集中統一管理：新中國文件歸檔發展的歷史脈絡、特色與價值

史林玉 詹逸珂 任珊珊

摘 ?要：文件歸檔是一項具有中國特色的檔案工作，標志著文件被納入檔案管理范疇。研究以時間和空間維度的交互視角，梳理以集中統一管理為核心的新中國文件歸檔發展的歷史脈絡與特色：從時間維度看，文件歸檔在歷史演進中始終遵循檔案集中統一管理的要義；從空間維度看，文件歸檔在管理工作流程和管理體制方面以集中統一為導向，與世界其他國家相比具有顯著差異，能夠適應我國檔案工作實際。以此為基礎，論證集中統一管理下文件歸檔的優勢與價值，提出集中統一管理下我國文件歸檔創新發展的具體路向。關鍵詞：集中統一管理；文件歸檔；歷史脈絡；特色；價值

Abstract： Document filing is an archival work with Chinese characteristics， which marks the inclusion of documents into the category of archives management. This research takes the interactive perspective of time and space dimensions to sort out the historical context and characteristics of the development of New China's document filing with centralized and unified management as the core. From the perspective of time dimension， document filing has always followed the essence of centralized and unified management of archives in the historical evolution. From the perspective of space， document filing is oriented towards centralization and unity in terms of management workflow and management system， which is significantly different from other countries in the world and can adapt to the reality of archives work in China. Based on this， it demonstrates the advantages and value of document filing under centralized and unified management， and proposes a specific direction for the innovative development of document filing.

Keywords： Centralized and unified management; Document filing; Historical context; Features; Value

2016年，習近平總書記主持召開哲學社會科學工作座談會時指出，要加快構建中國特色哲學社會科學，充分體現中國特色、中國風格、中國氣派。[1]以此為指引推動實現中國特色檔案學學術體系、話語體系推陳出新，成為檔案學發展的時代旋律。中華人民共和國成立以來，以“集中統一管理”為核心訴求的文件歸檔一直是我國檔案工作中必不可少的環節，在維護國家檔案資源完整與安全方面發揮了不可替代的重要作用，在世界范圍內具有鮮明特色。總體來看，現有研究對文件歸檔從多個角度進行了相關研究，部分學者從文件與檔案的轉換關系出發，深入分析文件歸檔含義，進一步明確了“歸檔”“存檔”與“移交”之間的關系；[2-4]有學者從歸檔實踐出發，對文件歸檔涉及的權責分配[5]以及技術路徑開展研究，探討了有關區塊鏈[6]、云平臺[7]及歸檔流程和預歸檔模塊的設置[8]；此外，部分學者對國外網頁歸檔工作進行了相關梳理，包括英國政府網頁[9]、美國網頁歸檔[10]等。

由此可見，現有研究主題領域眾多，但從整體歷史發展脈絡以及空間地理角度梳理我國文件歸檔制度演進以及其中特色的研究較少。本文旨在聚焦相關研究的盲點，從時間和空間維度的參互交織中，關注文件歸檔的歷史與內核，對文件歸檔中的中國特色進行挖掘、梳理與闡釋，彰顯文件歸檔在中國特色檔案事業發展中的重要價值。

1 時間維度：我國文件歸檔發展的歷史脈絡

歸檔作為賦予事物檔案身份的“儀式”，推動著文件與檔案工作的順利交接，深刻影響著檔案資源體系構建的數量與質量。中華人民共和國成立后，文件歸檔作為我國檔案實踐中的重要環節，在歷史潮流的裹挾中不斷完善，在歷史坐標的定位中顯示出我國始終堅守著檔案集中統一管理這一主線。即使數字轉型對傳統的集中模式有所挑戰，但仍不會偏離文件歸檔的核心訴求，即確保檔案部門擁有對檔案資源的管理權限。

