鄉村旅游扶貧創新與可持續發展初探

陳 蔚，劉 波

（浙江旅游職業學院，杭州 311231）

文化和旅游扶貧是精準扶貧的重要形式，在助力貧困群眾致富增收、推動貧困地區經濟社會發展等方面發揮了重要作用。鄉村旅游作為拓展農民就業增收渠道、提高村民素質、帶活鄉村經濟的重點產業，正成為我國實現鄉村振興的重要手段。近年來，全國各地越來越重視鄉村旅游扶貧中農民就業的問題，相繼出臺一系列支持政策、資金幫扶和就業培訓等措施，增加農民就業意愿，鄉村就業環境改善，就業氣氛活躍，闖出“鄉村旅游+扶貧”融合發展新路。大批貧困群眾吃上“旅游飯”，改善了當地生態環境和居民居住環境，同時也為當地農民提供了更多從業選擇，部分農民投入到鄉村旅游就業的隊伍中，過上了好日子。農村經濟發展需要新增長極，而農民就業將成為在鄉村旅游扶貧和“農民工返鄉創業熱潮”新形勢下的增長極，可以更好地促進貧困地區的農村社會經濟發展，幫助貧困農民脫貧致富，對實現全面建設小康社會發揮著重要作用。要想更好地實現脫貧攻堅的重要任務，需要增加農民就業成功率，實現就業績效正向增長。因此，研究農民就業脫貧路徑與鄉村旅游扶貧創新路徑具有切實的現實需要。

本研究的相關理論主要集中在以下幾方面：關于旅游扶貧概念及理論方面的解析；我國旅游扶貧概念不斷延伸，旅游扶貧、PPT戰略、ST-EP戰略及旅游精準扶貧理念的不斷借鑒和深化〔1〕；關于旅游扶貧效應和績效評估方面的探討。李元昊、陳煒、鄭景麗、胡志美等均選取了特定的旅游地，進行旅游扶貧經濟效益①參見李元昊、謝洪忠《縣域旅游精準扶貧中貧困人口經濟收益影響因子診斷研究——以云南省馬關縣為例》，《旅游研究》2019年第11期第16-27頁。、文化效益②參見陳煒《四川鹽文化遺產旅游扶貧內生動力——基于社區參與的角度》，《社會科學家》2020年第1期第82-89頁。、社會效益③參見鄭景麗、張文武等《鄉村振興情境下民宿扶貧的內在機理與優化路徑思考——來自巴渝民宿的案例實踐》，《農村經濟與科技》2021年第1期第97-99頁。、生態效益④參見胡志美、劉嘉緯《怒江下片馬少數民族鄉村旅游扶貧的人居環境效應與調適》，《西南林業大學學報（社會科學版）》2020年第5期第59-65頁。等方面的效益分析。李佳和田里建立了“個體-區域”兩者協同的旅游精準扶貧績效評價指標體系，并進行了實證研究〔2〕；社區參與在旅游扶貧中的作用。王超認為旅游扶貧的參與機制有助于旅游扶貧可持續發展〔3〕，胡志美和劉嘉緯以怒江州片馬鎮作為案例，詳細解析了社區參與角度的旅游扶貧機制構建的問題〔4〕；鄉村旅游扶貧的實現路徑和模式研究。趙影、王慶生等研究了鄉村旅游精準扶貧的實現路徑和模式〔5-6〕。唐承財等以青海省典型深度貧困村為視角研究了我國鄉村旅游精準扶貧并探討了相關模式〔7〕。楊艷等以滇西地區獨龍族產業脫貧為個案提出了“新小農”模式〔8〕。周琬謦等梳理了“第一書記”駐村幫扶制度的成效〔9〕。

通過梳理可以發現，在研究內容上，現有文獻對宏觀層面把握的研究較多；在研究方法上，旅游扶貧績效評估多采用定量研究，其余方面的定性研究較多，研究成果較為豐碩。但仍存在以下不足：第一，鄉村旅游精準扶貧的研究集中于近5年，研究視角很多元，但尚未發現從農村貧困人口促就業的視角開展鄉村旅游扶貧創新的研究；第二，已有一定的旅游精準扶貧研究，但識別、機制、策略探討得較多，較少進行深入的分析與討論；第三，有針對特定案例的鄉村旅游扶貧研究，但較少歸納和總結精準扶貧的成功案例。因此，本文從解決鄉村貧困人口就業作為研究切入點，梳理國內鄉村旅游扶貧存在的問題，總結國內鄉村旅游成功扶貧的典型案例，進而提出創新機制與可持續發展對策。

