過渡期背景下鄉村振興規劃編制問題探討

田玲，胡劍波，蕭樂，戰麗梅

（1重慶市設計院有限公司，重慶 400015；2重慶市鄉村振興局，重慶 401120）

0 引言

為了解決現階段鄉村振興戰略實施過程中所面臨的“返貧”這個首要問題，中共中央國務院提出設立5年過渡期，明確了以到2025年為期，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興工作[1]。要實現過渡期內脫貧地區的鄉村振興，必須做好鄉村規劃與前期脫貧攻堅成果的有效銜接，而只有規劃具有落地性，才能使其在實施中更具有指導性和操作性，對實現鄉村振興起到有力的推動作用。本文基于過渡期鄉村發展面臨的現狀問題和潛在機遇，著重討論鄉村振興規劃編制的目標與參考路徑，以及過渡期背景下鄉村振興規劃的編制要點，希望對過渡期鄉村振興工作提供規劃參考。

1 過渡期鄉村發展現狀和機遇

1.1 部分脫貧地區存在返貧風險

目前部分脫貧地區依然在物質或政策上對外界幫扶有較大的依賴，一旦停止資金、技術扶持或減弱扶持力度，或者由于新的政策變化導致原來的政策激勵不再發生作用，使鄉村內部達不到生產力的可持續發展，就有可能會出現返貧。已經脫貧的地區，要繼續鞏固脫貧攻堅成果，就必須增強自身“造血”功能，建立健全穩定脫貧長效機制[2]。

因此，要防止扶貧成果持續消耗殆盡，防止返貧與脫貧同樣重要，建立可持續扶貧模式勢在必行。

1.2 脫貧地區的發展基礎條件薄弱

雖然脫貧地區已經完成了脫貧攻堅任務，但由于其發展的基礎與其它非脫貧地區有很大的差距，使其仍處于鄉村振興的起步底線。其共同特點是：村級主導產業較單一，生產方式落后、規模小，產業上下游銜接不暢；農村人居環境質量不高，基礎配套和公共服務設施等不完備，存在著村民的積極性參差不齊，缺乏組織化管理，基層組織自身素質需要提高等問題。整體上來說，脫貧地區的發展基礎非常薄弱，在發展中容易出現遲緩甚至倒退的現象。

1.3 過渡期給脫貧地區帶來的發展機遇

對于脫貧地區先天條件的不足，為了更有效地鞏固脫貧攻堅成果，國家相應地推出了各種幫扶政策：對擺脫貧困的地區，從脫貧之日起設立5年過渡期，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農業現代化的意見》將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入了鄉村振興考核[3]。

2020年12月，全國扶貧開發工作會議上提出：要抓好產業幫扶銜接，產業扶貧政策措施由到村到戶為主轉變成到鄉到村帶戶為主。抓好就業幫扶銜接，拓寬就地就近就業渠道。抓好基礎設施建設銜接，按照實施鄉村建設行動統一部署。抓好公共服務提升銜接，持續改善鄉村義務教育辦學條件和醫療衛生基礎條件。抓好重點縣銜接，國家層面確定一批國家鄉村振興重點縣，統籌資源力量進行重點幫扶。這是國家在過渡期給予脫貧地區的幫扶政策，也是脫貧地區開展鄉村振興發展的重要機遇[4]。

2 鄉村振興規劃編制的目標與參考路徑

在鄉村振興規劃編制中，應根據鄉村發展演變趨勢，首先合理確定村莊分類，做到因村施策，精準定位，最終目標是要實現更好的鄉村建設；為應對各地不平衡不充分發展的矛盾，應采取城鄉整合發展的策略，促進城市反哺鄉村，促進平衡發展和共同富裕。

2.1 鄉村建設——鄉村振興規劃編制的目標

在規劃編制中需要實施村莊道路、農村供水安全、新一輪農村電網升級改造，鄉村物流體系建設，農村住房質量提升等一批工程項目，改善鄉村基礎設施條件和公共服務水平，強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能。規劃中需要注意的是，在開展農村人居環境整治提升行動，解決各類突出環境問題的同時，要重視鄉村特色風貌的保留，杜絕大拆大建，推進農業綠色發展，加強鄉村生態保護與修復[5]，合理劃定生產、生活、生態這三生空間。鄉村建設行動也要為鄉村人才體系建設的完善提供物質基礎條件，加強“三農”工作干部培養，加強鄉村各專業人才隊伍建設，加強鄉村醫療衛生隊伍建設和農村教育工作，培育新型職業農民，都需要有相應的配套設施提供。要通過建立激勵機制和搭建服務平臺，鼓勵各類人才參與鄉村振興建設，持續推動公共資源在縣域內優化配置，達到縣鄉村基本公共服務一體化的目標。