1.1 政策先導：文件歸檔的實施。1949年中華人民共和國成立為我國檔案事業的發展提供了一個嶄新的開端，隨著檔案工作實踐的深入，人們逐漸發現分散管理模式并不符合我國檔案管理工作的目標，相反對我國檔案事業的發展造成了嚴重阻礙。[11]1954年12月1日至8日，第一次全國檔案工作會議在北京召開，時任國家檔案局局長曾三作了《關于目前黨的檔案工作的一般情況和今后任務的報告》。報告指出：“改進機關文書處理工作和健全檔案工作，是目前急需解決的問題。解決這些問題的最重要的方式就是制訂統一的制度、條例，使文書處理工作和檔案工作有一個基本一致的正確做法，以克服分散模糊狀況，使工作逐步健全起來。”[12]在這一思想引領下，1955年1月17日中共中央批準《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作條例》，在該條例中明確了我國檔案工作的基本原則是“集中統一地保管機關檔案，維護檔案的完整與安全，便利機關工作，反對分散保存”。[13]在貫徹集中統一保管原則的框架下，條例明確規定“實行文書處理部門立卷歸檔制度，編寫卷內目錄和案卷目錄”。[14]這是首次提出機關形成的文書材料必須編立成案卷才能向檔案部門歸檔的規范。

1956年3月27日國務院常務會議通過《國務院關于加強國家檔案工作的決定》，進一步明確了我國檔案工作的集中統一管理原則，并在第二條規定中提出“全面推行文書處理部門立卷，以建立統一的歸檔制度”。[15]這標志著我國文件歸檔制度正式在順應我國檔案工作集中統一管理的原則和檔案工作實踐需求的背景下成長起來。

1.2 挫折與恢復：文件歸檔在曲折中發展。文件歸檔制度的確立為推進新中國建國初期黨政機關文書檔案工作規范化處理起到了重要作用，但其在我國的發展并非一帆風順。1958年的“大躍進”使檔案工作受到了一定的沖擊。“全黨辦檔案，各級辦檔案”“全民辦檔案”“萬物檔案化”等口號反映了當時的檔案工作嚴重偏離了事物發展的客觀規律。

1962年12月，國家檔案局召開了全國檔案工作會議，曾三作了題為《1958年至1962年全國檔案工作和今后的任務》的報告。曾三在報告中闡述了“什么是檔案的形成規律”，并進一步指出“從由文書部門或有關人員立卷歸檔形成檔案開始，經過檔案室，最后集中到檔案館”。[16]這表明文件歸檔對于檔案資源的集中保存有著至關重要的作用，且符合我國檔案形成的客觀規律。1966年至1976年“文化大革命”期間，我國檔案工作遭到了嚴重破壞。據記載，“四人幫”曾下令取消檔案部門，地、縣檔案工作機構被拆散，檔案工作人員被調離，中華人民共和國成立初期建立的歸檔制度和其他管理條例也都被廢棄。[17]

1980年2月14日中共中央、國務院批轉了國家檔案局《關于全國檔案工作會議的報告》，批示強調了檔案、檔案工作的重要性，要求各級機關團體恢復文書處理部門立卷歸檔的制度。在這一文件精神的指引下，我國檔案工作迅速得到恢復和發展。隨后，1987年國家檔案局先后印發《關于機關檔案保管期限的規定》《文書檔案保管期限表》《機關文件材料歸檔和不歸檔的范圍》等制度，進一步完善了我國文件歸檔制度以及相關實踐的規范性和可操作性。[18]盡管文件歸檔制度在“大躍進”及“文化大革命”中經歷了沖擊，但正是在逆流中使我國檔案工作者深刻認識到，文件歸檔符合我國檔案形成以及檔案工作的實際及客觀規律，是必須恢復和堅持的一項重要制度。

1.3 恪守與更新：文件歸檔的完善與優化。為進一步規范文件歸檔實踐，國家檔案局于2000年首次頒布了針對紙質文件的《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2000），將文書歸檔以“卷”為具體保管單位轉為以“件”為單位，傳統文件歸檔方式的改變使得文件實體與電子目錄一一對應，極大地提升了計算機檢索的效率與準確度，適應了當時我國檔案信息化建設的需求。