一、農村貧困人口就業現狀

（一）貧困農民就業意識不強，自身素質偏低

農村人口就業意識不強，自謀職業的積極心態不足。一方面，農民本身擁有土地，具有極其深厚的故土情結，受傳統封建思想文化制約，認為有土地即可，農民就應該面朝黃土背朝天地生活，能夠有飯吃就滿足了，不去拼搏奮斗，尤其是對年齡偏大的人而言這個現象尤其普遍，所以貧困戶基本上都是上了年紀的人。另一方面，某些大眾傳媒的負面宣傳導致農民工就業時經常遭遇各種各樣的困難，也讓他們對就業有一定的抵觸心理，導致他們放棄了“再就業”的念頭。再者，在我國不斷推進市場體制改革及現代化發展的過程中，知識、技術和創新能力逐漸成為個體就業能力的主要因素，貧困農民由于先天條件和后天環境不足，得到多樣化專業技能培訓的機會不多，農民文化程度較低，知識儲備不足，在就業市場上喪失了競爭力〔10〕。因此，現實生活中，大部分農民缺乏社會資本，他們的主要生活范圍都在基層，社會關系單一，獲取相關就業信息的能力欠缺，很多選擇職業的機會無形之中就錯過了，只剩下建筑、工廠、運輸及餐飲、批發零售等簡單體力勞動的就業機會可以選擇。

（二）貧困農民缺乏良好的就業培訓和指導

現實中，貧困農民就業問題較為突出，主要是我國大部分的貧困農民自身素質較低，缺乏職業技能。這個問題政府部門早有意識，通過增加貧困農民的職業技能再培訓時間和次數等方式提高農民的職業技能素養和貧困農民就業的發展機遇，取得了一定成效。但是，相關培訓也存在一系列問題，比如相關配套政策和法規不完善、缺乏大量培訓資金支持等短板，導致貧困農民不能很好地掌握培訓內容，培訓效果缺乏市場競爭力。另一方面，技能培訓實施時偏重理論化，并沒有考慮到并深入結合貧困農民的具體情況和工作屬性，因此培訓內容實操性不強。此外，由于農村先天的環境較差以及資金投入不足，導致師資力量不夠，相關培訓必需的基礎設施配備不充分，造成大部分的技能培訓效果不佳，對提升農民就業率沒有實質性效果。因此，雖然國內培訓市場的內容與形式豐富多樣，實際上大多數貧困農民并沒有接受到有效的職業指導，培訓效果差強人意。

（三）城市發展趨勢導致對勞動力的需求降低

當前，我國經濟增長方式從粗放型向集約型轉化，日益重要的是知識和科技，促進我國經濟增長的必經之路是調整產業結構，各界對此已基本形成共識，對勞動力的依賴程度會大幅度降低〔8〕。城市人口失業問題導致城市就業壓力增大，就業形勢更為嚴峻。相比于貧困農民，下崗人員在職業技能方面仍存在競爭優勢，而貧困農民處于弱勢地位，就業難度加大。此外，我國現行的城鄉二元戶籍結構體制很大程度上阻礙了勞動力的流動，勞動力的轉移被大幅度限制。目前，我國對戶籍管理較為嚴格，農民入城務工后還是屬于農村戶口，享受不到與城市戶口相配套的社會保障福利。在這種狀況下，貧困農民對就業穩定性存疑，內心漂泊不定，他們的轉移意愿和執行力被極大削弱，就業之路殊為不易。

二、鄉村旅游扶貧存在的問題

（一）缺乏法律制度約束，管理體制不順

鄉村旅游發展需要保障，國外采取立法的手段保障鄉村旅游發展。我國的鄉村旅游發展雖然比較迅速，但是時間比較短暫，所以合理、科學的規范鄉村旅游業發展的政策還沒有形成，對于屢禁不止的旅游購物、旅游飯店、旅游景區和服務等不規范行為，在立法方面的規制上還比較欠缺，同時相關主管部門在管理和制度上的制約也不健全，導致了鄉村旅游業發展不統一成為常態。從實際的就業管理體制來看，相關就業政策不夠完善，專業協調和處理鄉村旅游政策和就業方面問題的機構缺失，旅游就業市場培育不到位，國家缺乏專業的旅游人才市場和相應的培訓機構，而且目前鄉村的網絡發展滯后，跟不上就業服務體系的快速發展。

