從食物消費升級看糧食安全風險

文|李國祥

“從吃飽到吃好，從米面油到肉蛋奶，消費結構還在不斷地升級，糧食需求仍然呈剛性增長的態勢，結構性矛盾又不斷地凸顯，緊平衡的格局短期內難以改變，同時資源環境的約束也在加劇。所以在這種背景下，保障糧食安全這根發條，要擰得緊而又緊，工作要抓得實而又實。”

在2022年全面推進鄉村振興重點工作的發布會上，農業農村部部長唐仁健表示，確保國家糧食安全的任務仍十分艱巨。

新時期，我國選擇了口糧絕對安全和谷物基本自給為主的國家糧食安全戰略，但是消費結構的升級，導致現階段國家糧食安全保障及食物供給保障出現了一些問題，如豬肉供給波動劇烈，牛羊肉供給長期偏緊。飼料糧和肉類的增長反映出國內農業結構調整仍然滯后于居民食物消費結構升級。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出了要保障國家糧食安全底線，要保障糧、油、糖、肉等重要農產品供給安全。這些目標任務，無不與居民食物消費升級緊密關聯。

所以，從供給側對中國受關注的部分農產品開展研究，再結合需求側對居民食物消費升級開展深入研究，將有助于探討中國農產品供求結構性矛盾的深層次原因，引導中國農業資源配置，制定不同時期的糧食安全戰略和政策。

世界部分主要國家食物消費結構規律

盡管不同國家不同地區食物差異懸殊，但是人們食物消費格局變化隨著經濟發展仍然呈現出收斂性規律，即隨著人均可支配收入的增加，人均谷物類口糧消費量不斷減少，而動物源性食物消費量則逐步增加。

根據FAO數據，2018年度，亞洲的日本人均直接食用的谷物折合量約93公斤，其中大米只有大約49公斤，但人均食用的肉品大約61公斤，奶品75公斤，而印度人均直接食用的谷物折合量約147公斤，其中大米68公斤，而印度人均食用的肉品僅有5公斤，但奶品達到141公斤。

美洲人的食物與亞洲人的差異更加明顯。根據FAO數據，2018年度，美國人均直接食用的谷物折合量約112公斤，其中大米不足10公斤，而小麥達到83公斤，但美國人均直接食用的肉品達到125公斤，奶品達到270公斤；巴西人均直接食用的谷物折合量約112公斤，其中大米33公斤，小麥54公斤，而巴西人均直接食用的肉品達到100公斤，奶品達到174公斤。

歐洲的食物差異也十分明顯。根據FAO數據，2018年度，歐盟人均直接食用的谷物折合量大約134公斤，其中大米不足6公斤，而小麥達到110公斤，歐盟人均食用的肉品達到88公斤，奶品達到285公斤；俄羅斯人均直接食用的谷物折合物大約126公斤，其中大米不足5公斤，小麥大約100公斤，俄羅斯人均食用的肉品達到79公斤，奶品達到245公斤。

假定2025年中國人均GDP將達到1.3萬美元，根據世界性口糧消費谷物與人均GDP水平的一般性規律模擬出的對數函數，估計到2025年中國人均直接食用谷物（用于口糧的谷物）要比2018年下降7%。根據國家統計局統計的2018年中國人均直接食用谷物為116公斤，則中國城鄉居民直接食用的谷物量大約為108公斤。中國直接食用的米飯和面食折算成稻谷和小麥后的數量將趨于100公斤。

我們注意到，盡管營養學家和醫學專家持續地呼吁現代社會的人們要增加谷物攝入量，但是事實上人們日常飲食中動物源性食物攝入量越來越多，而谷物等人均消費量整體上不斷呈現出下降趨勢。即使是美國等發達國家食物結構總體上早已進入到飽和狀態，但是整個社會與中國口徑基本一致的人均小麥等口糧消費量仍然呈現出減少態勢。中國人均小麥和大米等谷物的口糧消費量減少態勢更是十分明顯。

