從源頭推進事前績效評估的思考

●陳萬峰

為從源頭把好財政資金第一道關口，切實提高財政資源配置效率和使用效益，河南省鄭州市財政局創新財政預算投入方式，做深做全事前績效評估，聚焦事前評估的新模式，明確事前評估范圍，明晰部門主體職責，探索評估模式，完善評估方式，深化評估結果運用，發揮評估撬動引領作用，實施項目政策全生命周期績效評價，積極探索成本績效分析，不斷優化支出結構，加強資源配置，切實把好預算分配“第一道關口”，事前績效評估成效顯著。對2022年度市級擬新增263個專項資金，全面開展事前績效評估，預算總金額18.68億元。經評估后，最終有106項予以立項，項目審減率59.7%；審定資金6.54億元，核減金額共12.14億元，核減率達64.9%，從源頭上減少不合理財政投入，把有限的財政資金用到刀刃上。

一、明確評估范疇，實現一體化發展

面對百年變局和世紀疫情相互疊加的復雜局面，經濟面臨新的下行壓力，加上實施新的減稅退稅緩稅政策，財政收支矛盾更加突出。鄭州市財政局在落實過“緊日子”的基礎上，既要精打細算，更要強化績效管理，大力推行事前績效評估，全面掌握預算部門組織管理和項目政策實施計劃等情況，剔除不具備條件、預算不合理、目標不明確、預期效益不明顯的政策項目，擠出多余水分，有效保證項目政策的順利實施，一定程度上解決資金滯留、沉淀和支出進度緩慢等問題，注重從源頭防控財政資源配置的低效無效，從而合理安排預算資金，實現公共資源配置的優化，更好地發揮財政資金的效益。

（一）明確評估項目政策范圍

全面推行事前績效評估，2021年預算編制，在“零基預算”的基礎上，對500萬元以上政策項目全部開展事前績效評估，政策項目246項，涉及資金159億元，最終審減資金56.8億元，審減率35.7%。2022年預算編制，深入推進預算績效一體化融合，對新增重大政策項目或執行期滿需要延續的，包括納入市級部門預算管理和各支出處室代編的處室專款全部納入事前績效評估范圍，按照《鄭州市市級預算項目政策事前績效評估管理辦法》有關規定，嚴格組織開展事前評估，確保事前績效評估全覆蓋。

（二）夯實預算編制基礎

事前績效評估按照分級管理方式，統一在預算一體化系統中組織開展，預算單位負責編制新增項目績效目標，細化量化各項指標，明確相應目標值；預算部門著重從項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等“五性”進行評估；財政部門結合預算部門開展事前績效評估情況，視情安排新增項目預算，強化以事定費、以實際需求和績效目標為導向的績效意識，改變以往“拍腦袋決策”的預算分配固化模式，提高預算編制的科學性、合理性和有效性。

（三）實現績效和預算一體化發展

扎實全面推進事前績效評估，明確績效評估主體和涵蓋范圍，要求所有預算部門單位新增政策項目和政策執行期滿需要延續的，全部實施事前績效評估。同時，將事前績效評估工作要求和內容作為2022年預算編制的組成部分，與部門預算編制通知、編制指南同步印發，實現新增項目預算和事前績效目標同步編制、同步報送、同步審核、同步評估，實現預算與績效管理一體化發展，理順“花錢”與“辦事”之間的關系，實現“以事定費”，推動績效關口前移，打破支出固化格局，讓預算資金優先配置到立項充分、投入經濟、目標合理、方案科學的項目上去，切實從源頭上推進績效管理和預算一體化。

二、細化責任分工，嚴把審核質量

為提高評估審核質量和時效，鄭州市財政局進一步細化具體職責分工，不斷強化財政可持續性和風險性意識，嚴把審核質量關。

（一）壓實部門之間職責

明確預算部門、財政部門的職責分工，預算部門負責組織實施，財政部門負責對預算部門申報的事前績效評估報告進行審核。圍繞“誰申報、誰負責”要求，壓實預算部門申報責任，編制事前績效評估報告，按程序報財政部門進行審核，明確做全新增項目事前評估，合理設置績效目標，制訂實施方案，科學選擇評估方式方法，做好資金測算，并上傳立項依據、目標設置依據和完整版評估報告。按照“誰分配、誰評估”，壓實財政部門的評估審核責任，財政支出處室會同績效評價中心對第三方提供的評估結論開展復審，參考評估結果安排預算，督促被評估單位落實整改意見。

