廣西高速公路BOT項目財務管理存在的問題及對策分析①
——以廣西新柳南高速BOT項目為例

黃小麗

（廣西新柳南高速公路有限公司，廣西 南寧 530500）

黨的十九大以來作出了關于建設現代交通運輸服務強國的重大系列戰略性改革部署，為全國交通運輸行業發展指明了正確的發展方向。2019年10月，交通運輸部將廣西列入全國首批13個交通強國建設試點單位，為推動廣西交通強區的持續發展提供了主攻戰略目標和發展方向。在加快建設交通強國的時代背景下，廣西的交通基礎設施建設特別是高速公路建設得到了迅猛發展和快速擴張，這為廣西高速公路BOT建設模式項目提供了機遇。

一、BOT項目的概念

“BOT”即“建設、經營、移交”，其實是基礎設施投資、建設和經營的一種手段，以地方政府和企業投資者之間達成的一些協議為前提條件，由地方政府向企業投資者頒布特許，允許企業投資者組織設立項目公司，在一定時期內籌集項目建設資金，并在項目特許經營有效期內承擔項目的設計、建設、運營管養及維護。在特許經營期內，項目公司通過對項目的開發運營以及當地政府給予的補助或者其他優惠來回收資金以還本付息和彌補經營開支，并取得合理的利潤。特許經營期期滿后，應將項目無償地移交給政府部門。

二、BOT項目的特點

（一）BOT項目環節多，運作程序復雜。

BOT項目的前期籌備期、建設期與經營周期均相對較長，投資額巨大，項目經歷的環節多，主要包括項目立項、招投標、特許權合同簽訂、組建項目公司、項目籌備及籌融資、建設、經營管養和移交等，其中任何一個環節的缺失都會對項目的實施產生不同程度的影響。BOT項目建設和運營期間面臨的不確定因素較多，運作程序復雜，因此，高速公路BOT項目的建設實施必須嚴格遵循一定的程序和規則，其財務管理工作相對復雜。

（二）影響BOT項目實施的風險因素多

BOT模式主要運用于大型的公共基礎設施建設，這種模式的項目建設所需建設資金規模巨大，投資成本非常高，建設期和經營期周期長，時間跨度大，這期間可能存在的風險因素多，如政策變化、市場環境變動、自然災害等。國家相關的金融政策變化，市場環境變動及當地政府對BOT項目的資金支持力度等諸多方面都會對項目產生各種不同程度的影響。另外，因政府部門通常不給BOT項目提供擔保，項目投資者需以其出資、項目特許經營權或者公路收費權作為質押進行貸款融資，使得BOT項目的財務風險明顯增大。因此，對BOT項目進行有效的風險管理，提高相關財務人員風險意識，有效防范和化解財務風險，對加強高速公路BOT模式項目財務管理具有重大意義。

（三）BOT項目涉及單位廣，利益相關者眾多。

BOT項目投資規模巨大，運行程序復雜，在其建設實施過程中涉及到很多單位，主要包括政府部門、投資人、項目公司、設計方、承建單位、監理單位、銀行、運營公司、制造商、設備或材料供應商等。BOT項目的建設實施其實是一個很復雜的過程，涉及到眾多的利益相關者，而參與方之間的關系主要依靠一系列合同協議來維持、規范和保護，各方按照相關的協議內容規定參與分擔項目的風險和管理。

（四）政府部門在BOT項目中充當著特殊的角色

政府及相關主管部門可依照相關的BOT項目投資協議或者特許經營權協議，對項目的投資建設及運營管理進行監督和檢查，可通過相關的政策和法律法規來管理和制約BOT項目公司的行為，充當著BOT項目的“監督者”角色；政府部門可在一定權責范圍內對BOT項目提供必要的政策和資金支持，參與協調、協助解決BOT項目投資者、項目公司及參建單位之間在項目建設、經營過程中出現的各種糾紛、矛盾，充當BOT項目的“協調者”角色。政府在BOT項目實施的全過程中起著非常關鍵的作用，政府的經濟、金融、財稅政策及對BOT項目的支持力度直接影響著項目實施的成敗。