農業結構升級與我國糧食安全風險

相比國際組織和其他國家，中國的國家糧食安全具有特殊的內涵。根據新形勢下國家糧食安全戰略的內涵，“立足國內，以我為主”，應主要是指谷物特別是口糧而言的。“口糧絕對安全”，主要是指口糧的消費量相對于國內生產量來說，是國內生產量不少于國內消費量。“谷物基本自給”，主要是指國內消費的谷物，特別是用于口糧和飼料糧的谷物，絕大部分是國內生產的，進口量充其量起補充作用。

近年來，中國確立了新形勢下國家糧食安全戰略，統籌對國內國外兩種資源和國內國際兩個市場等方面取得積極進展。國內糧食生產能力不斷提高，科技上稻谷單產突破每畝1噸水平，“十三五”期間每年的糧食總產量都穩定在6.5億噸以上，主要谷物供給充裕，稻谷小麥為代表的口糧每年生產量是居民口糧消費量的2倍多，每年的口糧生產量加上庫存量和進口量等供給量是口糧消費量的3倍以上，口糧絕對安全萬無一失。在大豆進口日益多元化的推動下，中國有效地應對了在中美經貿摩擦中對進口美國大豆進行反制所可能給國內飼料糧供給帶來的沖擊。在國家糧食數量安全得到充分保障的前提下，各地積極推進供給側結構性改革，糧食市場化體制機制更加健全，新型糧食支持保護政策正在探索中不斷形成，糧食產業高質量發展邁出重要步伐，糧食生產結構進一步優化，一批以高質量為基礎的品牌被培育起來，中國糧食生產能力和保障國家糧食安全綜合能力全面提升。

但是，我們必須清醒認識到，中國糧食安全還面臨一系列問題尚未解決。我們必須清醒認識到，居民食物消費升級，滿足居民食物營養和健康需要的農業資源錯配風險升高。糧食供給總體充裕，但是糧食供求結構性矛盾仍然突出，部分糧食種類產需缺口不斷擴大而國內稻谷等庫存量居高不下。

2021年，中國玉米供求關系嚴重偏緊，玉米市場價格持續高位波動運行。通常情況下，玉米是飼料的能量物質主要來源。相比玉米，小麥和稻谷國內供給相對充裕。在玉米偏緊的情況下，大量小麥被用來充作飼料。于是，有人提出，糧食之間存在很大的替代彈性，食物消費升級不會對糧食安全風險帶來明顯影響。這種認識，值得進一步觀察和探討。

僅僅以稻谷和小麥來保障居民口糧，局限性越來越大。過去，中國經濟發展落后，居民收入水平不高，居民食物以米飯和面食為主。20世紀90年代，中國居民每年人均口糧消費量超過200公斤。隨著經濟發展，居民生活水平提高，中國居民食物越來越多樣化，特別是肉蛋奶水產品和蔬菜水果等食用量越來越多，相應地帶來過去的主食消費量越來越少。根據國家統計局的數據，2018年中國居民人均直接食用的谷物（口糧）已經下降到120公斤以下，估計“十四五”期間中國居民直接食用的谷物（口糧）還將減少。

根據FAO數據，2018年，臺灣地區居民人均直接食用大米大約48公斤，人均直接食用面食大約46公斤，且多年以來臺灣地區居民每年直接食用的大米和小麥的數量變化很小，基本保持穩定。日本也是如此，根據FAO數據，2018年，日本居民每年人均直接食用大米約為49公斤，直接食用面食折算成小麥大約41公斤，二項合計不足100公斤，且多年來變化比較小，總體呈現出緩慢不斷減少態勢。

基于中國經濟發展過程中居民食用米飯和面食的消費規律，結合國際的一般經驗。中國城鄉居民人均稻谷和小麥的直接消費量（口糧原糧）將下降到100公斤以下，即使是到“十四五”末中國人口總量達到14.5億人，那么中國作為口糧食用的稻谷和小麥總消費量也將不足1.5億噸。

換言之，經濟發展，居民收入水平提高，原糧口徑中的稻谷和小麥以中國居民飲食中提供的營養所占比重越來越小。

防控食物消費升級帶來糧食安全風險的對策建議

過去我國糧食安全觀中一再強調安全保障的最大化，卻很少關注到糧食安全背后的風險問題。新冠肺炎疫情在國內暴發、國外蔓延帶給國內糧食從生產到貿易的一系列影響啟示我們，關注我國糧食安全，必須要跳出農業看糧食，既要分析外部環境變化帶來的糧食領域全范圍的鏈式影響，又要準確把握我國食物消費結構升級等新動向，思考并重構新時代多重目標下我國糧食安全戰略的新轉向。

