綜合檔案館對利用者個人信息保護問題的理性探索

孟李千禧 曹玉

摘 ?要：《中華人民共和國個人信息保護法》的出臺完善了我國個人信息保護法律體系，并為公民個人信息權益保護提供切實有力的法律保障。在充分解讀該法的基礎上，通過訪談法與問卷調查法，結合現階段綜合檔案館利用者個人信息的收集、保護現狀的分析，探索綜合檔案館在個人信息處理規范、“告知-同意”原則、個人敏感信息保護、個人信息保護機制等方面的問題并提出相應建議，以強化綜合檔案館對利用者個人信息保護的意識與管理規范。

關鍵詞：個人信息保護法；檔案利用；利用者信息；隱私保護

Abstract： The promulgation of the Personal Information Protection Law of the People's Republic of China improves the legal system of personal information protection in China and provides a robust legal guarantee for protecting citizens' information rights and interests. Based on fully interpreting the 'Personal Protection Law'， through the interview method and the questionnaire survey method， combined with the analysis of the current situation of the collection and protection of users' personal information in the comprehensive archives， this paper aims to explore the issues of comprehensive archives in personal information processing norms， 'Notification-Consent' principle， personally sensitive information protection， and personal information protection mechanism， and puts forward some corresponding suggestions to strengthen the comprehensive archives' awareness and management norms for the protection of users' personal information.

Keywords： Personal information protection law; Utilization of archives; Users' information; Privacy protection

2021年11月1日起我國正式施行的《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個保法》），作為我國首部完整規定個人信息處理規則、保護個人信息安全的法律條款，在《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）、《中華人民共和國網絡安全法》等其他相關法律法規的基礎上，進一步明確了個人信息處理活動中權利與義務的邊界，細化、完善了個人信息保護應遵循的原則和個人信息處理過程中應注意的規則。

國家檔案局副局長解津偉在部署“十四五”時期數字檔案館建設任務時強調，在建設數字檔案館的同時，要努力實現其可管可控，提高信息安全防護水平。同時，近年來基于檔案小數據的研究愈加深入，利用信息抓取、數據挖掘等豐富的數字化技術，可以在分析檔案用戶個體小數據的基礎上預測其個性化需求?；谛祿臋n案信息服務必須保護個人信息數據安全，防止信息及隱私泄露。[1]在《個保法》的規范下，綜合檔案館著力推進數字化建設的同時，應注重對利用者個人信息的有效保護。

理論研究層面，學者多從我國目前法制及檔案體系建設出發，例如基于《中華人民共和國政府信息公開條例》與《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的對比情況[2]、以新修訂的《檔案法》為出發點[3]或分析我國現階段的檔案工作情況[4]，強調檔案開放依法進行的必要性，為權衡檔案的開放與信息的安全提供參考性意見，指出了個人信息保護的方向；同時不乏一些對國外個人信息保護建設的分析，基于國外檔案館數據開放政策及數據保護法，為我國檔案館個人數據開放提供參考性建議[5]；基于英、美、澳與我國檔案館網站隱私政策的異同，給出了優化檔案網站隱私政策的建議參考[6]；也有學者以新時代大數據為背景，分析數字檔案館存在的安全性問題[7]；就數字檔案個人信息特點解析現實困境及成因[8]，或對檔案開放利用與個人信息保護之間的矛盾問題展開積極探索[9]，最終提出部分保護途徑和安全策略并突出完善體系構建的迫切需求。

《個保法》作為我國首部為個人信息權益與信息產業發展劃定規范的法律，能夠為檔案管理中個人信息處理工作指出更多新的方向，完善綜合檔案館關于利用者個人信息保護相關法律規范的建設。本文以《個保法》為依據，結合對現階段我國綜合檔案館對利用者個人信息保護情況的網絡調研及相關問卷調查結果，針對綜合檔案館對檔案利用者個人信息保護問題進行探索，以期規范綜合檔案館在保護檔案利用者個人信息方面起到一定程度的警覺價值。