（五）BOT模式體現“合作共贏”的原則

BOT模式引入了社會資本參與高速公路項目投資中，使得項目投資主體更加多元化。BOT項目實質上也屬于合作建設項目，由兩家或者數家投資者共同參與BOT項目的投資、建設及經營。項目公司作為BOT項目實施和執行的核心主體，應加強與集團公司以及相關合作單位的溝通協作，發揮各自優勢共同加快推進項目建設。只有各參與方之間相互配合，團結協作，堅持合作共贏，才能保證項目更好、更快地推進。

三、廣西新柳南高速公路BOT項目簡介

廣西新柳南高速公路項目采用BOT建設模式，是由廣西交通投資集團有限公司和廣西新發展交通集團有限公司組成聯合體，通過投標獲取對該項目的特許權，隨后共同出資設立了廣西新柳南高速公路有限公司作為項目公司，由項目公司負責項目的前期籌備、籌融資、建設和實施、運營管理和移交。在經營期內，廣西新柳南高速公路有限公司通過對項目的開發運營，以收取車輛通行費作為主要投資回報，以及當地政府給予的補貼或其他優惠來回收資金以還本付息。特許權經營期滿后，整個新柳南高速公路資產將無償移交給自治區交通運輸廳或其指定機構。

新柳南高速項目概算總投資207.49億元人民幣，高速主線全長200.019公里，于2019年8月28日正式開工建設，由廣西路橋工程集團有限公司、廣西路建工程集團有限公司和廣西長長路橋建設有限公司參與主要工程施工，預計于2021年7月1日實現建成通車目標，是自治區服務交通強國建設、為迎接建黨100周年獻禮的重要工程之一。該項目是廣西“六橫七縱八支線”高速路網中“七縱”桂林—柳州—南寧公路的重要組成部分，是廣西高速路網中最重要的路段之一。項目建成后，對進一步完善區域公路網，有效緩解原柳南高速公路的交通壓力，強化首府周邊城市群之間的聯系，助力沿線地區經濟發展，構建廣西全方位開放發展格局等方面具有十分重要的意義。本文從廣西新柳南高速公路BOT項目建設實踐出發，分析廣西高速公路BOT項目財務管理中存在的問題并提出對策，對進一步提高廣西高速公路BOT項目的管理效率和經濟效益具有指導性意義。

四、廣西高速公路BOT項目財務管理中存在的問題

（一）相關政策和法律法規不健全，沒有統一、規范的財務制度。

我國雖然建立了一些關于高速公路BOT模式項目實施和管理的法律法規，但依舊不夠健全和完善。高速公路BOT項目離規范化管理還有一定差距。由于BOT項目本身具有一定的特殊性和復雜性，加上各地的政策差異，不同的項目條件差異也比較大。不同地方、不同公司在高速公路BOT項目方面的資金管理制度、資金監管辦法、會計核算方法等方面也不盡相同，常常無先例可循。目前，廣西還沒有出臺關于廣西高速公路BOT項目統一的管理辦法，在高速公路BOT項目的資金管理、內部控制、財務監督等方面并沒有建立起一套規范的財務制度體系，這也往往容易導致政府監管缺乏有效的約束機制。

（二）影響BOT項目實施的不確定因素多，財務風險顯著。

BOT項目通常具有投資規模大、建設和經營周期長、運行復雜等特點，容易受市場環境變化、政府政策變動、自然災害等不確定因素的影響。因此，BOT模式下的高速公路項目財務管理工作面臨的風險因素比較復雜。以廣西新柳南高速BOT項目為例，2020年正值新柳南高速項目施工建設的高峰期，因新冠疫情、市場環境和金融政策等因素的多重影響，整個項目受到工期縮短、用人緊張、籌資困難等方面的風險因素威脅，財務風險明顯增大。在BOT項目財務管理工作實踐中，項目公司要高度重視風險防控的問題，提高相關財務人員的風險預警和防范意識，注重提升公司整體的風險管理水平，加強財務管理實效。

（三）財務組織結構不夠合理，相關人員的綜合素質有待提升。

高速公路BOT項目建設是一項極其復雜、專業性極強的工作，要做好高速公路BOT項目的財務管理工作，需要一個專業性強、綜合素質高的財務工作團隊。相關財務人員除了要具備扎實的財務專業知識，還要有一定的項目管理經驗、法律和工程管理知識，既要懂賬務處理，還要熟悉投融資、預算和審計等工作。在廣西高速公路快速擴張的背景下，更多BOT模式的高速公路項目應運而生。目前看來，廣西區內的BOT項目普遍存著用人緊缺、人員配備不足以及相關人員綜合素質不高的情況。從新柳南高速公路BOT項目的財務人員來看，單一型的財務人員居多，雖然整個財務隊伍都是財務科班出身，但大部分財務人員項目管理經驗都比較欠缺，綜合業務能力不強，整體素質仍亟待加強。

