上海市市域(郊)鐵路多元化運營模式探討*

侯 悅

(中鐵上海設計院集團有限公司， 200070， 上海∥高級工程師)

1 上海市市域(郊)鐵路的發展現狀及前景

1.1 上海市市域(郊)鐵路的發展現狀

截至目前，上海市市域(郊)鐵路已開通線路3條，在建線路3條。

1)利用改造既有鐵路來運行市域(郊)列車的上海金山鐵路已運營近10年，其采用委托運營模式，由中國鐵路上海局集團有限公司(以下簡為“上海局”)受托負責運輸組織、客運服務和設備養護維修。目前，上海金山鐵路日均客流量約3萬人次/d，主要滿足上海中心城區與金山區的快速客運需求；采用快慢車運營組織模式，全程運行時間控制在0.5～1.0 h；社會經濟效益較好，已成為全國范圍內市域(郊)鐵路運營效果較好的示范性項目。

2)上海軌道交通16號線、17號線(以下分別簡為“16號線”“17號線”)分別連接中心城區至南匯新城和青浦新城，均采用自管模式，由上海申通地鐵集團有限公司(以下簡為“申通集團”)建設和運營。由于16號線、17號線的技術標準均采用城市軌道交通制式，且采用站站停為主的運輸組織模式，使得上海中心城區至南匯新城、青浦新城的運行時間仍較長。

由此可見，上海真正意義上的市域(郊)鐵路僅有利用既有鐵路改造而來的上海金山鐵路。而16號線、17號線不僅時效性低，且局限于青浦、南匯等外圍新城，其覆蓋范圍較小，運營模式也較單一。因此，上海都市圈市域(郊)鐵路發展還處于起步階段。

1.2 上海市市域(郊)鐵路的發展前景

以多中心、多組團結構為主導的城市是我國未來城鎮化發展的基本形態。優化上海市的空間新格局，加速嘉定、青浦等5大新城建設，是上海未來城市可持續發展的重要任務。而市域(郊)鐵路連接中心城區與外圍新城，以綠色低碳、高效便捷、大運量、通勤化為特色的市域(郊)鐵路已成為支撐城區間發展的重要力量。因此，市域(郊)鐵路必將是上海城市軌道交通可持續發展的戰略選擇。

根據上海市城市總體規劃(2017—2035年)，上海市規劃形成市域(郊)、市區、局域3個1 000 km的軌道交通線網層次。其中市域(郊)鐵路共規劃1 157 km，其網絡布局為“九射十三聯”狀，主要滿足中心城區與新城、重點新市鎮及近滬城鎮組團間的通勤等需求。

此外，根據中華人民共和國國家發展和改革委員會關于印發《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》的通知，圍繞著上海都市圈內蘇州、嘉興部分地區，將規劃建設嘉閔線北延伸段，以連接蘇州太倉；將規劃建設金山至平湖線，以連接嘉興平湖。

2 上海市市域(郊)鐵路的發展特征

市域(郊)鐵路介于鐵路與城市軌道交通之間，主要服務上海城市范圍內的中心城區與周邊城鎮組團間的快速客運出行。未來上海市市域(郊)鐵路具有以下特征。

2.1 網絡覆蓋

規劃的市域(郊)鐵路網除覆蓋上海嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等“5大新城”外，還將延伸至蘇州太倉、嘉興平湖等臨滬城鎮。其覆蓋范圍廣、跨多個行政區，網絡效益顯著。

2.2 客流特征

上海市市域(郊)鐵路客流特征與城市軌道交通的情況相似，以通勤、通學客流為主，兼顧商貿、旅游和娛樂等人員出行，潮汐現象和向心特點明顯，具有明顯的早、晚高峰，客流總量較大，平均乘距較長。