（二）缺乏發展資金，投融資方式落后

眾所周知，基礎設施建設不僅需要花費大量成本，而且資金回收周期較長甚至回收不了，因此金融機構的支持是必不可少的，但是考慮到農村發展的現狀是各方面都比較落后，金融機構更愿意投放資金到城市建設中，導致農村基礎設施建設過程中需要的貸款、利息、擔保等金融優惠政策難以實施。農業、農村的基礎設施建設還主要依賴于中央和地方政府的財政支持，受限于種種現實條件，很多地方政府財政困難，社會發展資金保證地方基本運轉都不容易，支持基礎設施建設就無從談起。政府對民間投資的進入機制也沒有政策依據，有意愿進入該領域的民間資本沒有途徑。農民是直接受益人，他們被賦予了投資基礎設施的權利，但對現代金融手段缺乏細致的了解，造成投資主體不明。另外，農村基礎設施產權分配不夠成熟規范，直接影響投資者的投資熱情。

（三）受土地政策制約，經營模式單一

農村集體土地想要開發景點、搞基礎建設首先要弄清楚土地性質，土地性質是建設用地的才可以使用，如果不是該性質，要走審批程序改變土地用途和利用方向。因此，鄉村旅游經營者擴大規模受困于土地政策限制，甚至采取違章建筑等方式。大型項目建設用地量較大，部分農用土地被征用，被征地農民權益不能最大化，建設用地成為目前旅游產業發展的難題。同時，許多鄉村旅游對社會環境、客源市場等沒有進行認真調查和分析，沒有提供有特色的產品和服務，合理的規劃和科學的開發欠缺，很難形成規模性產業，重復開發建設現象嚴重。現階段，鄉村旅游主要以初級階段的農家樂為主，但隨著人們對農家樂要求的提高，對農家樂等旅游項目的心理預期超出之前的要求。很多農家樂的產品極度雷同甚至直接照搬做得好的產品，導致產品無序競爭，發展同質化嚴重，根本沒有結合當地特色來發展差異化的產品，產品的文化內涵和服務的優勢及特色欠缺，游覽體驗價值性不高，人們對這類旅游產品的期望值降低。

（四）城鄉差別大，就業保障不到位

作為理性經濟人，鄉村旅游的經營者在經營管理活動中，考慮利益最大化，招攬外來員工會加大成本，為大幅度控制人力資源成本，多是請自己的家庭成員幫襯管理，尤其以老人、婦女居多，用工人員家庭化現象明顯。即使由于季節性原因，農家樂是旺季較為繁忙，家庭之外的人獲得了臨時性的崗位，但之后還是會被解聘，難以獲得穩定的就業保障。如果在城市就業，會簽訂合法的勞動合同，不僅可以享受到更好的教育、衛生、醫療等現代文明的成果，而且在法律的保護下就業待遇更高，職業發展前景更廣闊，農村則完全達不到城市的條件。那些有能力離開農村的人，不僅到了城市也可以生活得不錯，而且出于利益最大化和個人的未來發展考慮，也更愿意到城市尋找一份不錯的工作，不愿在農村做沒有發展前景的初級工作。在這樣的現實條件下，自己培養的人才流失，外來人才對來此就業的興趣不大，導致鄉村勞動力結構畸形，缺少高素質、高技能人才。鄉村旅游發展的規模決定了有關工作崗位的數量，也就直接決定了就業機會的多少，農家樂基數大，但用工缺口較少，基本都是家庭式小作坊運行，用工成員以家庭成員（親人、朋友、鄰居）為主；旅游企業崗位類別設置較多，有養殖、餐飲、娛樂、客房、保潔、安全等，但崗位數量有限；旅游城鎮的崗位設置最完善，用工數量最多，包括餐飲、住宿、交通、休閑、導服、銷售、物業、衛生、保管等，但企業數量最少，主要勞動力來源偏向非本土化，以外來人口吸納為主。由此可見，幾種就業類型都存在不小的供需矛盾問題。

