基于可持續運行的灌區水價制度風險與補償機制

毛春梅，劉曉東，吳光華，崔宏偉

（1.河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100；2.河南省趙口引黃灌區二期工程建設管理局，河南 開封 475000；3.河南省豫東水利工程管理局，河南 開封 475000）

長期以來，我國高度重視糧食安全，在牢牢把住糧食安全主動權戰略思想指引下，農村經濟取得了令人矚目的發展。糧食產量從2012年的5.88億t增長到了2021年的6.83億t，年增長率接近2%，農產品的實際價值以每年5.4%的速度增長，而灌溉投資是推動農村經濟增長的重要因素之一。根據《全國新增1 000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》，河南省作為我國13個糧食主產區之一，擔負了全國糧食增產任務的15.5%，而趙口引黃灌區承擔了河南省增產任務的6.1%，其能否可持續良性運行對于河南省乃至全國的糧食安全都具有重大意義。

灌溉工程能否可持續運行取決于科學化的分層管理、精準化的常年維護與動態化的自運行機制，其關鍵是如何解決運行資金并建立良性運行機制。水價制度可以促進灌區良性運行，但水價制度并不能解決灌區所有運行問題，事實上水價制度在實施過程中會遭遇各種阻力與風險。研究這些阻力與風險不僅可以完善灌區現行的水價制度，而且可以為新建灌區提供參考，推動灌區可持續運行。

1 灌區可持續運行概述

基于宏觀層面，灌區運行所倡導的可持續理念與習近平總書記提出的“十六字”治水思路相適應，“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”包含了中央治水邏輯的價值理性，符合灌區可持續運行的價值訴求；基于中觀層面，河南省在貫徹中央“十六字”治水思路的同時，以地方具體情況為基礎打造了水治理的“地方范本”，以水資源、水生態、水環境、水災害為主要內容的“四水同治”在此背景下應運而生；基于微觀層面，灌區可持續運行需要建立一套科學精準、行之有效的運行管理體制來支撐。

這種多層次的治水邏輯決定了灌區可持續運行是一個復雜的多元命題。首先，其是一個發展命題。無論“十六字”治水思路還是灌區可持續運行，其本質都是水利高質量發展的根本遵循［1］，“節水”“均衡”“系統”這些水治理的根本訴求與我國現代化發展理念不謀而合，市場化是解決發展命題的有效手段。其次，其是一個治理命題，灌區運行是否可持續在一定程度上體現了地方治理能力現代化的程度。以治理目標為導向、以市場化為手段體現了治理能力現代化的要求，而灌區現代化建設經歷了由計劃安排到市場自運行的政策轉變，地方政府希望通過有限的制度構建讓市場形成自發秩序，這是一種治理形態的進步。最后，其是一個實踐命題。灌溉工程本質上是滿足灌區用水的重要基礎設施，如何讓其高效、可持續運行并有效服務灌區用水戶，實現增產增收，是灌區工程運行的主要目標。無論是作為發展、治理命題，還是實踐命題，“市場化”都貫穿其中，灌區水價制度是灌區現代化建設的主要制度保障。

2 水價制度是灌區可持續運行的動力之源

科學合理的水價制度是灌區可持續運行的重要保障：一方面是成本回收的主要工具，另一方面是節水激勵的有效手段。通過梳理灌區水價制度的歷史沿革探究灌區現代化建設的必然走向，同時分析水價制度與灌區可持續運行的內在聯系。

2.1 灌區水價制度歷史沿革

我國灌區水價制度經歷了從成本回收手段到激勵機制的功能性轉變［2］。1978年以來，國內灌溉水價政策改革取得了一系列進展。1985年我國第一次水價調整后，灌溉供水由全額補貼轉變為收取供水成本費。1992年物價部門從水利部門接過灌溉水價的管理職責，將水價的性質從行政事業收費轉向經營性收費，標志著水具有商品屬性。2000年以后，灌溉水價從單一結構轉變為兩部制結構，兩部制結構包括按面積收取的基本費用和按灌溉量收取的容積費。2010年后，通過征收水資源費，將水資源的稀缺價值作為灌溉水價的組成部分。2011年，政府持續推進農業水價綜合改革。

