點建設了以僑鄉文化和李光地文化為主題的文化旅游特色產業，而南安市漳州寮村則重點建設以閩南紅磚建筑文化和華僑文化為主題的特色文化。

（三）泉州發展特色小鎮的融資現狀

2019年，泉州市省級特色小鎮投資額達到81.06億元，居福建省首位。2020年、2021年雖遇疫情，但泉州市仍堅持進行項目建設，如晉江的深滬體育小鎮、（金井）人才夢想小鎮、“芯”小鎮，安溪的尚卿鄉“藤云小鎮”，永春的達埔香都小鎮和德化的三班瓷都茶具小鎮都在穩步推進融資建設中，積極完成預期計劃投資額。在此外部條件下，泉州市的特色小鎮發展融資仍存在一些問題：

1. 縣鎮兩級資源、財力有限，投融資較為艱難

目前，福建省發展特色小鎮雖秉承浙江模式，但在政策扶持、推進機制等方面與浙江相比仍有一定差距：浙江省以“省縣合力、一鎮一策”推動特色小鎮發展，而福建省是以縣鎮為主體，直接的政策支持較少，一般性的指導措施較多，落地存在不確定性。在此環境下，泉州特色小鎮的投融資相對艱難。

2. 投資主體不足，配套設施建設任務重

在泉州，地方政府仍是配套設施建設的主要投資者，仍未調動起民間資本和外資的積極性。正因為投融資主體單一、缺乏有效吸引民間資本和外資的手段，泉州的公共文體設施、社會保障設施、商業服務設施、市政公用設施等配套基礎設施仍落后于臨近的經濟特區——廈門，泉州地方政府的配套設施建設任務重。

3. 專業人才引進難

特色小鎮項目的運作需要多方面、全方位的專業人才，并且人才素質的高低、結構的合理與否將會直接影響項目能否順利進行。泉州雖然民營經濟發達，民營企業眾多，但大部分民營企業多是建立在諸如家族、朋友、親戚、同學等特定人際關系基礎上的家族式管理，排斥游離于信任圈子以外的專業人群。這種封閉性和不規范性使得泉州對優秀但無特定人際關系的專業人才引進有一定排他性。

4. 發展特色小鎮缺乏有效的投融資解決方案

雖然在理論層面，創建、發展特色小鎮可以優先獲得政策性銀行貸款、政府債券、企業發債等金融支持，但是在實踐層面，不同類型的特色小鎮融資難度不一，如政策性銀行更愿意支持高科技以及以資源型產業為主的特色小鎮發展，投資管理公司以及大型企業PPP融資更愿意把資金投向旅游小鎮，而地處山區、以傳統特色產業為主的特色小鎮，除能向國投公司進行融資外，融資渠道極其狹窄。

二、泉州市特色小鎮高質量發展急需引入PPP模式

（一）PPP模式的概念及具體運作模式

PPP模式，全稱為Public-Private-Partnership（公私合作模式），是指政府和私人集團通過簽訂特許權協議，以利益共享和風險共擔為特征，一同合作建設城市基礎設施項目，雙方通過簽署合同來明晰權責，達到雙贏[3]。而后，PPP模式應用范圍日漸廣泛，擴展至各種基礎設施和公用事業領域。其中，獲得特許權的私人企業會通過設立項目公司（SPV）來開展PPP項目，SPV是PPP模式的重要載體。

可選用的PPP運用模式有委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）。

（二）泉州市特色小鎮高質量發展引入PPP模式的必要性

2018年，泉州市實現民營經濟增加值6 951.27億元，占全市經濟總量的82.1%，同比增長9.5%，對全市經濟增長的貢獻率達88.2%。由此可見，民營經濟是泉州經濟發展的重要支撐點。而如前所述，泉州建設、發展特色小鎮的任務重、融資渠道有限，正急需通過PPP模式引入民營資本解決泉州特色小鎮建設、運營過程中的融資難問題。