（五）缺乏教育培訓，人力資本投資不足

舒爾茨人力資本理論指出，增加農村勞動力整體知識儲備，提高他們的專業技術能力，發展人力資本，教育投資是必須，這樣農村勞動力的就業能力和就業競爭力會一步步提升，能夠更好地抓住就業機會，也能慢慢實現更高的收入，逐步實現自己的社會價值。由于之前農民的主要活動是農業經營生產，這些活動不需要服務他人，完全可以憑自己的喜好來決定工作的方式，沒有受過正規的工作訓練，對服務素質和服務意識的體會不深，導致旅游服務質量不高，也缺乏必要的規范服務的知識和技能。鄉村旅游發展對鄉村旅游服務人員的素質要求也普遍越來越高，貧困農民要想在激烈的就業競爭中找到自己喜歡的和能夠勝任的工作機會，解決自己的就業難題，提高職業素質、職業技能水平和相關的服務理念是首要的。但由于大部分鄉村旅游企業的負責人本身也是農民，他們對于旅游管理也是門外漢，相關的知識結構欠缺，對人力資本投資在企業經營中的重要性還沒有形成一種共識，他們只看到了短期的成本，不會對員工進行教育培訓以提高他們的日常服務能力，導致鄉村旅游從業人員素質跟不上鄉村旅游的快速發展。

（六）缺乏環境意識，公共資源利用無度

眾所周知，負外部性、強烈的責任規避與搭便車誘惑和使用中的集體行動問題是公共資源的基本特點。當人們在使用公共資源時，在制度約束缺乏的情境下，由于公共資源具有消費的非排他性行為和競爭性行為，就會發生公地悲劇。各地鄉村旅游發展過程中，過度開發現象隨處可見，對公共資源開發利用無度在各個方面都很突出，對生態環境的破壞和污染已經成為一種日常行為。生態環境作為公共資源，具有非排他性和非競爭性，這些公共物品在所有人的意識中就是可隨意享用的。個體經營者被短暫的眼前收益蒙蔽雙眼，忽略了可持續發展的重要性，垃圾隨意傾倒、污水隨意排放、隨意搭建違章建筑、車輛隨處亂停等現象他們不認為是有問題的。這樣的無序開發不僅破壞了當地山清水秀的自然環境，還嚴重破壞了鄉村旅游可持續發展的根本依托，影響當地貧困農民的就業，并導致整個鄉村旅游業的停滯甚至倒退。

三、鄉村旅游扶貧可持續發展機制創新

（一）強化統籌協調，突出政府引導服務

1.理順管理體制

鄉村旅游發展中行政、市場、人力、資本、自然等要素是分散的，要想改變這種局面，需要鄉村旅游專門的管理機構進行整合管理，賦予機構將其有機結合起來的行政職能，建立健全由與旅游相關的各個部門組成的相互協調、分工合作的管理體制，將體制上明顯阻礙鄉村旅游發展的多頭、獨立管理轉變成可以促進鄉村旅游良性發展的多部門協調聯系的管理，從根源上解決在管理過程中的互相推諉、職能重疊、責任不清等方方面面的突出問題，從而提升政府管理效率，維護鄉村旅游各利益相關者的共同利益。

2.加強行業監管

鄉村旅游發展過程中的制度、體系、經營誠信建設等必須下大力氣抓好，需要做到規范管理，以正面的引導和帶動為主要方式，例如積極推行休閑農業示范點評定和星級農家樂飯店評定等行業良性競爭發展方式。特別關注行業內出現的服務不規范問題，包括隨意定價、拉客宰客等惡性競爭問題，加強正面引導和政策管理，優化政府部門的管理方式和行業監管方法，促進鄉村旅游行業服務水平質量的提高。

3.建立健全政策體系

建立健全符合當地發展需求的鄉村旅游發展政策體系。一種方式是將鄉村旅游的相關說明和規范條文增加在現行的相關法規或文件中，另一種方式是政府制定規劃文本，比如出臺“鄉村旅游發展規劃”。同時，為了確保旅游資源可持續利用和循環發展，保證鄉村旅游的規范化發展，避免因無序發展產生公地悲劇，出臺與此相關的政策法規，包括土地開發、基礎設施建設、生態環境保護等方面的內容，并且制定餐飲衛生、娛樂設施安全等標準化的管理規范，確保鄉村旅游經營者提供的各類旅游產品安全。

