區域融合背景下產業轉移園區轉型發展路徑研究
——以廣德（英德）產業園為例

周飛揚

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510060

1 前言

作為改革開放的前沿陣地，廣東省經濟發展常年位居全國首位，與此同時，珠三角地區與其他地區經濟差距持續擴大，2021年珠三角地區總產值超10萬億元，占全省經濟總量的80%以上。區域經濟發展失衡仍將長期成為制約廣東高質量可持續發展的主要瓶頸[1]。

2005年廣東省開始設立產業轉移園區，2008年廣東省出臺實施產業和勞動力“雙轉移”戰略，粵東西北地區逐步建設眾多省級產業轉移園區，成為承接珠三角地區產業轉移的主要載體。2013年廣東省出臺《關于進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》，明確提出將產業園區擴能增效作為推進粵東西北地區振興發展的三大抓手之一，進一步加快各類產業轉移園區建設發展，對地區經濟發展起到顯著帶動作用。

產業轉移園區在促進區域協調發展方面取得了一定成效，但各類園區在建設發展中逐漸暴露出規劃銜接不充分、配套設施不完善、發展定位不清晰、區域同質化嚴重、土地利用低效等問題[2-3]。在新時期高質量發展要求下，區域融合發展成為當前社會經濟發展的重點方向，如何推動傳統的產業轉移園區向功能復合的城鄉空間轉型將成為加快推進區域協調發展的重要課題。本文以位于廣東省清遠市英德市的廣德（英德）產業園為例，探討產業轉移園區轉型發展的新路徑。

2 區域融合發展背景

2.1 區域融合發展新格局

2.1.1 廣東省“一核一帶一區” 區域發展新格局

2018年廣東省提出構建由珠三角地區、沿海經濟帶、北部生態發展區構成的“一核一帶一區”區域發展新格局，目標將粵港澳大灣區建成世界級城市群，東西兩翼地區和北部生態發展區成為各自功能“引領者”，推動各區域優勢互補。英德市是粵北地區重要經濟增長極，地處“一區”和“一核”的結合部，在落實地區生態綠色發展要求，圍繞重大產業功能平臺發展生態型產業的同時，可充分接受廣州等珠三角城市經濟輻射，增強對珠三角地區和周邊地區的服務能力，為地區實現產業轉型高質量發展提供了良好機遇。

2.1.2 粵港澳大灣區上升為國家戰略

2019年國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出發揮大灣區輻射引領作用，統籌珠三角九市與粵東西北地區生產力布局，帶動周邊地區加快發展，有序發展“飛地經濟”，促進泛珠三角區域要素流動和產業轉移，形成梯度發展、分工合理、優勢互補的產業協作體系。同期廣東省印發了實施意見，明確推動全省全域參與大灣區建設，以廣清一體化為示范，推動環珠三角地區與大灣區一體化融合發展，推進區域合作平臺建設，開展高水平對口幫扶，共享改革發展成果。英德市作為環大灣區北緣城市，處于大灣區城市擴散的第一梯隊，充分發揮服務大灣區發展的資源環境優勢，積極利用跨地區合作開發推動區域產業及設施一體化建設，借助大灣區政策、技術、資金、人才等核心要素集聚輻射，構建大灣區企業開拓內地市場和內地企業進軍大灣區市場的雙向綠色經濟橋梁通道。

2.1.3 廣清一體化戰略深入推進

2012年《廣州清遠市合作框架協議》首次提出“廣清一體化”概念，2013年廣州清遠開展對口幫扶，以產業轉移園區為載體推動兩地一體化建設。2019年廣清兩市簽署《深化廣清一體化高質量發展戰略合作框架》，提出推動交通設施一體化、產業一體化、營商環境一體化，以廣清經濟特別合作區建設作為高質量推進廣清一體化發展的核心載體，共同建設“三園一城”。廣清一體化逐步從單向的扶貧開發、產業轉移向擴大合作、融合發展階段轉變，廣清之間產業合作由產業功能疏解正向產業轉型升級、生產優化布局轉變，形成更緊密的產業共建關系。英德市作為廣清一體化和清遠加快融入大灣區的縱深腹地，將以“三園一城”中的廣德（英德）產業園合作建設為契機，充分利用大灣區科技、人才、資本、企業等中高端產業要素，依托合作區戰略新平臺在在政策、資金等方面的扶持和傾斜，加快推進產業發展和城鄉融合建設，加快建成廣清高質量發展核心引擎。