2.2 城鄉融合發展——鄉村振興規劃編制的參考路徑

城鄉融合發展主要是指城鄉一體化，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是黨的十九大作出的重大決策部署。2020年的中央農村工作會議上，習近平總書記著重強調了“推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化”[6]。

2020年脫貧攻堅戰取得偉大勝利后，新時代新的奮斗目標轉變為解決發展不平衡不充分問題、縮小城鄉區域發展差距、實現人的全面發展和全體人民共同富裕。通過鄉村振興戰略和建構城鄉融合發展的體制機制來提升農業農村現代化水平，在發展中自發地解決地區差距、城鄉差距和收入差距,促進城鄉要素流動，將會形成城鄉共榮、工農互促的城鄉關系新格局，徹底破除目前存在的城鄉二元結構，助力農民持續增收，最終達到共同富裕[7]。

3 過渡期鄉村振興規劃框架

通過對過渡期鄉村振興的政策和現狀進行深入分析和總結，依托鄉村本身具有的特點和發展需求，筆者嘗試制定出過渡期鄉村振興規劃的基本編制框架，供同行參考。

3.1 詳實充分的脫貧攻堅成果現狀分析

全面梳理規劃區域擁有的自然和歷史文化資源稟賦、人口、土地、建筑物與主要設施、經濟及配套的現狀，遵守相關規劃及管制要求等內容。著重整合鄉村發展基礎，挖掘鄉村資源條件，總結鄉村特色，梳理存在問題。

3.2 脫貧攻堅成果的鞏固與鄉村振興銜接

在認真做好鞏固脫貧成果評估等有關工作的基礎上，提出鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的具體措施，為后續鄉村全面振興的實施措施提供可靠的工作展開基礎條件。

3.3 根據地區特點編制鄉村“五個振興”的要點

推動鄉村的全面振興，主要從五個方面進行規劃編制。產業振興：在規劃編制中要對產業提出切實可行的鄉村產業發展路徑，構建三產融合的產業體系，優化農業產業布局，加快農業現代化[8]；文化振興：在規劃編制中要對農村精神文明建設的加強進行指導，發展鄉村特色文化產業，同時加強對歷史文化和傳統特色的保護[9]；生態振興：在規劃編制中要從生態和宜居兩方面著手振興鄉村生態，加強鄉村生態保護與修復，提升鄉村居民生活環境[9]；人才振興：在規劃編制中需要指導鄉村人才體系建設的完善，加強“三農”工作干部培養，培育新型職業農民[9]；組織振興：在規劃編制中要加強推動健全鄉村基層治理體系，加強農村基層黨組織建設，健全農村社會治安防控體系和公共安全體系，提升基層綜合服務能力[9]。

3.4 實施鄉村建設行動與城鄉融合

要在鄉村建設評價的基礎上規劃布局鄉村建設行動的新建或改建用地，促進城鄉產業協同發展，城鄉基本公共服務體系共建共享，城鄉基礎設施互聯互通，統籌社會保障制度和公共就業創業服務制度城鄉一體。

3.5 加強制度措施保障

要充分發揮規劃的實施效果，讓規劃的引領作用得到最大限度的體現，必須從制度和措施上進行保障。

首先，在規劃編制上必須強調創新，以全新的思維進行鄉村振興規劃，對現有的鄉村振興發展模式提出改革創新的思考，面向長遠目標形成系統性的布局，前瞻性地儲備技術[10]；其次，在規劃的實施上要完善各項保障措施，加強與政策法規和各層面相關規劃的銜接，建立規劃實施評估機制，建立好項目庫，對項目實施情況和實現情況進行評估和適時調整。

4 結語

鄉村振興規劃是未來鄉村發展的重要指導，鄉村振興規劃的編制需要以精準的指向引領項目落地。在規劃編制中將各類項目以延續現有成果發展為前提進行統籌考慮，開展化整為零、循序漸進的建設，使其目標更具有銜接性，規劃更具有可操作性及可持續性。為了更好地達到這個目的，在鄉村振興規劃編制前需要進行充分的調研工作，全面掌握鄉村建設現狀，了解當前鄉村振興的優勢和問題，制定詳實可靠的解決方案，提高鄉村發展的水平。過渡期的鄉村振興規劃的編制需要各方協作配合的工作，其動態性、統籌性要求較高，編制的時候應持之以恒、堅持不懈、深入研究、全面考慮，才能使規劃更具有權威的指導意義。