（二）建立多元投融資體系，完善基礎設施建設

為了將更多的社會資源、資金和智力引入到鄉村旅游的開發中，地方政府在大力招商引資的前提下，積極制定為引進企業提供的稅收、土地使用等優惠政策，對缺少資金運轉的企業給予貼息貸款和財政資金的支持，利用好國家和當地政府出臺的扶持政策，鼓勵引進外來投資和村民集資，形成擁有多種投融資方式的多元化投資體系。設立鄉村旅游發展專項基金，在不影響其他基礎性投入的前提下，政府加大鄉村旅游的支持力度，每年將一定數量的發展資金作為鄉村旅游發展專項基金，這些資金用來解決鄉村旅游及周邊地區配套設施不足和基礎設施建設落后的問題。充分借助金融市場的力量，提升金融市場對鄉村旅游發展的興趣和參與度，開發新的鄉村旅游金融產品和服務，使鄉村旅游的經營方獲得更多的優惠資金，確保他們的經營資金鏈完整，保證發展過程順利。

浙江云和有大小農家樂民宿300多家，由于農家樂民宿投資成本高，回報時間長，大額融資難的問題日益顯現，制約了農家樂民宿行業向“高端”“精品”方向發展。為了更好地滿足農家樂民宿行業經營的資金需求，云和縣政府相關職能部門與當地金融機構積極協調溝通，引導金融機構積極創新金融產品，在麗水市首創“農家樂民宿成長貸”，由云和縣政府牽頭政策性融資擔保公司，設立專項擔保風險資金1 000萬元，最高可為云和縣農家樂民宿提供1個億的融資擔保。該資金只用于農家樂民宿經營發展，貸款期限最長5年，可結合經營情況按計劃還本，還款方式靈活，以金融力量助力鄉村振興。

（三）策劃鄉村旅游產品，推動產業鏈條化

餐飲業占鄉村旅游各項產業收入的56.93%，超過一半并占據主要份額；商業及旅游小商品銷售業占27.25%；而住宿業僅占5.95%，數據直接表明鄉村旅游過夜游客較少，游客的消費水平不高。剔除交通、意愿等客觀上的因素，農村環境衛生和住宿條件較差是造成這一現象的主要原因，無法達到現在游客的基本需求。同時，鄉村旅游可持續發展需要差異化和多樣化的產品，需要仔細研究游客的基本需求，在旅游六要素形成的產業鏈條上挖掘市場潛力未被充分利用的薄弱環節，從而完善旅游發展產業鏈。一定要走與文化、生態相結合的道路，營造良好的旅游環境，充分挖掘當地傳統文化中具有特色的本土內涵和本土精神，提升鄉村旅游的文化價值、藝術價值和美術價值。大力發展民間美食、民間非遺、民間民俗娛樂等鄉村主題旅游產品業態，探索第二居所、鄉村分時度假房產等新業態，還可設置融運動、趣味、文化為一體的活動種類，探索符合市場化運作的模式，打造品牌效應。

浙江浦江立足壺源江流域良好自然環境優勢，以國家全面實施鄉村振興戰略為契機，將鄉村文化與旅游創意相結合，鄉村生活與旅游休閑相結合，農業生產與休閑體驗相結合，以“創意+體驗+共享”為核心，采取產業復合發展模式，整合沿線旅游資源，打造“理想鄉村·共享生活”的鄉村旅游目的地。緊緊圍繞“鄉村旅游”主題，形成“景區、度假區、特色小鎮、田園綜合體、共享農莊、專項基地、創意鄉村”七大強吸引產品體系，吸引包括文化創意、移動互聯、運動健康、康體養生、娛樂配套、會展節慶、培訓拓展等多重產業，共同形成“N+旅游業+N”的產業發展模型，實現全產業融合，構建浦江經濟發展的吸引核。