為適應電子文件歸檔實踐，2002年《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T 18894—2002）頒布，規定電子文件歸檔的方式為物理歸檔和邏輯歸檔，并明確“凡在網絡中予以邏輯歸檔的電子文件，均應定期完成物理歸檔”，而物理歸檔的方式真正實現了電子文件管理權限的轉移，使得檔案部門切實地擁有了對電子文件的管理權和控制權，[19]而這一做法也正是為了滿足我國檔案工作一貫堅持的集中統一管理原則。2016年，《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）中取消了關于物理歸檔與邏輯歸檔的相關表述，且明確“電子文件及其元數據向檔案部門提交即可”，這體現了無論采取哪種歸檔方式，電子文件的管理權限最終要轉移至檔案部門，實現檔案資源的集中式管理。由此可見，即使我國傳統的文件歸檔制度在數字轉型的浪潮下面臨挑戰，在歸檔文件集中式與分布式保管的抉擇中經歷了迷惘與徘徊，但選擇的天平最終偏向了更有利于實現集中統一保管的物理歸檔，以最大程度保證檔案部門統一掌管我國檔案資源的管理權限。這表明“集中統一”作為我國檔案管理基本原則的必要性仍難以動搖，而數字轉型所帶來的挑戰只是增加了“集中統一”管理原則的實施難度而已，并不能撼動其對于實現我國檔案管理目標的重要性。[20]

2 空間維度：實踐差異與中國特色

2.1 管理工作流程。文件生命周期是支撐我國檔案管理實踐的重要理論，由此我國檔案管理流程劃分為明顯的“三段式”。正因如此，歸檔在我國文件和檔案工作的劃分中起到明顯的分界作用，文件工作側重于業務流程中的文件進行管控，以發揮對機構運行的支撐作用，而文件通過歸檔納入檔案管理范疇擁有“檔案”身份，此時檔案工作的主要任務是維護歸檔文件的原始性和真實性，在此之后，擁有長久保存價值的檔案被移交至檔案館。由此可見，文件歸檔是我國檔案管理的邏輯起點，它意味著文件工作的結束以及檔案工作的開始。筆者調研發現，與我國相比，西方國家的檔案管理流程中同樣存在涇渭分明的兩種管理程式，即records管理和Archives管理，但與我國的實踐存在一定區別。records管理主要指對機構部門的records進行分類、保存和處置，其保管場所主要包括業務形成部門及文件中心，而后將具有擁有保存價值的records移交至檔案館形成Archives，而非永久records則在到達一定年限后銷毀。Archives管理主要指在檔案館內對Archives開展保護和開發利用活動[21，22]可見，西方國家檔案管理流程的明顯分界點為移交，即records被移交至檔案館，這與我國的文件歸檔在檔案管理流程中的劃分存在明顯區別（如圖1 所示）。

此外，盡管我國檔案界有人認為，西方國家的archiving、filing、transfer等環節可與我國文件歸檔對等，但有學者調研指出，archiving更多強調的是檔案存儲位置的變化以符合安全與經濟效益的要求，缺少我國文件歸檔環節中基于現行文件身份轉換的“全程觀”和“整體觀”內涵；filing的含義是指將文件有機整合起來，但不包含我國文件歸檔中文件管理權限的轉移，因而也就較少涉及管理權責的統籌、劃分與對接內涵；transfer也僅僅強調檔案的轉移過程。[23]因此，上述西方國家檔案管理流程中的操作并不能完全對應我國的文件歸檔，相對而言，我國文件歸檔的含義更為豐富充實，不管是強調不同保管主體業務協作、銜接的分段管理，抑或是基于文檔一體化的全程管理，本質而言都是著眼文檔形成、流轉和保存的全過程及這一過程中需要協調的多方面關系，其根本指向就在于對國家檔案資源全面、全方位的集中統一掌控。這也體現了我國文件歸檔工作相較于其他國家的優勢和特色所在。

2.2 管理體制。我國檔案管理體制屬于集中式管理，遵循“統一領導、分級管理”的原則[24]，而文件歸檔作為我國檔案資源增量的重要關口，使我國檔案部門擁有對檔案資源的所有權和控制權。