（四）財務人員流動性大，管理不夠規范。

在BOT建設模式下，絕大多數項目公司屬于臨時組建成立的機構，普遍存在人員分步到位、流動性大、管理不規范的問題。項目籌備期及收尾階段，因財務人員配備不足，經常出現一人需兼職多家公司、擔任多個崗位角色而造成串崗混崗的問題。因人員流動性大，項目公司在人員管理方面不夠規范，往往容易導致出現財務管理混亂的問題。

（五）籌資渠道相對狹窄，融資壓力大。

為加快建設交通強區，廣西加大了對交通基建的投入，并從自治區層面統籌推進了一大批重大交通設施建設項目，在交通基礎設施建設特別是高速公路建設方面的資金需求量也出現前所未有的增長，在整體經濟形勢和金融環境趨于偏緊的態勢下，各地政府交通主管部門以及建設單位都面臨著較大的融資壓力。目前，廣西高速公路BOT模式項目籌資方式主要采取政府投資和金融貸款兩種方式，籌資渠道比較狹窄，融資壓力大。因此，BOT項目的建設單位應該積極擴展融資途徑，采用更靈活、更多元化融資方式，積極拓寬項目的融資渠道，以減輕公司的融資壓力。

（六）財務監督和資金監管機制不健全

建設單位采用BOT模式，主要是為了解決項目建設資金籌集問題。BOT項目通常采取合作融資建設模式，因為有合作方的參與與介入，使得項目公司內部財務關系變得更復雜，財務監督和資金監管工作難度也大大地增加。目前，我國并沒有一個完善、規范的高速公路BOT項目資金監管體系來約束項目資金的主體及流向。BOT項目公司的資金監管機制不完善，內部控制不到位，很容易引起財務混亂的問題，甚至容易發生腐敗問題，直接影響到整個項目財務管理工作質量以及工程建設進程及效益。

（七）預算管理水平有待提高

預算管理是一種成本控制方法和財務資源配置手段，是BOT項目財務管理的重要內容。BOT項目通常所需資金規模巨大，大規模的工程建設資金是隨著項目的推進而分期投入的，資金的分期投入決定了項目資金籌措受時間約束。資金過多閑置或者資金籌措不及時，都會造成資金成本的增加，加大財務風險。因此，BOT項目財務人員在預算管理工作中應注重精細化和規范化管理，要提高預算編制的科學性和合理性，提高預算執行的有效性。合理有效的預算管理能夠有效控制項目財務成本，提高資金管理效率，提高項目整體運行效益。

五、加強廣西高速公路BOT項目財務管理的對策

（一）完善財務管理制度，建立健全內部控制監管機制。

1.完善內部財務牽制制度建設。運行規范、管理有效、監督到位的內部控制體系對于項目公司財務管理部門各項工作的推進具有非常積極的意義。通過嚴格的內部控制，能夠有效規范財務部門與其他相關部門各項工作的實際效果，保證財務業務執行控制的有效性。要嚴格明確相關財務崗位的權限和職責，做到職責分明、各司其職，嚴禁財務人員兼職不相容職務。日常財務管理中，要嚴格財務的核算審批制度，在財務收支上嚴格規范和懲戒，對相關賬務處理工作進行有效規范，保證財務信息的真實性和有效性。

2.提高預算管理水平，建立健全預算管理制度。項目公司財務部門要做好項目建設資金的預算編制、執行、控制和監督工作，以便能夠更好地帶動BOT項目建設資金監管能力的提升，提高整個項目財務管理水平。提高預算編制的科學性和合理性，對工程建設資金的使用進行詳細的預算規劃，在資金實際使用過程中與資金預算進行比對，提高預算執行的效率。