2.2 灌區可持續運行與灌區水價制度

目前學者關于灌區水價機制的研究主要集中于成本核算和激勵水價兩方面，成本核算是灌溉水價確定和政府補貼的依據，而激勵水價機制能夠有效引導用水戶合理用水［3］。現代化灌區想要實現可持續目標，必須建立科學完備的水價制度，趙口引黃灌區也不例外。在設計趙口引黃灌區水價制度之前，應基于國內其他灌區運行經驗與趙口引黃灌區實際，考慮水價制度在實施過程中的可能阻力與衍生風險，進而建立有效的風險防范與補償機制。

3 水價制度衍生風險

水價制度從整體上規定了灌區運行機制的市場化走向，為其進一步現代化奠定了基礎：通過成本回收、費用核算機制實現灌區工程整體建設成本與運行費用的回收，為灌區可持續運行提供資金保障；通過具備杠桿性質的水價制度實現灌區用水戶的節水激勵約束，這種自運行機制能夠實現豐枯年內的動態水調節。然而這只是一種理想模型，結合國內多個灌區的市場化運行經驗，實際運行中并不是建立基于市場化的水價制度就能解決所有問題。相反，在“理性人”假設前提下，灌區多數用水戶會優先考慮自己的利益，而非集體的、自然的得失，導致市場失靈、政策失靈，再加上用水戶自身因素導致的風險，最終導致灌區的可持續運行受到影響。

3.1 市場失靈風險

（1）農作物灌溉需求價格彈性低。在理想農業需水價格彈性模型下，基于市場化的水價機制能夠有效調節農戶的用水量，伴隨著水價的提升，農戶對于灌溉用水的心理需求減弱，即使客觀需求不減弱，基于價格壓力也會使其想方設法減少用水量。但是在趙口引黃灌區所屬的華北灌區，種植作物比例較大的是玉米、小麥等糧食作物，這些作物具有極低的灌溉需求價格彈性，小麥、玉米的灌溉需求價格彈性分別為－0.18、－0.35。這種極低的灌溉需求價格彈性使得水價并不能有效調控農戶用水量，農戶沒有動力調整生產行為、改變用水方式。根據《中原經濟區發展規劃》《河南省糧食生產核心區建設規劃（2008—2020年）》，趙口引黃灌區所屬的黃淮海平原是優質專用小麥和玉米產業帶，這種以小麥和玉米為主的種植結構必然會給普通水價制度帶來挑戰。

（2）地下水替代灌溉風險。在趙口引黃溉區常見的灌溉水源來自于地表水系統和地下水系統。20世紀50年代，國內灌溉投資主要針對地表水系統開發；60年代后，更多地區的農業集體加大對地下水系統的開發來滿足水資源需求；80年代，華北地區55%的灌溉面積用地下水灌溉，很多農戶加大對地下水開采的投資。盡管管井的私有化趨勢在近年來有所緩解，但是基于歷史遺留問題，部分農戶依然擁有部分管井的所有權。因此，當灌溉水價高于其抽取地下水的成本時，農戶使用管井水灌溉將是其必然的理性選擇。

3.2 水價政策失靈風險

（1）傳統慣性。灌區水價經歷了從無到有、從單一制到組合制的過程，這一過程建立在灌溉工程產權明晰的基礎上，但是部分灌溉工程沒有明確的產權。根據實際走訪調查，趙口引黃灌區一期工程始建于20世紀70年代，灌區多數渠系由村民集體開挖，產權歸村民集體所有，激勵農戶參與開挖的動力來自其可以無償使用灌溉水源，“無償用水”的長期存在增加了水費的征收難度，加劇了農戶的粗放式用水。

（2）旱災頻發。在應然狀態下，通過精細安排的水價制度能夠有效回收灌區運行成本及費用，但這建立在灌區可以持續有效供水，滿足農戶用水需求的前提下。然而，灌溉需求源自灌區易干旱的區位特點。由河南省水利廳發布的1950—2015年旱情統計（見表1）可知，幾乎每兩年就會遭遇一次較小規模的旱災。而1988年全省受災面積更是達到8 416.82萬畝（15畝＝1 hm2），占耕地面積的79.5%。