1 《個保法》視域下檔案利用者個人信息保護新規范

根據《個保法》第四條，個人信息，即以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。《個保法》主要包括八章內容，分別是：總則、個人信息處理規則、個人信息跨境提供的規則、個人在個人信息處理活動中的權利、個人信息處理者的義務、履行個人信息保護職責的部門、法律責任以及附則。[10]

《個保法》的出臺為個人信息權益保護、信息處理者的義務以及信息處理者的職權范圍提供了全面體系化的法律依據?！秱€保法》不僅使個人信息權益得到切實有效地保障，為信息活動明確了行為的合法邊界，同時為監管機關的執法活動和企業的合規體系建設提供了重要指引。具體到檔案利用者個人信息保護問題，《個保法》的規范性體現在檔案利用者個人信息處理原則、利用者個人信息權利、信息處理者義務三個方面。

1.1 檔案利用者個人信息處理規范?！秱€保法》規定個人信息處理者在處理個人信息時，應告知相關個人的內容以及個人同意信息被收集利用的有效標準，建立了一套“告知-同意”的新規范。[11]《個保法》明確了個人信息處理者的行為規范，處理個人信息前需要披露的事項，信息處理活動中需要告知的細節及遵循的處理原則等內容。其中，第十七條第1至第4款規定了需要告知個人的內容主題；第十四條至第十六條規定了個人同意的信息處理規則主題；第五條至第八條規定了信息處理應遵循的規范主題。這些條款包括需要告知個人信息處理者的名稱或者姓名和聯系方式以及處理個人信息應當遵循合法、正當、必要和誠信原則，不得通過誤導、欺詐、脅迫等方式處理個人信息等內容。

根據《檔案法》第十條，中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案。《檔案法》第五章檔案信息化專章也從戰略規劃角度對檔案信息化建設、檔案信息安全、檔案數字化成果利用等方面進行了布局與解讀。

由此，檔案信息化建設、檔案數字資源利用推廣的同時，也必然會產生越來越多的利用者信息，綜合檔案館也會對檔案利用者個人及其檔案利用行為信息進行采集、處理、分析與利用，以便優化自身服務。因此，綜合檔案館理應在合法范圍內開展個人信息的處理工作，按照《個保法》中要求的一系列規范、原則對檔案利用者的個人信息進行管理，保障檔案利用者個人信息安全。

1.2 檔案利用者個人信息權利。根據《個保法》的規定，個人對其信息的處理過程享有諸多權利，個人對其信息的處理享有基本的知情、決定等權利，在信息轉移查閱等處理過程中享有過程性的參與權，以及對個人信息的更正、補充、刪除等權利。其中，第四十四條規定了知情權、決定權主題；第四十五條規定了查閱權、復制權、轉移權主題；第四十六條規定了更正權、補充權主題；第四十七條規定了刪除權主題；第四十八條規定了要求解釋權主題。

個人對其信息處理的權利是《個保法》中的重點章節之一，《檔案法》第二十八條也同樣要求了利用檔案涉及知識產權、個人信息的，應當遵守有關法律、行政法規的規定。在兩部法律共同指引下，也明確了檔案利用者有權對其個人信息進行相應的權利實現，不論是知情權、決定權這些最基本的權利，抑或是更正權、刪除權、要求解釋權等更為具體的權利，都賦予了檔案利用者更可靠的個人信息保護利器。當知悉權利與反饋通道相結合，舊管理體制與新發展要求相匹配，檔案利用者個人信息保護體系也將更加完備。