（二）明晰財政內部分工

明確評估過程中財政支出處室、績效評價中心的具體任務分工，對預算單位提供事前評估報告開展審核，著重從項目政策立項依據是否充分，預期效益的可實現程度，項目政策技術方案是否完整、可行，績效目標與項目要解決的問題是否匹配，績效指標設置是否與項目高度相關，資金來源渠道是否明確，財政承受能力是否可行，預算編制依據是否充分，成本和產出是否經濟等方面進行審核。財政支出處室側重立項必要性、資金測算準確性、籌資合規性、財政支持方式科學性等方面審核。預算績效評價中心側重從投入經濟性、實施方案可行性、績效目標合理性、預算編制科學性等方面進行嚴格論證和審核，提出結果應用建議，并及時反饋給預算部門組織落實整改。

（三）增強財政可持續性

加強財政可持續和風險性研究，預算部門對新增重大項目政策要充分考慮財政可承受能力進行評估，加強財政可持續性風險識別和防控，精準搞好資金規模測算和績效目標，提高財政政策效能。科學謀劃支出規模和政策力度，提前預估中長期財政承受能力，提高政策與財政能力的匹配程度，把保障和改善民生建立在經濟發展和財力可持續基礎上，切實增強重大政策項目的可行性和財政可持續性。積極探索開展部門整體支出、項目支出及重大政策實施效果評價，突出在前置關口發現問題、解決問題，推動專項政策迭代優化。經事前績效評估，2022年市工業和信息化局國家（省級）中小企業公共服務示范平臺和小型微型企業創業創新示范基地獎補資金由5800萬元調整至2150萬元、市生態環境局生態環境質量監測經費預算由500萬元調整至223萬元。

三、健全運行機制，豐富評估方式

針對以往績效管理工作中存在的“部門冷、財政熱”“支出處室輕、績效處室重”等問題，鄭州市財政局強化激勵約束機制，積極構建科學規范的事前績效評估機制，有效化解“冷熱、輕重”不均問題，有效推進事前績效評估。

（一）加強部門之間高效協同

明確預算部門和財政部門職責分工，主管部門負責制定年度部門的事前績效評估計劃，指導預算單位配合開展事前績效評估工作，按程序報市財政局進行審核，針對審核提出的問題進行整改，并按照規定公開評估結果應用信息，督促落實事前評估改進工作。市級部門根據情況，委托第三方機構開展項目政策事前績效評估，根據需要邀請人大代表和政協委員參與事前評估工作，所需經費由單位統籌公用經費和一般性項目支出解決。對社會關注度高、資金需求大的重點政策項目，在部門單位評估的基礎上，財政部門視情獨立開展重點績效評估，直接委托第三方開展事前評估，重點關注申報政策項目立項必要性、投入經濟性和籌資合規性，避免重大項目“拍腦袋”決策、匆忙上馬，進而造成資源浪費。區分不同的事前績效評估范圍，進一步壓實工作責任，加強部門協調聯動，努力打造多部門高效協同管理新局面。

（二）創新評估方式方法

積極探索拓寬事前績效評估新思路，搭建“部門單位評估+財政復核+財政重點評估”的事前績效評估模式，完善績效評估審核方式，建立“1＋N＋X”審核模式，支出處室對部門提交的事前評估報告初審，績效評價中心重點復核，復核通過提交預算績效管理審核委員會，層層審核把關，切實提高審核評估質量。在事前績效評估工作中堅持做到“五查”，即：一查立項政策，根據政策判斷資金需求的迫切程度，對符合市政府重大決策部署及列入“大事清單”的項目優先安排預算。二查項目效益，預估項目實施是否有明顯的經濟、社會、環境或可持續性等方面的顯著效益。三查績效目標，與部門職責是否匹配，分析績效指標的科學性、實用性、完備性、規范性等。四查成本投入，從預期績效產出分析測算相應的成本投入，加強成本管理和成本控制，結合現有財力和預期績效進行預算投入安排。五查支持對象，關注部門內部、部門之間及政策支持對象是否存在重疊交叉。通過收集審核資料、現場調研、開展預評估和專家組評估意見等多種方式，重點評估政策項目“是否做”“成本值不值”“怎么做”“需多少資金”“能否達到預期”，確保評估方案和績效目標最優，提升項目入庫科學性。

（三）采用“二上二下”評估模式

結合2022年預算“二上”進度，采用“財政+專家”的形式，從省級預算績效管理績效專家庫中有針對性地選取績效專家，借助專家智力資源，對涉及面廣、政策性強、工作環節復雜的項目，邀請行業專家深度參與，對收集的數據和事實進行研判，準確把握政策，聚焦核心問題，對關鍵問題、評估重點和方向進行把關，進一步提高評估的專業性、權威性和公信力。按照支出處室對口預算單位業務分類劃分小組形式，由績效評價中心、績效管理處、預算處和績效專家組成評估審核小組，組織開展評估審核，主要審核評估報告的真實性、準確性、科學性和完備性等方面，同時，采取現場評估“點對點、面對面”的答辯，設置預算部門陳述環節，提高審核效率，實現從形式規范審核向內容實質審核轉變，增強審核針對性。