2.2 城鄉融合發展試驗區先試先行

2019年國家發改委等十八部門聯合發布《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，廣東廣清接合片區列入11個國家城鄉融合發展試驗區之一，將搭建城鄉產業協同發展平臺作為試驗重點任務，包括選擇一批產業園或功能區作為載體，打造城鄉產業協同發展先行區，重點優化提升特色小鎮、特色小城鎮、美麗鄉村和各類農業園區，創建一批城鄉融合發展典型項目，實現城鄉生產要素的跨界流動和高效配置。廣德（英德）產業園處于廣東廣清接合片區輻射范圍，作為英德市重大產城平臺，產業園將積極主動融入國家城鄉融合發展試驗區建設，創新發展模式，在率先打破城鄉二元結構、推動城鄉產業協同發展、優化提升特色小鎮建設、打造特色鄉村旅游等方面起到示范作用。

3 廣德（英德）產業園發展概況

3.1 發展歷程

為全面貫徹落實廣東省“雙轉移”戰略，2010年佛山市順德區與清遠市英德市簽訂了《區域經濟合作協議》，共建“順德-英德”（“兩德”） 產業園[4]。2011年成立廣東順德清遠（英德）經濟合作區，是廣東省重點產業轉移園區。2013年根據省委、省政府統一部署，明確廣州市對口幫扶清遠市，兩市審議通過《廣州——清遠對口幫扶總體工作方案（2013-2020）》。2017年根據省委批示，廣東順德清遠（英德）經濟合作區移交廣州市對口共建，廣州市承接主導合作區各項工作。2019年簽署黃埔與順德、英德三方移交協議，由黃埔區（廣州開發區）全面承接園區開發建設工作，廣東順德清遠（英德）經濟合作區更名為廣清經濟特別合作區廣德（英德）產業園。

3.2 現狀產業與資源

廣德（英德）產業園重點發展裝備制造、精細化工及新材料，打造粵港澳大灣區智能制造產業標桿區。截至2022年3月，廣德園累計引入項目共262個，計劃總投資約542.9億元，主要覆蓋汽車零部件、新型建材、生物科技（日化）和新材料等行業。2021年廣德園累計全社會固定資產投資26.0564億元，其中工業項目固定資產投資14.1733億元，完成規模以上工業總產值20.3998億元，同比增長169.5%。

文旅產業方面，廣德（英德）產業園內擁有秀才山及秀才山水庫等山水景觀，生態自然環境優越，同時也是中國國家地理標志產品英德紅茶的發源地，擁有英德市縣級文物保護單位紅旗茶廠等特色紅茶文化資源，目前園區圍繞特色山水資源和文化資源，重點打造文化旅游城和科創小鎮項目，全方位帶動地方旅游、文化、餐飲、商業等行業的發展，同時圍繞茶產業打造加工、研發、服務平臺，推動地區工農互促、城鄉融合協調發展。

3.3 規劃定位

隨著區域發展格局變化以及產業園建設主體的調整，在新一輪國土空間規劃背景下，廣德（英德）產業園將打造國家城鄉融合示范區樣板、粵港澳大灣區科創基地、廣清高質量發展核心引擎，推動產業效益、創新活力、管理體制、基礎設施、公共服務等全面升級，成為清遠市經濟發展與公共服務的區域新中心，通過以工補農、以城帶鄉破解城鄉二元結構，形成大灣區帶動粵北地區振興發展的有效示范。

3.4 發展困境

3.4.1 產業體系不完善，規模效益不顯著

廣德（英德）產業園內現有企業較少，且大部分是承接廣州、佛山產業轉移的外來企業，本地企業培育能力不強，且多數企業處于初級產品加工和組裝的生產中游，主導產業不清晰，園區各產業之間關聯性弱，不能滿足原材料供應以及終端成品組裝，無法形成完整產業鏈和產業集群發展，產品附加值不高。

3.4.2 土地利用低效，開發建設混雜

廣德（英德）產業園現狀建設以產業項目為主，然而目前現有產業項目的單位投資強度、預期產值、預期稅收均相對較低，且存在部分企業停產、建設停滯、用地閑置等問題，同時園區啟動區缺乏規劃引領，工業項目與居住混雜，無法發揮規模集聚效應，土地利用效率不高。

3.4.3 人口持續流失，勞動力緊張

根據英德市歷年常住人口與戶籍人口數據，2010年常住人口與戶籍人口差距僅為13萬左右，而到2019年差距已經突破了20萬，人口外流趨勢不斷擴大。廣德（英德）產業園及周邊現狀人口較少，主要為當地村民，隨著青壯年人口不斷流出，地區整體勞動力不足，此外由于英德市缺乏高等教育和職業院校，本地人才流失嚴重，相關產業高素質人才欠缺，難以滿足各類產業發展需求，企業普遍存在用工難、用工缺問題。

3.4.4 各項設施建設滯后，人居環境品質不高

廣德（英德）產業園現狀居民點以村莊為主，核心區文化旅游城居住區尚在建設，園區內就業人口生活配套主要于依賴于周邊鎮區及內部宿舍，幼兒園、中小學、文化體育設施、醫療設施等公共配套設施建設滯后，城市路網、市政管網等基礎設施體系尚不完善，難以滿足未來產業發展和人口集聚的需求。

