農村亂占耕地建房專項整治分類處置思考

劉明

（鞍山市自然資源事務服務中心 遼寧鞍山 114001）

耕地是糧食生產的命根子，近年來，由于農村亂占耕地建房直接沖擊耕地保護紅線，影響國家糧食安全底線。2020年7月3日，國務院召開全國電視電話會議對農村亂占耕地建房問題進行專門工作部署，韓正副總理做重要講話。成立由自然資源部、農業農村部和最高人民法院三部門作為牽頭單位的部級聯合機制辦公室，專項整治工作全面展開。

此次專項整治主要圍繞“整治”和“保障”兩個基本點。一方面對于強占、多占、非法出售等惡意占地建房行為堅決整治、依法追責。另一方面，整治過程中要兼顧農民利益，保證農民住宅和鄉村發展合理用地需求。二者互為補充、互相促進。整治是為了更好的保障農民合理用地需求，而合理需求的有效保障會進一步提高農民對此次整治工作的積極性和認同感，提高專項整治效果。

一、亂占耕地建房分類處置背景

2020年3月，習近平總書記在一份送閱件上批示：“耕地保護是關乎14億人吃飯的大事，容不得半點閃失。我此前對“大棚房”“違建別墅”等問題多次批示，就是基于這個考慮。從這份材料看，農村亂占耕地建房問題突出，各地各有關部門對此務必高度重視，特別是地方各級黨政一把手要切實擔起責任來，既保障好農民合理的建房需求，又要采取措施強化監管，堅決遏制這一亂象。要依法、依規分類處置，重點整治強占、多占、非法出售等惡意占地建房行為，對包庇縱容、失職瀆職導致耕地流失的領導干部要嚴肅問責”。[1]

2020年9月，部級協調機制辦公室下發《農村亂占耕地建房問題摸排工作方案》（以下簡稱摸排工作方案），要求對2013年1月1日至2020年7月3日期間以及與2013年之前一段時間有整體關聯性的、非法占用耕地建設房屋進行摸排，并納入國家匯交平臺進行上報。2020年11月30日國家農村亂占耕地建房數據匯交平臺關閉，摸排上報工作完成。

農村亂占耕地建房問題情況復雜，種類繁多[2]。面對即將開始的分類處置工作，必須講究方式、方法，不搞一刀切，避免簡單化。一方面要落實最嚴格的耕地保護制度，另一方面要保障農民合理訴求，兼顧扶貧攻堅成果和鄉村發展合理的用地需求，科學規范、積極穩妥的完成農村亂占耕地建房專項整治工作。

二、分類處置工作難點

農村亂占耕地建房問題成因復雜，從時間上看，有各個時期、不同階段積累的深層次矛盾問題；從制度上看，有政策、監管、執法體制問題；從經濟上看，也有各方即得利益交織問題。現將分類處置工作中需要解決的難點問題歸納如下。

1.統籌好專項整治各部門分工協作關系

隨著國家體制改革深入，部分涉地職能監管主體發生變化。例如農村宅基地管理、改革和執法監管工作之前一直由自然資源部門負責，新《土地管理法》第62，67，78條確定農業農村部門的宅基地管理法定職責。農村宅基地管理歷史復雜，且涉及百姓切身利益，農業農村部門剛剛接受此項工作，需要一個熟悉、適應過程，因此兩部門間的分工與協作對圓滿完成住宅類房屋處置具有重要意義。

在司法執行層面，以往土地違法案件都是由土地行政主管部門作出行政處罰，如違法當事人拒不配合，只能通過司法程序逐級完成，最終拿到司法裁決后，由于主管部門無行政強制權，還需等法院按序執行，整個過程周期漫長，且執行力較差。因此，專項整治中做好行政執法程序、查處措施、處置方式與司法程序的銜接對提高整治工作效率具有重要意義。

2.兼顧好專項整治和扶貧攻堅成果的關系

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求。2021年我國脫貧攻堅戰取得了全面勝

[3]利，成果來之不易。但不可否認，由于各種原因，極少部分脫貧攻堅項目存在問題。例如：部分扶貧攻堅項目雖然發揮作用，但并不符合規劃要求；也存在部分項目雖然符合規劃，但并未（或暫未）發揮脫貧攻堅成果。如果對于以上項目均給予拆除處理，不僅造成資源浪費，同時也不利于鞏固脫貧攻堅成果。

3.協調好專項整治與一二三產融合的關系

為推進農業供給側結構性改革，促進農民就業增收，國務院辦公廳《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，鼓勵返鄉、下鄉人員到農村創業創新，發展特色農業、設施農業、庭院經濟等經營模式。相關研究顯示，雖然一二三產業融合發展確實讓農民享受到發展帶來的收益，但也存在部分產業違法占用耕地情況[4]。因此在發展一二三產融合的同時，也應兼顧耕地保護和集約節約用地。