四、充分研討決策，資金投向精準有效

為充分發揮事前績效評估作用，保證預算編制科學更加合理，鄭州市財政局充分研討決策，確保資金投向投量更加精準。

（一）全面論證研判

鄭州市財政局召集支出處室、績效評價中心和相關行業專家等人員進行充分評估研討。首先，重點論證項目“該不該”“值不值”“怎么干”；其次，對項目資金和績效按照年度進行縱向比較，或按照跨部門之間進行橫向比較；第三，加強與審計部門協同聯動，聚焦審計發現的問題和關注的項目，認為需進一步加強的項目列入重點評估范圍，做到各有側重、互為補充；最后，著眼行業領域發展趨勢，理清思路，把準方向，緊盯“評估實現什么目標，解決或回答什么問題”這一核心，提高事前績效評估的精準性和可用性。全面梳理分析，做到充分論證，綜合研判。

（二）精準編制預算

事前績效評估是績效目標管理的拓展與深化，建立事前績效評估機制，對績效目標的科學性、合理性、匹配性問題進行深度剖析，重點聚焦申報項目的投入經濟性和籌資合規性，提高支付政策項目資金的精準性，從源頭把好資金使用關。圍繞落實黨中央決策部署提升財政效能，強化精準預算編制。2022年，鄭州市財政局開展事前績效評估，創新引入“雙線工作”法：一條線，開展“走出去，看真實”活動，組織相關人員深入項目單位、深入一線“看聽學”，讓工作全程更可審核、可監控、可評價；另一條線，變換思維“融進來，看成本”，融入績效管理最核心的“成本效益分析”和“質量結果導向”方法，提高財政部門、第三方評估機構、項目實施單位參與度，從源頭提高預算資金分配決策的科學性。

（三）堅持精準施策

2022年中央經濟工作會議提出，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。為落實更加精準的要求，鄭州市財政局提高政治站位，高位籌劃指導，認真做好每個項目政策事前績效評估，充分依托第三方專業意見優勢，加強資金測算，優化支出結構，科學精準發力，保障就業人才服務需求，提供基本公共服務。如鄭州市人力資源和社會保障局申報的市公共就業人才服務綜合市場業務配套項目資金2675.6萬元，經過第三方嚴格測算及多方共同論證，從實施的必要性、投入經濟性和資金測算的準確性等方面對項目年度預算安排數進行分析研判，最終核定資金1675.6萬元，壓減了1000萬元。

五、加強評估結果應用，樹立績效先行導向

鄭州市財政局重視加大評估結果應用力度，樹立績效優先導向，發揮好“指揮棒”作用，進一步夯實預算編制管理基礎，不斷促進財政效能發揮。

（一）建立事前評估決策機制

將事前績效評估嵌入部門預算決策過程，與預算申報、審核和批復相銜接，實現“先評估再決策，先評估再入庫”，避免“預算預算胡編亂算”現象，提高決策的科學性和規范性。落實預算部門的主體責任，發揮主觀能動性，實現新增項目事前評估全覆蓋，并嚴格落實“隨申報、隨評估、隨入庫”。評估模式上，將集中評估變為“成熟一個項目、申報一個項目，申報一個項目、評估一個項目”，緩解集中評估給預算部門帶來的工作壓力，給預算部門開展評估工作更大的靈活處理空間。在評估結果應用方式上，由以往直接作為預算批復的依據變為進入項目庫的依據，完善項目庫管理和入庫評審機制。在評估結論上，除定性意見外，還應對評估指標體系進行量化打分。

（二）強化評估結果運用

嚴格落實反饋整改和信息公開機制，督促被評估單位限期整改，形成“反饋、整改、提升”的良性循環。財政部門以反饋函的形式，下達評估結果反饋審核意見告知函，提醒督促預算部門單位修改完善事前績效評估報告，按規定時間組織整改后報送財政部門。事前績效評估結果分為“建議予以支持”“建議調整完善后予以支持”“建議部分支持”“建議不予支持”。事前評估結果是預算部門單位項目入庫和預算申請的必要條件，實行項目入庫和預算申請掛鉤。評估結果評定等級為“優”的，可直接進入項目庫編制部門預算；評定等級為“良”“中”的，經整改完善后方可進入項目庫編制部門預算；評定等級為“差”的，不得進入項目庫編制預算；且對評定等級為“中”“差”的，要及時跟蹤政策調整、改進管理，根據情況核減預算，切實優化資金配置，提高預算管理水平。