3.4.5 周邊園區同質化，市場競爭激烈

隨著廣東省積極推進“雙轉移”戰略，在粵北、粵西、粵東的韶關、河源、梅州等城市紛紛建設與珠三角洲經濟發達城市的對口產業轉移園，這些產業轉移園的建設時間、外部條件和政策背景等大致相同，雖有對口城市的大力支持，但也不可避免地在資金、招商項目、人才引進、技術等方面存在競爭。此外，清遠市和英德市也規劃建設大量工業園區，包括英德市內的英紅鎮工業園、望埠工業園、英城工業園等。廣德（英德）產業園的建設面臨著珠江三角洲發展成熟的工業園區、廣東邊遠地區產業轉移園和本地工業園的競爭，市場競爭日趨激烈。

4 轉型發展路徑

4.1 明確發展定位，以產業協同融入區域發展格局

從區域發展格局的角度考慮園區發展定位，充分考慮區位交通、土地資源、生態環境、文化特色等優勢條件，按高標準、高要求、高起點進行規劃，借助“廣清一體化高質量發展”的契機，優化招商引資方向，明確地區產業功能，以產業協調發展為目標，全面融入珠三角區域產業鏈，深度對接、積極參與粵港澳大灣區的分工合作，以產業鏈的全面合作為基礎，不斷推動產業、交通、旅游、人才等方面的全面融合。積極探索“廣州總部+清遠基地”、“廣州總裝+清遠配套”、“廣州前端+清遠后臺”、“廣州研發+清遠制造”和“廣州孵化+清遠產業化”等合作模式，重點對接廣州市黃埔區的優勢產業，形成各有特色、錯位發展、融為一體的產業分工格局，共同打造具有強大競爭力的全產業鏈集群，推動廣德（英德）產業園建設成為粵北地區全面融入粵港澳大灣區先行區。

4.2 優化開發模式，以共建共享推動區域一體化發展

強化政府在園區合作開發過程中的主導地位，采用“政府主導，整體開發，滾動建設”的開發模式，堅持共建共享的原則，強化產業幫扶、共擔建設責任、共享產業利益。以重點項目和重大基礎設施建設等公共投入推動園區開發建設，提升園區土地利用效益。以區域基礎設施銜接為重點，強化兩地政府合作，圍繞廣清強化互通，構建高效互通的區域交通網絡，加快建設輻射大灣區北部及粵北地區的高速路網體系，同時兼顧城市快速路、主干路建設轉變，推進公、鐵、港一體化發展，共同打造多式聯運、無縫銜接、立體高效的綜合交通體系，加快推進區域交通一體化。

4.3 三產聯動發展，以特色產業促進城鄉融合

立足地區本底特色資源，形成特色發展產業，綜合考慮區域保護與發展的新趨勢與要求，按照“錯位發展、二一三產聯動、山水城園”的發展思路，以文化旅游城和科創小鎮的建設為契機，充分發揮自然生態景觀優勢，大力挖掘特色紅茶文化資源，打造地區產業專屬名片，培育生態文旅+茶文化體驗特色產業集群，構建以茶種植、茶生產加工、品種研發、生態觀光、田園康養度假、茶文化旅游等為鏈條的集產學研一體的特色產業生態圈，推動紅茶產業“大品牌培育、大產業打造、大融合發展”，營造高效融合的城鄉產業空間布局，破解城鄉二元結構，促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

4.4 基礎設施先行，以人為本打造產城融合

以高標準、高要求、高起點規劃引領，堅持以人文本，全面提升優化各類公共服務設施和市政基礎設施，為園區的產業、人居、商務、休閑等營造良好的氛圍，合理布局產業服務配套，促進產業集聚化、技術高端化，逐漸形成產業集聚平臺，突出產業發展與生態城市建設的互動，實現從園到城的轉化。

4.5 保護自然格局，以生態融合塑造精品空間風貌

保持地區自然生態特征，依托自然景觀打造山水相融的空間格局，結合地形規劃構建生態廊道，串聯山、水、林、田等自然生態資源斑塊，整合生態動力，以維護地區最基本的生態骨架，同時結合生態格局塑造與自然相容的城鄉產業空間風貌，突出產業園生態綠色發展理念。

5 結論

在區域融合發展背景下，傳統的產業轉移園區應把握機遇，積極融入區域發展格局，立足自身特色優勢，打造地區特色產業體系，更深層次地參與區域產業分工，探索高效共享的開發建設模式，推動產業融合、產城融合、城鄉融合發展，實現區域社會經濟整體協調發展。