表1 1950—2015年河南省旱情統計

趙口引黃灌區涵蓋河南省鄭州、開封、許昌、周口、商丘5地14個縣（區），地處豫東地區，由河南省平均干旱日數空間分布（見圖1）可知，其年干旱日數較多，易受旱災。干旱年份，灌溉工程因缺水而無水可供，灌區農戶因糧食歉收而無收入繳納水費，這將導致灌區供水成本及費用無法回收，灌區可持續運行可能被迫中斷。

圖1 河南省年平均干旱日數空間分布

3.3 農戶自身因素導致的風險

（1）農戶水價承受能力風險。根據《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程維修養護定額標準》等，結合趙口引黃灌區近年來的運行狀況，使用完全成本法對趙口引黃灌區二期工程的農業成本終端水價進行測算，測算得出國有骨干水利工程供水生產成本水價為0.57元／m3、末級渠系供水成本水價為0.24元／m3、灌區農業終端成本水價為0.92元／m3、水費占畝均產值的比例為10.43%，其他應計利潤、應計稅金均為0元。國有骨干水利工程供水生產成本由供水生產成本與供水生產費用兩部分組成，其中：供水生產成本指正常供水生產過程中發生的職工薪酬、材料支出、其他直接支出、制造費用以及水資源費等；供水生產費用指供水經營者為組織和管理供水生產經營而發生的合理銷售費用、管理費用等期間費用。末級渠系供水成本主要由運行成本和工程折舊費用組成，其中運行成本由管理費用、末級供配水人員勞動補貼、末級渠系維修養護費用組成。灌區農業終端成本水價是骨干水利工程成本水價與斗渠及以下末級渠系成本水價。農業用水價格按照補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。

農戶水價承載力是指農戶對水價的承受能力，水價承受能力常以水費占畝均產值的比例或占畝均純收益的比例為依據［4］，我國以單位面積產值的5%～8%為農民可承受的合理水價。趙口引黃灌區綜合水價測算的水費占畝均產值的比例為10.43%，高于農民的可承受能力。灌區實際運行過程中，基于部分經濟作物的低灌溉需求價格彈性以及供水成本費用回收，需要將水價提升到更高水平，這加大了農民的承受能力風險。

（2）上下游農戶用水不平衡風險。在較干旱年份，灌區整體供水預期減少，這種預期減少加之農戶的個體理性最終會導致灌溉水資源“擠兌”。水資源具有“自上而下”的流動性特征，上游用水戶不僅要優先滿足其基本用水需求，還會在干旱缺水的狀態下加大對缺水的心理擔憂，從而出現過度灌溉行為。下游地區用水戶，則會遭遇自然因素和人為因素疊加導致的缺水。這種上下游用水矛盾在價值層面不符合“均衡”“統籌”的治水思路，打破了灌區的用水均衡，為灌區的可持續運行帶來風險。

4 風險補償助力灌區可持續良性運行

4.1 防范市場失靈風險

（1）提價補貼，用好水價激勵機制。提價補貼的本質是一種普遍提高水價再對用水戶進行補貼的制度設計［5］，分為提高水價、調節水費返還、政府補貼3個環節。提高水價環節，根據調節目標對農業灌溉水源進行標準分類，如地表水灌溉系統可針對大面積種植玉米、小麥的區域提高水價。調節水費返還環節，提價征收的超額部分水費納入統一水費調節基金賬戶，扣除必要的用水者管理費用，剩余部分按照本年度用水戶種植面積以補貼的形式返還給用水戶。政府補貼環節，政府對于參與提價補貼機制的區域按照其用水量進行補貼，并統一納入水費調節基金賬戶，補貼用水戶。這種補貼機制最早在河北省衡水市桃城區節水型社會建設試點中取得成效，有效增強了農民的節水意識，改變了農民的用水行為［6］，但是需要注意的是這種機制需要配套適當的財政支持與精準的計量設施，并且在初期要投入大量的宣傳教育配合政策解讀。