縱觀西方各國，其情況可分為集中式和分散式兩種。在實行集中式的國家中，俄羅斯形成了從中央到地方的層次化的檔案行政管理機關體系，分級掌管國家檔案事業，法國在全國范圍內只設置國家檔案局作為唯一的檔案行政管理機關總領全國檔案事業，而北歐國家則以國家檔案館身兼保管機關及檔案行政機關職能的方式，對地方檔案工作開展監督指導。在實行分散式的國家中，英國實行中央政府與地方政府各自管理檔案的制度，美國形成了在聯邦層面集中統一管理檔案而地方層面又各自為政的局面，而瑞士則依靠檔案工作者協會來統籌與協調中央和地方檔案工作。[25]此外，隨著后現代主義思潮的出現及數字環境的推動，西方國家檔案工作出現了強調分散式保管的檔案后保管思潮，并且要求無差別地尊重各類社會主體生成和保存檔案的動機及其所形成的檔案，但是這種后現代檔案資源體系中隱藏著“檔案整體的碎片化”[26]問題。

總之，我國檔案事業管理體制與其他集中式國家情況有所不同，更側重集中統一管理下以分段式管理推動資源的層層交付，最終實現統一收集、統一保管、統一利用的目的，從而建立起從機構內部到檔案館的全國范圍內檔案資源集中網絡，且集中統一管理的要求和執行效力更加嚴格。同時與實行分散式的國家的情況相比，我國幅員遼闊，行政設置龐雜，機構團體眾多，因而會形成數量龐大且格式復雜的文件檔案資源。因此，我國要實現國家范圍內檔案資源的集中統一管理難度大，加之數字轉型所帶來技術環境的改變，無疑面臨更多的挑戰。

3 時間與空間印證：集中統一管理下文件歸檔的優勢與價值

從時間維度看，文件歸檔這一深植于中國本土的檔案工作實踐環節與國家檔案工作集中統一管理的歷史相伴隨而發展，在時間維度上具有獨特的演進邏輯，呈現出明顯的階段性與連續性，既與每一階段時代發展的客觀需求緊密結合，適時調整與改變，又牢牢把握文件歸檔內核，堅守我國檔案部門對檔案資源的管理權限。中華人民共和國成立初期，我國檔案工作缺乏統一檔案行政管理機構的領導以及檔案制度的規范，檔案資源的保管呈現分散的狀態，這無疑對于我國檔案事業的發展產生了不良影響。

隨著檔案集中統一管理原則在我國的確立，文件歸檔制度逐步由不完善走向成熟、優化以及體系化。盡管在“大躍進”以及“文化大革命”中，我國檔案事業一度遭到重創，文件歸檔工作陷于停滯，但隨著對檔案實踐的反思以及對于我國國情的深入思考，文件歸檔符合我國檔案形成的客觀規律已經成為學界以及業界的共識。

盡管隨著各式各樣信息技術的廣泛應用，分散式保管的呼聲逐漸涌現，我國相應的電子文件歸檔管理規范也做出調整，但我國檔案工作仍毫不動搖堅持集中統一管理原則，這不僅是為了保障我國檔案資源齊全完整的體現，更是經過實踐檢驗后作出的符合我國國情的選擇，即我國檔案部門更具有提供長期保存檔案以及提供優質公共服務的能力。因此，象征著實體轉移及管理權限轉移的物理歸檔在我國占據著主體地位，這也是我國文件歸檔制度伴隨集中統一管理原則發展的合理選擇。

從空間維度看，文件歸檔是符合我國檔案工作客觀實踐的環節，是構建起全國范圍內檔案資源齊全完整的重要途徑。在微觀層面，我國文件檔案工作始終遵循文件生命周期理論的指引，劃分為明顯的業務文件處理階段、檔案室階段及檔案館階段。而文件歸檔作為檔案管理的邏輯起點，通過設置明確的歸檔范圍，將對國家、社會具有重要價值的文件納入檔案管理的范疇，實現了檔案資源從業務部門到檔案部門的歸集，進而與我國的集中統一管理的原則遙相呼應。在宏觀層面，我國檔案事業通過建立起體系化、科學化的文件歸檔制度，加以統一檔案行政管理機構的領導，實現了從中央到地方各級檔案部門管理本單位范圍內檔案資源的使命，并建立了全國范圍內檔案資源集中統一保管復雜且宏大的檔案網絡。同時，與西方國家相比，其檔案管理流程中并沒有與我國文件歸檔內涵對應的環節，不論是集中式抑或是分散式，它們都沒有或者不完全具備這一集中統一管理原則之下的歸檔實踐要素，難以在國家范圍內構建復雜龐大且執行有力的檔案資源保管體系。因此，在世界范圍內，文件歸檔是具有鮮明優勢的檔案工作實踐。