促進由糧食安全向食物安全的不斷升級。加快立法，將現有的農業法、農產品質量安全法、食品安全法相關內容，整合成食物安全保障法。要大力發展現代農業生產，擴大食物進口來源，為居民提供種類更加豐富和營養更加平衡以及有害物質不超限的食物。要探索出臺新的食物安全保障政策措施，為特殊群體、脆弱群體和需要幫扶個體購買食物提供支付支持和營養配給支持。要加強科技創新，加強食物營養和食品安全系統化研究，更新或者提出國民食物營養和食品安全指南，按照指南編制農業及食物生產規劃，優化配置農業資源，合理布局農業生產。盡可能保障所有居民基本營養和健康且有活力的生活的合理結構的食物需要。

把住糧食安全主動權。實施“藏糧于地”戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數量保護。嚴守18億畝耕地紅線，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。嚴守耕地總量不減少，農地農用相關法律法規執法力度只能加強而不能削弱，糧食安全黨政同責考核只能強化和完善而不能“走過場”和搞形式主義。除此之外，還必須從占用耕地的源頭上加強控制和疏導。為了從長效機制上守住耕地紅線，應界定好城鎮建設用地邊界，不能無限擴張，約束住城鎮政府用地需求；為了滿足農業農村發展合理的用地需求，要在深化農村集體建設用地制度改革上做足文章，盤活農村土地資源，適度滿足農民用地需求。嚴管和疏導有機結合，才能從根本上杜絕大棚房和在耕地上建房等事件反復變形的出現。

“藏糧于技”，關鍵要提高農業科技和物質裝備現代化水平。做好種質資源普查工作，建設多層次多元化種子庫體系，夯實國家級種子庫在種質資源保護和利用中的基礎地位。加強良種技術攻關和種源關鍵技術聯合攻關，有序推進生物育種產業化應用。強化高端智能、丘陵山區農機裝備研發創新，促進農業物質裝備制造升級。持續推進農業綠色轉型發展，支持研發推廣高效肥料和藥物，促進化肥農藥減量化施用的同時提高農業質量效益和競爭力。

高度重視公共政策在消費領域對特殊群體和脆弱群體糧食安全的保障。公共政策要確保零饑餓和全民健康營養保障，通過政府采購，將基本食物提供給特殊群體和脆弱群體，有助于糧食等主要農產品生產的穩定和結構的優化。否則，糧食等市場劇烈波動較難找到有效途徑，時而傷害生產者時而傷害特殊群體和脆弱群體糧食安全的困境較難突破。糧食等主要農產品供求關系緊張的時候，市場價格過度上漲，財政對糧食等支持力度加大，可能引發新一輪的糧食等生產能力階段性過剩，再次出現價格過度下跌和低迷，挫傷糧食等生產者積極性。當糧食等出現階段性過剩，政策上又可能出現結構調整，結果又會引發另一周期的市場供求關系緊張和價格暴漲，帶來新的糧食安全風險。整合最低生活保障，甚至將農民特殊群體和社會其他脆弱群體的養老保障等考慮在內，從流通領域由財政提供健康營養食物，是中國經濟發展到一定階段后和居民食物消費升級接近飽和后保障糧食安全的新理念新舉措，是經濟成本較低和社會效益極其明顯的有效政策。

堅持進口來源多元化不動搖。統籌好國際國內糧食市場。從構建農業對外開放新格局考慮，中國必然會進口一定數量的糧食，特別是用地較多的大豆將會高度依賴進口。進口糧食也構成國內糧食供給，具有兩方面影響：一方面可以滿足國內產需缺口，另一方面可能沖擊國內糧食生產。同時，進口糧食對國際市場和國外資源依賴程度高。國際糧食市場波動、國內糧食生產受災等不確定性因素帶來的波動，都可能對國內糧食進口和供給帶來不穩定影響。所以，要堅持以我為主，確保產能不動搖，發揮糧食生產的壓艙石作用，不斷拓寬糧食進口來源，降低進口風險。