（2）加強監管，防范地下水超采風險。首先，灌區要建立嵌入式地下水超采治理體系并融合于灌區現代化運行體系中，充分利用已有的計量設施定時對地下水位進行監測，確保其不越紅線并能逐步恢復。其次，灌區應建立動態水源分配機制，在地表水充足年份，優先使用地表水灌溉以緩解地下水超采壓力。以趙口引黃灌區為例，其地下水超采率達33.4%，連年超采導致地下水水位大幅下降，如果不采取防范措施，地下水生態將會進一步惡化。最后，加強私人地下水開采監管，充分利用農民用水者協會等基層組織普查管井的私有化狀況，并采用電量、水位監測或個體監督等措施減少私人開采地下水。

4.2 建立水價風險補償金

（1）做好水價改革過渡資金準備。一方面，灌區要建立初始運行準備資金。20世紀90年代湖北省和湖南省灌區現代化改革成功的經驗來自于世界銀行大量的資金和人力支持［7］，此后也有眾多區域因資金缺乏而被迫中斷改革。充足的資金準備能在灌區運行初期有效保證管理機制的落地。另一方面，應做好逐步贖回灌溉設施所有權的資金準備。水費征收阻力很大程度來自于部分灌溉設施產權不明，明晰產權能夠有效清除這種阻力并順利推進灌區現代化改革。

（2）儲備干旱年份應急避險資金。建立水價風險補償基金，預防在旱澇年份灌區水費無法正常收回所帶來的運行資金壓力風險。水價風險補償基金可使用“中央牽頭，地方發力，民眾參與”的方式籌集，例如，政府保底最低風險補償資金，通過商業銀行發行債券等方式籌集灌區民眾空閑資金，也可以鼓勵灌區企業承擔社會責任，參與干旱年份的農戶補助，實現“工業反哺農業”。同時，要建立完備的水價風險補償標準以及補償方案來確保水價風險補償基金的標準化、法制化管理，建立精細化的旱澇災害監測系統來預估何時啟動水價風險補償金，并提前做好風險解決預案。

4.3 完善動態水價調節機制

（1）提高農戶水價承受能力。一方面，通過提高趙口引黃灌區農作物附加值來提高農戶收入水平。通過塑造地方優質品牌提升農產品價格，進而提高農戶水價承受能力。另一方面，通過提價補貼方式提高農戶的水價承受能力。需要注意的是，補貼機制的滯后性可能會模糊農戶水價承受能力的邊界，為此應建立動態水價承受能力評估機制：通過核算農戶繳納水費與所獲補貼額的差額來確定農戶實際繳納水費，以實際繳納水費來評估農戶的水價承受能力，并以此為基礎動態調整水價政策。

（2）建立動態水價調節機制。傳統的水價機制通常在一定時期內是相對固定不變的，而水資源是基于氣候動態變化的，這使得灌溉水價有時難以體現水資源的稀缺性。基于此，應根據水資源的豐枯情況建立動態的水價機制，在水資源充足年份使用標準水價，上下游水價相同，水量供應可適當放寬；在干旱年份應實施定額管理、梯級累進制水價，這種手段能夠最大程度調節上游的無序用水。同時，要建立下游用水風險補償方案應對特干旱年份水價機制無法調節的問題。

5 結 語

灌區工程體量的巨大性與投資的規模性決定了其只有持續運行才能實現效用最大化，“重建輕管”必然導致工程年久失修，最終危及糧食生產安全。灌區工程的準公共性決定了其可以通過“政府＋市場”的方式共同分擔運行成本，灌區水價制度為其提供了市場化思路。針對趙口引黃灌區提出以下建議：建立市場化的灌區水價制度，并配合現代化的灌區管理體制運行，互為支撐；防范灌區水價制度實施阻力與衍生風險；建立水價風險補償機制以降低灌區運行風險；完善水價動態調整機制，以應對水資源豐枯變化和供水成本費用的調整。