3.重視內部審計工作，建立健全的內部審計制度。項目公司要高度重視跟蹤審計工作，提高內部審計工作質量，充分發揮審計職能作用，更好地服務項目的實施與建設。財務收支及竣工決算審計組、全過程造價跟蹤審計組正式進場后，項目公司財務部門及相關部門要積極配合跟蹤審計工作，及時對審計組出具的審計取證記錄和整改通知書給予答復。在跟蹤審計過程中，積極與審計組溝通協調，對審計組所提出的問題進行認真整改，及時發現以及消除項目中存在的問題及隱患，確保實現跟蹤審計“以審促幫、以審促建、以審促改”的目標，提高項目財務管理工作的實效。

（二）提高風險防范意識，有效防范和化解財務風險。

1.提高財務人員的風險防范意識。相關財務人員要將風險防范貫穿于整個BOT項目財務管理工作的始終，對不斷變化的財務工作外部環境進行分析研究并適時掌握其變化規律，及時制訂并調整多種風險預警策略和應變處置措施，以提高風險抵抗能力。

2.及時優化項目資金結構。合理控制負債資金占整個項目全部資金的比例，防止資產負債率過高，避免公司償債壓力過大。加強往來賬管理，及時與相關單位核對往來賬，加快資金周轉，提高資金使用的安全性和有效性。

3.要理順公司內部財務關系。由于BOT項目屬于合作模式的項目，參與方眾多，內部財務關系也相對復雜。因此，在崗位職責方面，做到分工明確、權責清晰；在利益分配方面，兼顧公司各參與方利益，調動各方參與公司財務管理的主動性和積極性，以提高財務管理的質量和效率。

（三）加強建設資金管理，完善財務監督機制。

BOT項目建設資金投資規模大，投資成本高，現金流量巨大，資金監管和財務監督的難度大、任務重。加強項目資金管理、成本控制以及財務監督，有利于進一步規范項目建設資金使用，保證建設資金安全，提高項目建設財務管理工作質量和效益。

1.設置合理、規范的各項業務審批流程。BOT項目公司要從根本上重視財務管理，相關財務人員要嚴格按照支出審批流程辦理各項資金結算業務，做到財務手續齊備，程序到位。在日常財務管理工作中，要加強銀行賬戶管理，嚴格保管銀行U盾和財務印章，對各類票據進行集中管理。

2.對項目資金進行集中管理。對資金進行集中管理，有利于資金的統籌安排和使用，防止資金濫用或浪費，提高資金使用效率。對公司賬戶上暫時閑置的資金及時進行歸集或者采取協定存款的方式，加快資金運轉，提高資金使用效率，降低財務費用。

3.建立并完善資金運行情況報告制度。

財務人員要及時掌握項目資金的運行情況，包括資金來源、資金結構、資金到位情況、資金使用情況、財務投資完成情況以及資金結余情況等，及時完善相關資金管理臺賬，并定期向財務分管領導及公司領導報告項目資金運行情況，以提高資金使用和管理的安全性、真實性和有效性。

4.對施工單位的建設資金要進行合理、有效、動態的監督管理。第一，項目公司要加強與相關合作銀行溝通協調，并與施工單位、銀行簽訂三方資金監管協議，明確項目公司對工程建設資金的監管職責和權力。第二，要加強建設期間資金的日常動態監管，建立健全網上監管制度，完善資金審批系統。以新柳南高速公路項目為例，施工單位因生產要求，需要對外支付工程建設資金的，單筆高于項目公司設定的審批額度20萬元（含20萬）的，需填報“匯付資金申請表”，并憑相關憑據報項目公司審批，以實現對全部參建單位資金的全面、動態化監管。第三，不定期對施工單位項目資金使用情況進行專項檢查，及時掌握施工單位的資金流向和使用情況，避免抽逃或者轉移工程建設資金現象出現，確保項目資金專款專用，保證資金安全，有效防范財務風險。第四，加強往來賬管理，不定期與施工單位進行往來賬核對，提高項目資金的管理效率，確保項目資金使用和運行的規范性、真實性和有效性。

（四）優化財務組織結構，提高人員管理的規范性。

1.建立職責分明的財務工作組織機構。項目公司要配備充足的財務人員，職責和分工要明晰，保證每個崗位的工作能夠正常運轉，每項工作有人負責和落實。

2.提高項目人員管理的規范性，原則上在項目建設全過程應配備有資歷豐富的財務人員，建設期間相關財務主辦人員不得隨意調動，個別人員因需調動或者自動離職的，應當及時補充人手，保持財務組織結構的穩定性，保證項目各項財務工作正常有效運轉。