4.平衡好專項整治與保障農民利益的關系

土地是農業最重要的生產資料，是農民賴以生存和發展的最基本的物質條件。農村亂占耕地建房重點整治強占多占、非法出售等惡意占用耕地建房行為，并不是徹底整治農民為滿足日常生活和生產需要違法占用耕地的行為。特別也有部分違法項目是因為政策、農民切身困難等原因造成。因此，專項整治應立足于以民為本，切實解決群眾困難這個出發點。

三、分類處置工作建議

農村亂占耕地建房分類處置工作是一個破解歷史難題、打破各方利益，實現耕地紅線不突破，農民利益不受損的過程。應堅決落實最嚴格耕地保護制度，嚴守耕地保護紅線，堅持依法整治、分類施策，穩妥有序、高效推進的原則，最終實現“地為糧用，藏糧于地”的終極目標。

1.重視風險管控，及時化解矛盾

妥善處理專項整治與社會穩定的關系，從輿論引導、依法處理、社會管控三方面把握處置的重點和節奏。建議處置工作開始前，各地區首先做好《社會穩定風險評估》和《風險應對預案》工作。分類處置中加強矛盾糾紛的分析研判，做好政策解讀和群眾情緒疏導工作，避免出現群體性、突發性事件，對于可能引發社會輿情的案件，要慎重處置。不搞“一刀切”，避免簡單化，既要對違法占用耕地行為進行整治，同時也要積極探索辦法，擴寬工作思路，切實解決群眾困難。充分依托專項整治工作機制，確保農村亂占耕地建房整治工作順利完成。

2.堅持依法整治，兼顧法理結合

堅持依法整治，法、理統一原則，重點整治強占多占、非法出售等惡意占用耕地建房行為，綜合考慮鞏固脫貧攻堅政策、實施鄉村振興戰略，銜接好違建房屋處置、用地手續完善、不動產確權登記。既要以實事求是的工作方法破解歷史難題，又要以求真務實的工作態度兼顧群眾權益。科學規范、積極穩妥完成農村亂占耕地建房專項整治工作。

3.明確職能分工，重視部門協作

農村亂占耕地專項整治工作涉及多個成員單位，部門間既要明確分工，更要注重協同推進。2018年，自然資源部和農業農村部的三定方案明確，農村宅基地改革和管理職責，包括宅基地執法由原國土資源部劃歸農業農村部[5]。因此分類處置時可以考慮將摸排工作中的住宅類房屋處置由農業農村部門牽頭負責，涉及房屋地類核對、規劃調整、進出平衡、確權登記頒證等方面工作由自然資源部門配合認定。公共管理和公共服務類和產業類有自然資源部門牽頭負責，涉及鄉村產業發展，農村人居環境改善，鞏固脫貧攻堅成果等方面工作由農業農村部門配合。

發揮司法裁判的規則引領和價值導向作用。利用人民法院一站式建設成果，努力將矛盾糾紛發現在苗頭，化解在基層，解決在當地。針對現有規范體系中操作性不夠，力度不強，效果不好，規則不明確，以及其他需要制定完善規則的法律問題，認真分析研判。探索行政案件司法體制結合模式，對需要強制拆除的房屋，建立法院裁定準予執行，政府組織實施、法院調查監督機制。

4.堅持分類施策、穩妥有序推進

農村亂占耕地建房整治工作不僅涉及農民切身利益，而且直接影響社會穩定長治久安。因此，分類處置工作應該審慎對待，堅持“先簡后繁，先點后面”的原則有序推進。工作中，建議選取部分地區開展試點工作，待時機成熟在全面展開。試點地區選擇應具有代表性，可復制性特點。同時由于住宅類房屋整治過于敏感，因此建議將其放到整治的中后期階段，并與跟農村宅基地改革結合起來妥善推進。對于扶貧攻堅成果和一二三產業融合項目要注重社會效益和經濟效益相結合，可以設定一定時間過渡期，最終根據過渡期間綜合評估效果決定整治方式。

5.堅持以人為本，注重疏堵結合

農村亂占耕地建房整治的難點就是基本國策和基本群眾利益之間的把握。總書記在批示中明確要保障好農民合理的建房需求，因此，一方面聚焦耕地保護，堅持從嚴整治；另一方面又要保障農民建房合理用地，注重疏堵結合。要從實際出發充分征求群眾意見，對實施方案、處置方案、處理結果均應進行公示，把規則和結果擺到“桌面”，自覺接受群眾監督，妥善處理整治力度和社會穩定關系。