三、北京密云古北水鎮引入PPP模式的情況及其對泉州的啟示

（一）北京密云古北水鎮引入PPP模式的情況

古北水鎮位于北京市密云縣，地理位置優越，交通便利，山水相容，歷史遺存珍貴，地方民俗文化獨特。但由于原有基礎設施配套薄弱，開發此特色小鎮存在投資額大、融資難、缺乏統一規劃、經營體制落后等問題。

基于此，古北鎮鎮政府采用TBT融資模式（TBT即TOT與BOT融資方式的組合，BOT為主，TOT為輔），即把已運營一段時間的和需建設的項目進行整體打包，通過招標將其無償轉讓給私人集團。私人集團負責組建項目公司（SPV）去建設、運營，項目建成開始運營后，政府從中獲取收益，等特許經營期滿后，項目公司（SPV）再相繼將其經營權歸還給政府。

2010年7月，中青旅、烏鎮旅游、北京能源投資集團和其他私募投資人共同組成特許經營項目公司（SPV）——北京古北水鎮旅游有限公司（注冊資本2.1億元），與當地政府簽訂特許經營協議，建設、運營該特色小鎮項目。

2011年12月，項目公司引入2個戰略投資者——烏鎮旅游公司和IDG資本，注冊資本增至5億元。2012年8月，再次為增資擴股，引入1個戰略投資者——京能集團，增資5億元后京能集團占股20%。

公司又以項目土地及地上附著物為抵押品，向中行和交行借款15億元，至此，項目建設運營資金增至30億元。2013年和2014年，公司各股東又繼續進行增資，注冊資本增至15.32億元，為新增項目開發融資，進一步降低財務費用。

與此同時，當地各級政府也為此特色小鎮項目保駕護航。政府牽頭，在道路交通、征地拆遷、水電供暖等方面給予大力支持和幫助，2012年給予項目公司4 100萬元的基礎設施補貼，還幫助其修建了景區門口道路。

2014年，小鎮建設完成并對外開放。2015年，共接待147萬人次游客，實現營收4.62億元，凈利潤4 701萬元。預計未來每年能接待400萬人次游客，年收入能上升到10億元[4]。

（二）對泉州的啟示

1. 梳理小鎮自有資源，專注特色發展

古北水鎮的建設運營公司參考烏鎮模式，依托自有的山水資源、人文歷史遺跡——鴛鴦湖和司馬臺長城，也極其重視推廣地方民俗文化，如重現造酒、染布等情景化活動。據此形成了獨一無二的自我特色——“登長城觀光、游北方水鄉”，對游客有較強的吸引力。

2. 當地政府大力扶持

當地各級政府極其重視，密云縣政府特別成立了“古水北鎮”項目手續審批工作協調小組，負責處理除立項、建設用地審批外的其他一切行政審批手續，縮短了行政許可時間。同時，還在道路交通、水電供暖、項目拿地征地等給予一系列政策支持和財政補貼。

3. 選用PPP模式，注重多方融資，采用成熟的市場化資本運作方式

該項目選用的是PPP模式中的TOT和BOT的結合——TBT融資模式（政府經TOT——一次性融資后，再入股BOT項目）。這樣，既使項目融資問題得以部分解決，又能得到政府強有力的支持，進而提高了項目成功率。同時，項目在建設工程中引入了IDG資本及京能集團等戰略投資者，并進行了多輪增資，這為項目保障了較為雄厚的建設、運營資金，提高了其抗風險性。而且項目各股東持股比例也都相對均衡（15%—20%之間）。同時，SPV還與知名地產開發商——龍湖地產合作，共同開發小鎮內唯一的樓盤“龍湖·長城源著”，以期快速回流資金，以防資金流斷裂。