2.3 多樣制式

規劃的市域(郊)鐵路網總體分為2種制式、3種類型。

1)新建的市域(郊)鐵路主要設施設備采用鐵路技術標準，全線網統一調度。市域(郊)鐵路網內可跨線開車，必要時部分線路可與鐵路聯通跨線。

2)新建的城市軌道交通市域快線采用軌道交通制式，因線路、供電、調度和信號等原因，只在本線范圍內開車，不可跨線運行，線路間通過乘客換乘實現連通。

3)通過優化或改造既有鐵路來實現市域(郊)鐵路列車的開行，主要分為如下2類：①通過優化運輸組織，利用既有鐵路富余能力開行少量市域(郊)列車；②通過改造既有線路，高密度和公交化地開行市域(郊)列車，采用鐵路標準，一般與鐵路列車共線運營。

2.4 公交化組織

為滿足客流對運輸組織的公交化、快速化、舒適化和便利化等要求，無論何種制式的上海市域(郊)鐵路，均應采用公交化方式，即站臺候車、不對號入座、隨到隨走。根據需求制定快慢車結合的運營組織模式、大小交路和主支線等多樣化開行方案，必要時提供近滬地區延伸服務。列車開行以等間隔為主，大站快車及開行頻率較低的列車應提供時刻表服務。采用鐵路制式的市域(郊)鐵路，可根據客流需求進行跨線開車、網絡化運營。

2.5 多方建設

上海市域(郊)鐵路的建設非單一主體。新建市域(郊)鐵路由上海市出資，上海久事集團下屬上海申鐵投資有限公司(以下簡為“申鐵公司”)負責建設；城市軌道交通市域快線由上海市出資，申鐵集團負責建設；利用既有鐵路的市域(郊)鐵路，如金山鐵路，由中國國家鐵路集團有限公司(以下簡為“國鐵集團”)和上海市共同出資，組建合資公司，負責項目建設。

基于上海市市域(郊)鐵路網絡化、廣覆蓋、多制式、多交路的特征，市域(郊)鐵路在運營模式的選擇上應以實現網絡效率、效益最大化為原則，切忌“一刀切”，而應采取“多元化”的發展戰略。

3 上海市市域(郊)鐵路運營模式建議

3.1 市域(郊)鐵路主要運營模式案例

目前，市域(郊)鐵路運營模式按主體大致分為自主運營和委托運營2種。委托運營根據受托方不同，可分為委托國鐵集團和委托地方企業2種方式。

3.1.1 自主運營

自主運營是指市域(郊)鐵路建成后，項目公司獨立自主行使資產經營權和運輸管理權的模式。項目公司負責轄區范圍內的一切運營管理業務，如融資、建設、運營、還貸等業務一般均納入自主管理的內容當中。

城市軌道交通制式的市域(郊)快線多選擇自主運營模式，如16號線、17號線、廣州地鐵18號線、成都地鐵18號線等，均由當地軌道交通集團建設和運營。

3.1.2 委托運營

委托運營是指市域(郊)鐵路建成后，項目公司將運輸組織、調度指揮和設施設備維護維修等業務委托給具備資質的運營公司管理，項目公司只負責資產管理與多樣化經營開發等。項目公司與運營公司通過簽定委托協議明確雙方的責任、權利、義務，以及生產任務指標、盈虧計劃等。這使得資產所有權與經營權分離。

委托國鐵集團并多方位利用既有鐵路開行市域(郊)列車的線路，如上海的金山鐵路和北京的市郊鐵路城市副中心線(良鄉站—喬莊東站)、通密線(通州西站—密云北站)等，以及成都的成灌鐵路、成蒲鐵路等。

委托地方企業經營的大多為新建的市域(郊)鐵路。如溫州市鐵路與軌道交通投資集團有限公司將溫州市域鐵路S1線委托給浙江幸福軌道交通運營管理有限公司運營，廣州珠三角城際軌道交通有限公司將具備市域(郊)功能的廣清線等城際鐵路委托給廣州地鐵集團有限公司的全資子公司——廣東城際鐵路運營公司運營。

3.2 上海市市域(郊)鐵路運營模式選擇的建議

上海市市域(郊)鐵路建設的主體為申鐵公司，本地運營企業為申通集團。針對不同制式的市域(郊)鐵路，其運營模式按申鐵公司自主運營、委托上海局運營和委托申通集團運營等3種方案進行分析。