（五）積極拓寬籌資渠道，采用多元化融資方式。

積極拓寬籌資渠道，采用多元化融資方式，提升公司整體的融資品質，對于緩解項目公司籌資壓力，加強BOT項目財務管理具有重要的意義。

1.對于貸款融資，相比單一的長期貸款方式，采用長期和短期相結合的銀行貸款方式，能降低部分財務費用，降低項目投資成本。

2.拓展其他融資方式，減少對信貸資金的依賴。比如，由于專項債的利率普遍低于銀行貸款的利率，合理利用專項債，能夠節約利息支出，降低投資成本。

3.充分利用國家相關優惠政策，積極爭取更多的國家和自治區資金支持。例如，新柳南高速項目獲得自治區批復項目建設補助資金18.13億元（約為項目總投資估算207.49億元的9%），充分合理利用財政補助資金，能有效緩解公司的籌資壓力。

4.要加強建設期間的稅收管理，充分利用相關減稅降費政策，想方設法取得更多稅收返還，以緩解公司部分融資壓力。

（六）注重財務人才培養，提高財務人員的綜合素質。

1.建立健全財務人才培養體系，規范財務人才培養模式，并構建完善項目建設板塊人才梯隊。注重專業財務人才引進和培養，加強培養綜合型財務管理人才，積極組織各類后續教育培訓和制度宣貫培訓，不定期組織相關人員到同行業的其他項目或其他省份學習交流財務經驗，提高公司的整體財務管理水平。

2.要加強財務部門與其他業務部門之間的溝通與交流，組織相關財務知識培訓，提高項目公司各業務部門人員的成本管理意識，培養公司的整體財務意識。

3.加強財務人員技能鍛煉。通過組建各種財務專業小組，組織項目財務人員參與預算管理、會計核算管理以及稅務管理等方面的專業研討，提升財務人員的個人業務水平及綜合素質。

（七）充分挖掘運用國家優惠政策，強化稅收管理。

稅收管理是BOT項目財務管理工作中的一項重要內容，稅收管理水平的高低在很大程度上影響著財務管理的質量和效益。BOT項目公司作為項目建設的執行主體，要積極挖掘運用國家優惠政策，充分利用國家的減稅降費政策，積極組織各種稅務籌劃活動，強化公司稅收管理，爭取更多的政策紅利，努力為公司創收、降本、增效，以提高項目財務管理工作的實效。

1.積極挖掘運用國家優惠政策，享受政策紅利。第一，學好、用好增值稅增量留底退稅政策。以廣西新柳南高速公路有限公司為例，自項目開工以來，公司財務部門精心籌劃，積極組織項目財務人員分析研究增值稅增量留抵退稅制度，深刻學習領會國家增值稅增量留底退稅優惠相關政策文件，積極主動與主管稅務部門溝通，穩妥推進留底退稅各項工作，于2020年7月和2021年1月分別獲得增值稅增量留抵稅額返還4230.38萬元和2.45億元，為公司獲得部分資金回流，緩解了公司部分資金壓力，合理地為公司降本增效。第二，認真研究運用其他財稅政策，爭取更多政策紅利。充分利用國家有關減稅降費的政策，積極爭取其他相關政策優惠和資金支持，比如爭取企業穩崗補貼返還和個稅手續費返還等稅費返還，為公司創收增效。

2.加強稅務籌劃，提高稅收管理水平。

項目公司不定期組織相關人員進行各種稅務知識培訓，經常性組織財務稅收政策、制度方面的宣貫學習，組織財務人員深入研究和探討稅收政策，提高公司整體的稅務管理水平。在合法合規的前提下，加強對增值稅、企業所得稅和個人所得稅等方面的稅務籌劃，盡可能地減輕公司和員工的稅收負擔，做到科學納稅、合法避稅、合理節稅，以真正達到為項目公司降本增效的目的。

結語

隨著建設交通強國的步伐不斷加快，我國的基礎設施建設得到了迅猛發展。在大型基礎設施建設特別是高速公路建設項目中，適當引入BOT模式，對于政府、交通部門以及企業投資者都有一定的積極意義，但同時也需面臨一系列的風險挑戰，尤其是財務管理工作將面臨更多的風險威脅。項目公司在高速公路BOT項目建設實施和經營管理過程中，加強其財務管理工作，提升公司整體的財務管理水平，可以有效地提高項目的投資效益、經濟效益和社會效益。