四、PPP模式助推泉州特色小鎮高質量發展的策略建議

（一）結合各地產業特色科學規劃，完善建設機制

泉州的小鎮特色不一，核心賣點各有差異。因此特色小鎮的建設前期要根據各自的特色做長遠布局，以一項特色的產業作為主體，整體設計好總投資及分期投資規模，了解當地經濟實力，擬定好可持續、多元化的商業模式，落實好政府直接與間接扶持的資金額度，預測未來幾年的投資收益，提高投資回報率，擴大收入規模，便于后期的融資。

（二）識別并規避潛在風險，構建“PPP+產業化”運營模式

因為特色小鎮PPP項目本身存在周期長、環境復雜多變等特點，所以在項目規劃過程中，就應準確識別其所有潛在的風險，如自然環境風險、經濟發展風險、政治風險、社會需求風險、合同管理風險[5]等，并對風險進行分析，在政府和私人資本中進行合理風險分配。同時，PPP模式下的特色小鎮項目需與當地的特色產業進行有機結合。要加強小鎮的基礎設施建設，做好公共服務建設，融合好基礎設施、公共服務與特色產業，才能運營好特色小鎮。如前所述的北京密云古北水鎮就是好例證。

（三）合理選擇PPP融資模式，拓展融資渠道

特色小鎮的建設和發展，融資是關鍵。政府為吸引雄厚的民間資本，可為特色小鎮建設建立激勵性引導基金，同時謹慎選擇、確定合作的私人集團，搭建合作平臺，組成項目公司。項目公司成立后，可結合地方特色，打造并適時拓展合適的融資渠道，選擇與之相匹配的投融資模式與金融工具。特色小鎮的融資模式一般為債務融資（債券融資、貸款融資、信托融資）、股權融資（資本市場融資、戰略投資者和私募股權基金）和互聯網融資（即眾籌模式）等。如前所述的古北水鎮建設融資過程中，就通過銀行抵押貸款、多次股權增資等金融方式進行融資。也可以把資產證券化和PPP模式進行有效結合，把市場上的流動資金轉化為流動性較強的金融市場證券[6]，減少其融資成本和財務費用。

（四）完善高素質人才引進政策

應用PPP融資模式建設和發展特色小鎮，需要熟悉產權結構、項目規劃管理及后期運行的保障服務等方面的高素質專業化人才。因而，政府應重視這類專業人才的引進，提高其福利待遇。如可制定高素質人才的筑巢引鳳計劃，通過提供就業補助或住房補貼，解決其家屬上學、工作、就醫等一系列問題，并適時開展各類專業培訓，為“PPP+”特色小鎮的高質量發展提供堅實的人才支撐[7]。

[1] 王秋輝. “PPP +”特色小鎮——PPP 模式在特色小鎮建設中的研究[J]. 知識經濟, 2017(12): 8-9．

[2] 顏財斌, 趙圣輝. 泉州市新型城鎮化建設有序推進[N]. 東南網, 2018-01-05(1).

[3] 周正祥, 張秀芳, 張平. 新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J]. 中國軟科學, 2015(9): 82-95.

[4] 張迪. PPP模式應用于特色小鎮的案例分析[D]. 杭州: 浙江大學, 2018.

[5] 李發超. PPP模式下的特色小鎮風險分攤研究[D]. 桂林: 廣西大學, 2017.

[6] 吳婧. 我國特色小鎮PPP融資路徑研究——以黃山市黎陽in巷為例[J]. 淮海工學院學報(人文社會科學版), 2019, 17(7): 95-97.

[7] 丁寧. “PPP+”特色小鎮建設的意義與具體對策研究[J]. 住宅與房地產, 2017(35): 13-14.

10.15916/j.issn1674-327x.2022.03.011

F292；F812.7

A

1674-327X (2022)03-0047-04

2021-07-26

泉州市社會科學規劃項目(青年項目)(2019E06)

高嘉華(1985-)，女，福建泉州人，副教授。

(責任編輯：許偉麗)