3.2.1 新建市域(郊)鐵路運營模式選擇建議

1)政策導向。新建市域(郊)鐵路出資主體為上海市政府，而申鐵公司具體負責投資建設，市內市域(郊)鐵路自成網絡，與鐵路無共用。根據《關于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發展的意見》(以下簡為“意見”)中“城市政府要全面履行項目投資建設和運營管理主體責任”的要求，應優先采取自主運營或委托申通集團運營的模式。

2)服務質量。市域(郊)鐵路要求公交化運營，與鐵路存在較大不同，其運輸方案與客運服務需根據運輸市場需求進行動態優化。自主運營可掌握運輸組織主動權，并接受上海市交通委員會監督考核，權責一致，有利于促進服務質量提升。若委托上海局運營，項目公司不掌握運輸權，則運輸計劃、客運組織、調度等均按國鐵集團的技術要求執行，運營管理體系龐大，對城市內部精細的運輸需求響應度低，因此服務質量不高。而委托申通集團運營，雖然項目公司不直接掌握運輸權，但申通集團為上海國資委管理企業，上海軌道交通行業主管部門可定期對其進行服務質量考核，故約束力較強，且優化運輸效果、提升服務質量的內動力亦較強。

3)技術條件。市域(郊)鐵路專業性強，運輸組織、客運服務和設施設備運營方面存在技術壁壘，且強調運營公交化，與地鐵換乘密切，側重服務城市內部。申鐵公司主營業務為投資建設及經營項目開發，無運營經驗，自主運營要從零起步，需制定整套規章制度及技術管理培訓體系，以及籌備人才團隊，故難度較大。若委托上海局運營，則在技術裝備運營方面具有優勢，且系統性與安全性高，但公交化運營與城市客運服務經驗不足，需主動聽取地方意見，并持續進行優化。若委托申通集團運營，可充分利用其多年服務上海的經驗、契合城市需求，但技術裝備方面有短板，需加強與中國國家鐵路局、上海局的技術交流與人才引進。

考慮到上海局管轄滬、蘇、浙、皖近8 000 km的鐵路線路，市域(郊)鐵路業務占比有限，精細化運營需求較難得到重視。而申通集團運營地鐵、磁浮、APM(旅客自動捷運系統)等多種制式線路，學習能力強。因而，委托申通集團運營具備較好的實施性，也有助于提升本地企業競爭力，打造一流行業品牌。

4)運營成本。自主運營下，運營成本直接關系到企業效益，且對成本控制的積極性最高。市域(郊)鐵路運營初期，由于經驗不足，可能造成運營成本壓控困難，但隨著運營能力逐步增強，成本控制預期相對較好。若委托上海局運營，由于鐵路方的強勢地位，缺乏透明的清算審核制度，申鐵公司委托議價能力較弱，運營成本即委托費用的控制可能不理想。若委托申通集團運營，則需簽定委托運輸協議，協商支付委托運營費，成本可控性下降，但可通過城市軌道交通行業主管部門的成本規制及年度考核，調動申通集團降本增效積極性。

5)運營補貼。新建市域(郊)鐵路建設標準高、投資大，具有公共服務屬性，票價很難覆蓋建設、運營成本，需政府給予一定的運營補貼。而采用自主運營和委托申通集團運營相結合的手段，其運營補貼均可按照成本規制要求制定，由上海城市軌道交通行業主管部門界定運營成本范圍和標準，審核、評價運營成本費用，核定補貼額度。若委托上海局運營，其主管部門為國家鐵路局，上海市政府的運營補貼以雙方協商達成，無法核準，很難真實反應其運營狀況，不利于發揮運營補貼的激勵作用。

6)經營開發。由于新建市域(郊)鐵路的外部經濟性，地方政府對經營開發期望較高。若選擇自主運營，申鐵公司需負責投資、建設、運營等各環節工作，在目前的快速建設時期較難兼顧，不利于土地綜合開發等業務的高質量發展。若委托上海局運營，根據合資鐵路的運營經驗，車站及周邊采用多樣化經營開發，但常局限于鐵路規定的運營安全要求。若委托申通集團運營，則一方面其承擔了系統龐雜、專業繁瑣的運營工作，這使申鐵公司可以集中力量負責建設、投融資、還本付息和沿線土地綜合開發等工作，有利于提升專業化水平；另一方面，城市軌道交通行業主管部門約束力強，可充分協調建設方與運營方的訴求，確保開發經營順利開展。