總之，以集中統一管理為內核，文件歸檔工作有其獨特的歷史軌跡和實踐邏輯，體現出與舊中國和其他國家地區檔案工作不同的特色和價值。我國文件歸檔制度本身是實現集中統一管理原則的重要保障，也是實現國家檔案資源齊全完整的制度依據，這與受后現代主義思潮影響的西方檔案強調分散保管、為個人和社群服務的傾向具有本質差別。因此，從我國檔案工作客觀實際出發，今后也必然遵循發展和優化文件歸檔這一符合中國國情的檔案工作發展道路，避免因對外來檔案學理論的理解偏差而對我國檔案工作可能造成的不良影響。

4 面向未來：集中統一管理下我國文件歸檔的創新發展

4.1 集中統一管理原則的靈活運用與一脈相承。在文件歸檔制度的完善優化過程中，最核心的自然是對集中統一管理原則的遵循。然而，隨著技術環境變遷及業務流程的改變，電子文件大量生成，以數據支撐業務流程運轉的治理需求更為迫切，而業務文件在辦理完畢后才進行歸檔的傳統操作難以保障電子文件的真實、完整和機構治理的及時性。在這種新的形勢下，對集中統一的理解應是趨向靈活的，而非死板和機械的。從優化管理的視角看，“分散”和“集中”不是非此即彼的關系，前者對于后者可從保障安全、提升效益的角度發揮補充作用。[27]基于此，在未來文件歸檔的發展中，需要在把握文件歸檔的本質即將文件納入檔案管理范疇的前提下，輔以采用更靈活的檔案化管理方式，進一步擴大歸檔范圍及檔案概念外延，使“檔案”身份認證由傳統意義上強調由保管場所及管理權限的轉移來決定，轉向強調采用檔案管理的方式來對待，以此來應對電子文件管理和前端治理需求對傳統文件歸檔的挑戰。但不論如何，適當地“分散”最終是為了更好和更充分地實現“集中”，也是為了更有效、更全面地管理和控制國家數字檔案資源。就像來源原則與事由原則在數字時代的交融一樣，適度強調“分散”和“集中”的互動是實現文件歸檔在堅守集中統一的基礎上，面向新的實踐形勢進行靈活運用的重要體現，也是推動文件歸檔變革與發展的守正創新之策。

4.2 面向數字轉型中電子檔案管理的世界難題探索中國方案。當前，數字轉型浪潮在世界范圍內正深刻沖擊傳統的檔案管理實踐和管理模式。在數字環境下，電子文件歸檔作為一種人們刻意保存檔案記錄的合目的手段，與傳統文件歸檔一樣仍然體現著集中統一管理原則的根本訴求，在未來相當長的一個歷史時期仍具有實踐的必要性。在沒有或不完全具備文件歸檔要素的其他國家和地區，由于檔案管理難以完整、徹底實施集中統一管理原則，因而在微觀的機構和社會主體層面，電子檔案管理各自為政的局面較為突出，在全社會統籌和協調電子檔案管理技術接受步調的努力往往更難見效。實際上，促進電子檔案管理工具、手段和架構的適度集成，實現對社會泛在機構和主體檔案資源的全面與有效控制，對每個國家或地區都具有或多或少的必要性。從某種意義上說，這正是集中統一管理原則在世界范圍內具有的普適價值所在。而在其他國家和地區，在無法以集中統一為導向全面實施電子文件歸檔的情況下，在宏觀層面“管得好”和“低成本”難以兼得，這使得數字轉型中的電子檔案管理事實上已成為一個頗為棘手的世界難題。在這一背景下，我國立足文件歸檔制度，探索總結具有普遍意義的電子文件歸檔技術模式和實踐經驗，不僅有助于提升我國電子檔案管理的規模效益，也有助于為解決數字轉型中電子檔案管理的世界難題提供中國智慧和中國方案。

*基金：本文系國家社科基金青年項目“電子文件歸檔的中國特色研究”（21CTQ042）研究成果之一。

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（作者單位：中山大學信息管理學院 來稿日期：2022-07-12）