1.3 信息處理者義務?！秱€保法》規定了信息處理者應履行的安全保障義務，如細化操作規程建立內部合規制度，采取去標識化的安全技術措施，定期進行安全教育培訓；同時，指定個人信息保護負責人或代表，負責個人信息保護的相關事務，對處理活動進行全面監督；此外，要求信息處理者定期開展合規審計和影響評估，并及時采取補救措施應對個人信息存在的風險等。其中，第五十一條第1至第6款規定了加強內部管理主題；第五十二條和第五十三條規定了指定保護負責人主題；第五十四條規定了定期審計主題；第五十五條第1至第5款和第五十六條第1至第3款規定了影響評估主題；第五十七條規定了應急響應主題。這些條款包括制定內部管理制度和操作規程，對個人信息實行分類管理，發生或者可能發生個人信息泄露、篡改、丟失的，個人信息處理者應當立即采取補救措施，并通知履行個人信息保護職責的部門和個人等內容。

《個保法》從管理、審計、響應等多角度闡釋了信息處理者應該履行的信息保護義務。作為信息處理者，綜合檔案館同其他文化事業單位一樣，處于《個保法》頒布后的適應階段，傳統模式下，綜合檔案館對利用者個人信息的管理與利用模式亟待推陳出新，以適配檔案信息化、數字化建設與利用過程中產生的利用者個人信息權利訴求，對線上、線下的檔案利用者個人信息處理活動負責，履行保護檔案利用者個人信息不受侵害的義務。

2 綜合檔案館對檔案利用者個人信息管理現狀

筆者通過問卷調查的方式對檔案利用者個人信息收集情況進行調研，發放問卷118份，剔除填寫不完整的問卷，共回收有效問卷112份。此次調研發現，一方面，在有過檔案館查檔經歷的人中，93.75%的被調查者在查閱檔案時登記了相關個人信息，83.04%的被調查者表示檔案館在查檔前沒有詳細告知個人信息收集、處理的情況，同時有87.5%的被調查者尚不清楚自己擁有處理這些個人信息的知情權、決定權等權利。

對于敏感個人信息，如在進館時需要通過人臉識別核驗，61.61%的被調查者表示會擔心這類信息被泄露或另作他用。另一方面，53.57%的被調查者對新出臺的《個保法》法律有一定了解。具體到查檔角度，64.29%的被調查者認為《個保法》的出臺能對檔案館處理個人信息的行為產生約束，75%的被調查者認為檔案館處理個人信息的過程會隨著新法實施更加合理合法?；谏鲜稣{研結果，筆者從綜合檔案館對檔案利用者個人信息收集與保護兩個方面分析其對利用者個人信息管理現狀。

2.1 綜合檔案館對利用者個人信息的收集。區別于大數據的研究，檔案小數據的研究為檔案信息資源個性化服務提供了新的思路和便捷條件。[12]用戶的個人信息對于檔案館提供精準、優質服務有重要的導向作用，[13]在收集分析檔案用戶小數據的基礎上，可以預測并明確檔案用戶的個性化需求，設計檔案信息資源個性化服務模型，因此，建立智慧綜合管控平臺，運用可視化技術繪制用戶畫像，有助于檔案館管理者多維度觀察數據態勢，準確理解數據的內在價值，更好地輔助其進行決策，優化檔案館服務。

筆者對天津市西青區檔案館進行了實地調研，分析其智慧管控平臺中檔案利用模塊。調研發現，利用者到館查閱檔案，該館會提前告知利用者需提交的個人信息范圍，在征得其同意的基礎上登記姓名、身份證號、聯系方式、利用目的以及具體查閱情況等信息，上述登記信息將被存儲于館內自建的智慧綜合管控平臺中加以分析。其中，檔案利用模塊顯示以下幾個方面內容：總利用人次、利用內容、利用方式、查檔人性別和年齡以及查檔時間段，檔案管理者可以通過智慧平臺分析的利用者群體特征及其利用行為數據，了解當前檔案查閱利用等情況，進而調整檔案館主動服務的工作重點內容與方向。同時，筆者也通過線上查檔、訪談等方法了解到其他綜合檔案館同樣會收集利用者個人相關查檔信息，但并未有過多的利用與保護，而《個保法》所明確的個人信息保護要求，對綜合檔案館收集、存儲以及處理利用者個人信息起到了一定的警醒作用，在以后的工作中應加強對利用者個人信息的保護意識，規范利用者對個人信息采集、存儲、利用等過程。