綜上所述，上海新建市域(郊)鐵路采用委托申通集團運營的模式，能更適應地方管理要求和政策導向，可充分利用地方資源，打造了 “一個主體、一網運營、一套體系”的城市軌道交通運營管理格局，進一步提升了軌道交通服務質量。

3.2.2 利用既有鐵路運營模式建議

上海可以利用既有鐵路運行市域(郊)列車的線路長約440 km，其主要目標為盤活既有鐵路資源、優化樞紐格局、實現鐵路與城市的融合發展，并對上海市域(郊)鐵路網進行補充。無論是改造既有線，還是直接利用既有線的富余運能開行市域(郊)車，絕大部分線路均與既有鐵路共用線路、車站和檢修設施，并與鐵路列車共線運營。該類項目由國鐵集團與上海市政府成立的合資公司投資建設，并負責項目的資產管理。

因此，此類線路在運營管理方面很難與鐵路徹底劃清界限。自主運營和委托申通集團運營都存在難以取得國家鐵路局運輸許可、運輸計劃難以協商和調度權難以劃分等問題。建議沿用上海金山鐵路模式，委托上海局負責相關運營工作，以降低協調成本和安全風險。

未來，隨著上海市域(郊)鐵路運營能力逐漸成熟，也可考慮將改造較為徹底、具備獨立運營技術條件的線路通過協商置換股權，納入上海市市域(郊)鐵路運營網絡統一管理。

3.2.3 城市軌道交通快線運營模式建議

上海城市軌道交通快線長約200 km。目前已開通運營的16號線、17號線，采用的是城市軌道交通制式，列車不跨線，乘客通過換乘實現轉線，建設、養護維修與地鐵差異不大。目前該類線路與地鐵統籌管理，均由申通集團自主建設、自主運營，其運營模式成熟、經驗豐富，建議后續線路繼續沿用。

3.3 上海市市域(郊)鐵路近滬延伸段運營模式選擇建議

為更好地帶動鄰滬城鎮融入上海都市圈，上海一部分新建市域(郊)鐵路規劃提供近滬延伸服務。結合《意見》 ，為重點滿足1 h通勤圈快速通達出行需求，上海市域(郊)鐵路整體服務半徑范圍約80 km，近滬延伸服務范圍約10 km。該類延伸段運營長度較短，客流目的地基本為上海市內。建議其與主線貫通運營，不宜設置小交路，且由屬地政府出資建設。

此類近滬延伸段若選擇屬地自主運營，則與其主線的運營主體不同，運營接口較多，在運輸計劃、調度指揮、生產人員資質認證、安檢標準和票款清算等方面需要協商和互認。但雙方分別受本地行業主管部門管理，無共同的上級管理部門，協調難度較大。建議近滬延伸段與上海部分的城市軌道交通主線為統一運營主體，這有利于統一標準、簡化運營接口，實現都市圈內乘客無感跨省出行，以提升上海都市圈市域(郊)鐵路一體化運營的服務質量。

其中，新建的市域(郊)鐵路、城市軌道交通快線的延伸段，若委托申通集團運營，則可參照上海軌道交通11號線“花橋模式”；利用既有鐵路線路的延伸段，若委托上海局運營，則可參照“金山模式”。當地政府成立項目公司負責延伸段的資產管理與經營開發。

4 結語

隨著我國新型城鎮化建設進入快速發展的重要時期，綠色低碳、高效便捷、大運量、通勤化的市域(郊)鐵路迎來巨大發展空間。上海已將市域(郊)鐵路作為基礎設施建設的重點。對其運營模式提前思考、籌劃有助于提升運營效率和效益。為此，基于上海市市域(郊)鐵路“網絡化、廣覆蓋、多制式、多交路”的網絡特征，提出了多元化的運營模式。