政府會計改革背景下怎么讓績效管理提質增效

文/劉顯吉 吉林交通職業技術學院

2019年1月1日，《政府會計制度》開始全面實施，標志著我國政府會計改革進入新紀元，行政事業單位財務會計工作也隨之進入新階段，這次改革對行政事業單位各方面都將產生深遠影響。

政府會計改革歷程回顧

我國政府會計改革并不是一蹴而就的，而是經歷了一個較為漫長的過程。回顧這一歷程，可以分為三個階段。

第一階段是1998—2014年的準備期。改革開放后，社會主義市場經濟體制逐步確立并不斷完善，舊的會計制度逐漸顯現出弊端。這種情況下，政府于1998年頒布了《預算會計制度》，正式標志著我國針對會計制度的改革開始了新的探索。

第二階段是2015—2018年的初始期。經過準備期的摸索，在收獲了較多經驗后，政府會計改革邁出了關鍵性的一步，十八屆三中全會首次將“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”提上日程。此后，在中央相關文件中，權責發生制得到了越來越多的認可。這段時間的政府會計改革，更多集中在新型會計模式核算方面，并最終形成了《政府會計制度》（意見征求稿）。歷經四年，政府會計改革從想法逐漸成為現實：財政部門先發布了基本改革方案，隨后陸續公布了基本準則、會計科目與報表等相關內容，最終形成完整的制度，為后續制度正式出臺和實施打下了堅實基礎。

第三階段是從2019年至今的攻堅期。黨的十九大明確提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，與此同時，社會對于政府職能和效率也提出了更高的要求。在此背景下，建立一種更符合新時代社會經濟發展需求的政府會計核算制度已迫在眉睫。經歷政府會計改革的準備期和初始期后，2019年我國正式出臺并實施了《政府會計制度》。新制度從多方面做出了重大理論創新，形成了以權責發生制為基礎的新版政府會計制度，這標志著我國政府會計核算已邁進財務會計核算和預算會計核算并存的新階段。

政府會計改革任重道遠

在2019年政府會計制度實施以前，我國行政事業單位一直采用的是基于收付實現制基礎的核算體系。這一制度在實際應用過程中，存在以下幾方面問題：首先，這一會計核算體系更多是從與財政預算管理相符的出發點形成，這與當前更需要財政事業單位通過財會體系反映績效和風險的目標之間存在著一定矛盾。其次，基于收付實現制的會計體系，在實際核算工作中涵蓋的范圍不夠廣，主要集中在預算、收支、結余、資產等幾個維度。

2019年實施的新版政府會計制度，建立了一套由不同基礎構成的既彼此獨立又不可分割的兩種核算制度所構成的核算體系，分別是以收付實現制為基礎的預算核算體系和以權責發生制為基礎的財務核算體系。同時，對于政府財報體系也提出了明確要求，并在此基礎上形成了相應的審計制度和財務公開制度。如此一來，既能夠充分發揮行政事業單位財務報告信息的作用，對相關組織的財務狀況實施有效管理，更好地提示風險、反映績效，也能夠以此作為評估行政事業單位的有效依據。

行政事業單位會計制度因此也形成了以下四大特點：一是雙功能，既能夠體現預算會計的功能，又能夠體現財務會計的功能。二是雙報告，基于兩種功能需求會形成兩套賬目，一套是預算會計賬目，最終會形成決算報告；另一套是財務會計賬目，最終會形成財務報告。三是雙基礎，兩套賬目分別建立在收付實現制和權責發生制的基礎上，二者保持獨立。四是雙分錄，要求單位財務工作必須分別按照預算會計和財務會計展開記錄。

2019年實施新版政府會計制度以后，在實務操作層面最主要的變化體現在以下四個方面：

第一，執行2019年政府會計制度后，賬務核算要實施“平行記賬”，即分別按照兩個基礎在預算會計和財務會計下展開核算記錄，從而做到“雙分錄”，通過這樣的方式實現新版會計制度下兩套賬目既保持獨立，又有效聯系。