（四）加強人力資源開發，提高勞動力素質保障

根據鄉村旅游發展過程中需要的不同層次的技能人才，制定鄉村旅游人才培訓體系，實施鄉村旅游人力教育創新、鄉村旅游就業服務保障等行動方案，對鄉村旅游所需的高級管理人才、基層的服務人員等進行分級、分層、分內容培訓。培訓的主要任務是提高旅游一線服務者的基本素質，力求使他們能夠提供更好的餐飲、住宿、體驗、歷史文化問詢等優質、高效的服務。各個相關部門要將鄉村旅游從業人員培訓納入年度工作計劃并按計劃執行，挑選基本素質過硬的鄉村旅游骨干到職業院校、高校進行系統學習和培訓，派遣基層從業人員到發展良好的鄉村旅游景區現場培訓，邀請專家進行現場指導，大幅度提高鄉村旅游從業者的經營能力和服務水平，提升他們的服務意識和技能。

浙江臨安積極探索人才引進機制，有序推進農村優秀人才回引，讓優秀青年人才根據各村特色拓展發展思路，通過網絡直播帶貨、鄉村旅游推介、引導開辦特色民宿等方式，助力鄉村振興。2019年6月，臨安區農業農村局牽頭成立新農人聯合會。首批71名會員中，大專及以上學歷占80.2%。敢闖敢干的新農人運用嶄新的理念、思維方式和產銷模式，改變了傳統鄉村的模樣。2020年，臨安全面建設“八線十景”示范型村落景區，在扮靚“浙西生態大屏障”的同時，探索“鄉村市場化運營”模式，面向全社會招募鄉村運營師，吸引人才、資金進村。鄉村運營師承擔村莊發展規劃、產品開發、旅游營銷等職責，村集體協助運營、協調關系，政府配套建設、規范引導，三者各司其職、優勢互補，為鄉村可持續發展提供基礎。

（五）增強信息對稱性，搭建信息公共服務平臺

當下的旅游業服務體系還是依賴于傳統旅行社工作原理，團隊游客為主要目標群體，散客的旅游需求尚未被重視，尤其是相關的基本旅游信息對散客來說是一個很大的挑戰，買方、賣方市場信息極度不對稱，對就業需求者、游客均造成不便。在鄉村旅游發展過程中，政府應該搭建公共的信息服務平臺，就業者可以在平臺上找尋鄉村旅游就業的崗位信息，游客可以在平臺上尋找景點、交通線路、酒店、餐飲等各種信息，鄉村旅游經營者也可以在平臺上獲取信息和進行溝通，將自己的旅游產品和服務發布在平臺上。在統一的互聯網絡平臺上推送旅游商品信息，不僅使得政府的行政職能能更好地執行，還加強了政府和群眾之間的緊密度，保證鄉村旅游產業快速健康發展。

浙江余杭借助時代推力，在數字化成為社會各領域革新利器、鄉村旅游帶來新機遇的背景下，將數字文旅作為展示鄉村發展理念的窗口。作為浙江數字經濟第一區，余杭數字經濟底蘊不可謂不深厚。其中，徑山村實施“云上禪村”項目，推行一“碼”游徑山，開發村級旅游服務平臺，并以該平臺為支撐，推出“徑山客”微信小程序，涵蓋景點介紹、民食民宿預定、交通導覽及網上商城等。此外，在徑山禪茶第一村游客服務中心，數字化的旅游服務平臺大屏上滾動更新著景區介紹、交通導覽等信息。依托“云上禪村”，可對游客客源、時空行為、景區交通等要素進行分析，為旅游管理提供決策支持。

綜上所述，鄉村旅游是大眾休閑旅游時代不可缺少的一種新型旅游業態，與其他的旅游業態相比，具有關聯性強、就業門檻低、帶動效應好等特點。由于自身發展特點和發展歷程，鄉村旅游業能夠接納沒有就業經驗、就業觀念差、基本工作素質低的貧困農民參與其中，他們能夠勝任交通、餐飲、接待、工藝品制作、土特產品生產等對本身素質要求偏低的工作種類。本文研究了鄉村旅游發展促進貧困農民就業的問題，指出鄉村旅游發展在促進貧困農民就業方面存在崗位供需、產業化發展、客源需求、公共資源等四個方面的問題。最后，從政府引導服務、完善基礎設施建設、推動產業鏈條化、提高勞動力素質保障、搭建信息公共服務平臺等五個方面對促進貧困農民就業的鄉村旅游發展提出了建議。