2.2 綜合檔案館對檔案利用者個人信息的保護。網站隱私聲明是網站服務提供者對用戶資料合法收集、使用的一種承諾，以明確的文字形式來告知用戶何種的個人信息將如何被收集與利用。[14]綜合檔案館網站相關隱私政策聲明設置的主要目的在于告知利用者個人信息將被收集使用，同時也對管理者的信息處理行為進行一定的約束。

筆者以中華人民共和國國家檔案局官方網站提供的國內檔案網站為準，選擇我國大陸31個省區市的檔案網站進行調研，分析檔案網站隱私聲明設置情況。在上述31個被調查對象中，僅有天津檔案方志網、福建檔案信息網、江西檔案信息網在其網頁較醒目位置標注了隱私保護的聲明，占比約9.68%。可以看出，目前我國檔案信息官網的隱私聲明部分尚未被重點關注。

對上述檔案館的網站隱私聲明內容進行分析，發現其內容重合度較高，主要包括用戶信息自動采集分揀、用戶信息授權使用、用戶信息管理保護、用戶信息依法披露、網上調查活動以及信息有效性聲明六大方面，如表1所示。

目前來看，我國綜合檔案館網站隱私聲明設置尚待完善，公告隱私聲明的網站較少，且隱私聲明內容完備性較為欠缺，未能夠適配滿足《個保法》出臺背景下的檔案利用者個人信息保護要求。由此可見，綜合檔案館亟待完善利用者個人信息保護相關的政策規范。

3 綜合檔案館對檔案利用者個人信息保護規范建議

基于目前我國綜合檔案館在對利用者個人信息保護方面存在一定局限性，筆者根據對檔案工作者訪談與檔案利用者問卷調研，結合《個保法》最新規范，提出在完善信息處理原則規范、落實“告知—同意”原則、加強個人敏感信息保護、建立利用者個人信息保護機制四個方面的檔案利用者個人信息管理建議。

3.1 更新個人信息處理規范。對于個人信息的處理，《個保法》規定應當限于實現處理目的的最小范圍，即在處理信息過程中綜合檔案館應始終堅持“最小影響、最小范圍、最短時間”的處理原則，不得對個人信息進行過度收集。在實際操作過程中，傳統的紙質化收集方式為滿足收集過程的便利性和收集信息內容的通用性，多采取相同收集范式，未根據具體場景設置不同的收集內容與范圍，個人信息處理規范性欠佳。線上檔案查閱與利用方式擴大了檔案利用者個人信息的采集范圍，除傳統的個人登記信息外，包括查檔過程的行為信息也隨之被系統采集，其中不同類型用戶的個人信息可利用程度也不同，這種多樣化的轉變加重了檔案利用者個人信息隱私保護的需求。依照《個保法》的要求，綜合檔案館在不同類型的利用者個人信息收集中要貫徹最小影響及最小范圍等原則的規定，保障利用者信息安全不受侵犯。同時，綜合檔案館應遵循平衡制度規范，及時更新落實信息處理原則規范，并以法律為準繩優化自身規章制度，依法保護公民的個人信息權益。

3.2 落實“告知—同意”原則。《個保法》規定了在處理個人信息之初的“告知—同意”要求，為綜合檔案館對利用者的個人信息保護工作指引了正確的方向。但就目前來看，綜合檔案館對《個保法》最新“告知—同意”規范原則的接受落實程度還不夠高。據筆者調研得知，大多數利用者表示其未被告知所填寫的個人信息將會如何被收集與使用。同時，現有綜合檔案館網頁隱私保護聲明內容也多缺乏明確指向性，尚未及時按照《個保法》要求更新隱私聲明。