（三）注重評估結果應用導向

堅持把事前績效評估結果作為項目立項、項目入庫以及編制預算的重要依據。根據評估結果，對重疊交叉、功能相近、碎片化項目予以調整，對經評估建議不予支持的項目，不予立項、不納入預算安排，切實提升結果運用導向性。市級部門用足用好評估結果，應根據評估結果，完善政策，改進管理，優化調整支出結構，科學配置資源，推動預算從“被動買單”到“主動謀劃”，進一步加強對新增項目實施中期跟蹤評估，提升政策效能和資金效益。

（四）強化績效優先理念

為了讓每一分財政資金發揮最大效益，鄭州市財政局堅持績效導向，突出強化資金投入的成本效益、資金來源渠道的合規性和其他渠道資金匹配能力，切實從源頭把牢事前評估和績效目標審核質量，提升財政資金支出使用效益。在財政收支壓力劇增情況下，預算編制環節實施預算項目庫管理，并把績效作為項目入庫和預算編制的前置環節。按照“績效先行”的原則，事前評估是項目入庫的先決條件，績效目標設置是預算編制的前置條件，為從源頭做好績效目標管理，嚴把績效目標申報審核關，加強績效目標的科學性、規范性和標準性。2022年該局組織對市本級部門申報的預算績效目標進行全面審核，利用預算一體化系統對部門和單位報送的預算績效目標進行線上審核，共審核1483個項目績效目標及90個部門整體績效目標，覆蓋市本級資金安排的所有項目。經審核后，最終有1290個項目予以安排預算資金，合并、削減或取消項目200余項，審定資金555.1億元，審減預算約200億元，全面提升績效目標管理水平。通過一系列行之有效的措施手段，牢固樹立“績效優先”思維，擰緊了預算的“水龍頭”。堅持無績效不進庫，績效差不安排預算，有效增強了項目立項和預算安排的科學性。

六、發揮評估撬動作用，推進績效評價擴圍提質

鄭州市財政局牢牢把握事前績效評估的撬動作用，以事前績效評估為引領，堅持守正創新，探索開展成本預算績效分析，不斷推動績效評價擴圍提質。

（一）深化事前績效評估效能

推動事前績效評估深化應用，建立“誰申請資金，誰開展論證；誰分配預算，誰開展評估”的機制，理順項目和資金預算的關系，實現“資金跟著項目走，項目跟著規劃走”。各部門單位要進一步理順項目和預算的關系，結合現有的項目立項和預算評審，統籌各類研究、論證工作，加強項目政策的可行性研究、成本效益分析，明確人大監督、政協參與、公眾參與等方面的要求。

（二）建立全生命周期績效評價機制

以事前績效評估為抓手，探索推動滾動化預算績效評價，成立預算績效管理領導小組，做好跨部門、跨業務的項目需求統籌審核，實施動態管理和監管，事后績效評價上一年度的預算資金，審查財政資金實際使用效益；事中績效監控當年的預算資金，審查財政資金規范有效執行情況；事前績效評估下一年度的預算資金，審查財政支出決策情況，滾動推進績效評價工作。同時，對重大政策項目探索開展全生命周期績效評價，從“塊式管理”向“鏈式管理”轉變，圍繞政策項目實施周期，制定“戰略+年度”兩套績效目標，一套戰略目標對應政策期規劃和總資金，一套項目目標對應具體資金使用和執行。完善預算分年度安排機制，實現預算跨年度平衡。拓展延伸績效評價鏈條，從注重單個項目、單一年度實施績效評價轉向跨年度全生命周期績效評價，為中長期財政規劃、重大專項規劃的實施提供支撐。

（三）探索全成本預算績效管理

事前績效評估深度融入預算管理全過程，建立“自上而下逐級分解、自下而上逐級匯總，滾動推進和適時退出”的事前績效評估管理模式，逐步完善形成“對象全覆蓋、格局全方位、內容全過程、制度有創新”的事前績效評估機制。加強全成本預算績效管理，探索運用成本效益分析開展績效評價，突出成本、質量和效益，硬化責任約束，將全成本和成本效益等績效信息融入績效評價，開展事前評估、事中監控考核和事后績效評價，形成預算編制環節核成本、執行環節控成本、評價環節考成本等具體制度。從公共服務領域選準項目試點，探索全成本預算績效管理，強化對財政資金使用效益的綜合分析，科學推動全成本預算績效分析，著力推行以事前績效評估為引領，構建“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”的預算績效管理，不斷豐富拓展預算績效評價的深度和廣度，奮力推進預算績效評價擴圍提質增效，進一步優化資源配置，不斷提升財政支出效率和資金績效，提高政府的治理效能。