第二，2019年執行的政府會計制度對會計科目做了一定調整。一方面為了更好地反映行政事業單位的運轉狀況，核算范圍進一步擴大，因此增加了諸如“公共基礎設施”“預提費用”等新科目；另一方面，對原本凈資產明細科目實施了進一步細化。這些變化的目的都是為了提高財務管理水平。

第三，2019年執行的政府會計制度將原本單獨設置的基建賬納入了統一核算，這也讓行政事業單位的會計信息更加完整。

第四，2019年執行的政府會計制度對于固定資產和無形資產，按照相關標準實行折舊和攤銷，并對于具體的折舊、攤銷規范給予了明確標準。這是基于權責發生制的要求所作出的改變，這也使得行政事業單位的資產價值能夠在會計體系中得到更好的反映。

政府會計制度改革對行政事業單位績效的影響

進入新發展階段，中國社會經濟持續高速發展，這對于政府行政能力提出了更高的要求，國家同時提出優化政府治理、建設人民滿意的服務型政府。在此背景下，如何真正有效提升政府服務水平，是我們面臨的重要課題。事實上，無論是國家治理能力，還是政府服務水平，歸根結底都是政府管理績效的體現。

政府會計改革有利于績效評價體系的進一步完善。當前，我國行政事業單位已經形成了一套較為完善的績效評價體系，在監督政府行為、提升政府效率、改善政府服務水平方面發揮了一定作用。然而在2019年以前，以收付實現制的會計體系并不能夠非常全面、準確、精細地對行政事業單位的公共服務成本作出有效反應，這也在一定程度上制約了績效評價體系作用的發揮。

有利于行政事業單位更精準地認識自身。執行2019年政府會計制度以前，以收付實現制的會計體系在提示系統風險方面存在不足，導致企業對自身“家底”了解不夠，增加了出現系統性風險的可能，嚴重時甚至可能引發地方債務危機。執行2019年政府會計制度以后，以權責發生制為基礎的財務會計，能夠更加清晰、精準地反映當前的收入、支出、債務和收益。

有利于提高行政事業單位的管理效率。從經濟學角度而言，資源配置方法有兩種：一是市場配置，二是計劃配置。市場對資源的配置原則是在需求、成本、價格等相關因素的限制下達到資源最優化。

政府會計改革助力績效管理提質增效

為了更好地發揮政府會計改革優勢，提高組織績效，應做好以下幾方面：

首先，繼續推動改革進程，特別是要深入了解改革中出現的問題，并采取有效的方法予以解決。具體來說，一是要充分利用大數據、云計算、區塊鏈等現代信息技術，做好加大會計系統信息平臺建設。二是不斷提高財會人員的專業能力，對財會人員開展有效培訓的同時，推動行政事業單位財會人員與其他領域的交流，提高綜合素養。三是進一步完善相關法律法規和制度建設。

其次，要利用政府會計改革的契機，積極推動行政事業單位財會工作透明化，以此為切入點提升行政事業單位績效，從而達到改善政府服務能力，提高政府行政效率的目的。此外，要進一步深入探索政府會計改革與行政事業單位績效的聯系，探索以會計制度推動績效的新思路。

最后，在改善績效的同時加大政府會計改革步伐。行政事業單位績效的改善，必然會體現在財會工作方面，這既能夠充分顯示政府會計改革取得的顯著成效，也能夠有效帶動改革的進一步加深，從而實現績效提高與會計改革的雙向正面聯動。

2019年實施的政府會計制度，對于行政事業單位績效產生了較大影響，有利于績效評價體系的優化，能夠幫助企業更好地了解自身，同時對于提高行政效率也有非常積極的作用。因此要利用好這一契機，積極推動績效改善，并反向帶動政府會計改革，從而使政府會計改革更加深入，為提高政府行政效率和服務水平提供強勁動力。商