為全面貫徹落實“告知—同意”原則，綜合檔案館在更新或編寫隱私聲明時，應根據個人信息“告知—同意”的要求，優化隱私聲明設置，全面落實各項告知規范，并利用網頁彈窗等顯著形式提示檔案用戶，保障該原則的實用性。在對檔案利用者個人信息進行處理活動前，通過構建適合本館實際情況的隱私聲明，在合法合規的前提下，有效利用檔案利用者小數據背后的價值，開展更為優質的檔案服務工作。

3.3 加強對敏感個人信息的保護。對于敏感信息，《個保法》規定只有在具有特定目的和充分必要性，并采取嚴格保護措施的情形下，個人信息處理者方可處理敏感個人信息。[15]技術的進步與發展為檔案利用提供了便利，我國部分綜合檔案館已采用先進的識別技術提高便民服務質量，例如寧波鄞州區檔案館利用“可信認證+人臉識別”系統來剝離入館許可與物理身份證件的強綁定關系。疫情防控背景下，為避免密集接觸并控制館內人流量，還有些綜合檔案館加裝人臉識別門禁系統并采取線上預約機制。上述舉措提升了綜合檔案館的工作效率，但人臉識別等技術所需的生物識別信息隸屬于敏感個人信息，也給檔案館敏感個人信息的特殊保護帶來更多的挑戰。

綜合檔案館在進行技術更新之時應加強隱私保護意識，關注數字化基礎設施所產生的敏感個人信息管理問題。借力數字化科技設施提高服務品質的同時，也應關注技術進步引發的新科技倫理問題，建立新時代符合信息法規與科技倫理規范的綜合檔案館信息處理體系。

3.4 建立利用者個人信息保護機制。《個保法》強調，個人信息處理者應當對個人信息處理活動負責，且在第五十二條明確指出處理個人信息數量達到網信部門規定時，需指定個人信息保護負責人對整個信息處理活動進行監督?！稒n案法》第四十一條也提出建設數字檔案館與檔案信息資源共享服務平臺的要求。檔案數字化建設提升檔案利用率的同時，也從利用平臺采集了更多的檔案利用者個人及其行為信息，目前已有綜合檔案館升級智慧管控平臺系統，對利用者個人信息進行實時的動態分析。作為個人信息處理者，綜合檔案館應遵循《個保法》與《檔案法》的規定，履行保護檔案利用者個人信息全周期的義務，對檔案利用者個人信息全過程的管理進行優化，力求建立明確的檔案利用者個人信息保護規定，并考慮設置專人負責檔案利用者個人信息的保護工作。如果綜合檔案館的智慧管控平臺運維采取外包的方式，綜合檔案館還應該注意甄別受托方的隱私保護資質，強調利用者個人信息保護與相關法律責任，與平臺方簽署相應的協議內容，并定期對檔案利用者個人信息的使用情況進行監督管控。

4 結語

《個保法》的出臺體現出國家對公民個人信息保護的堅定立場，推動我國信息安全保障體系走向成熟，同時也為綜合檔案館開展數字化、智慧化信息服務提供了重要的法律依據。綜合檔案館所收集與存儲的個人信息本是為了提高公共服務的質量與效率，但也可能因此出現對利用者個人信息隱私觸碰的情況，甚至存在泄露的風險。技術更迭、服務推進的同時，綜合檔案館應在《檔案法》《個保法》等法律規范的指引下，不斷建立健全合法且專業的檔案信息服務制度體系，構建新時代的法律屏障，最大程度發揮檔案的憑證與信息價值，也能夠最大限度保護檔案信息安全與檔案利用者個人信息安全。

*本文系2020年國家社會科學基金青年項目“社會責任視角下國家綜合檔案館服務能力提升路徑研究”（項目編號：20CTQ035）階段性研究成果之一。

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（作者單位：天津師范大學管理學院 來稿日期：2022-07-21）