水閘報廢標準與處置程序研究

馬福恒，談葉飛，王國利，李涵曼

（1.水利部水閘安全管理中心，江蘇 南京 210029；2.水利部大壩安全管理中心，江蘇 南京 210029；3.南京水利科學研究院，江蘇 南京 210029）

1 水閘安全狀況及報廢必要性

水閘作為重要水利基礎設施，具有防洪、灌溉、供水、排澇、擋潮和生態保護等綜合功能，在防洪減災、優化水資源配置、改善生態環境等方面發揮著十分重要的作用，具有很強的公益性，社會效益巨大［1］。根據《2020年全國水利發展統計公報》，全國已建成流量5 m3／s以上水閘103 474座，其中大型水閘914座（占比0.88%），不同類型水閘中節制閘為主要類型，占比56.0%［2］。

水閘為當地防洪、除澇、灌溉、供水、發電、旅游等發揮了巨大作用，具有很強的公益性，社會效益巨大。我國的水閘大多建于20世紀50—70年代，鑒于當時社會發展水平不高、建筑材料缺乏和設計施工規范標準缺少，水閘工程防洪標準偏低，建設標準及施工質量普遍不高，相應的管理設施不完備，建成后缺乏有效管理和維修養護等，經過幾十年的運行，大部分水閘出現建筑物結構、金屬結構及機電設備老化等諸多安全隱患，安全管理任務越來越繁重，安全現狀不容樂觀。為掌握水閘安全運行現狀，2019年、2020年、2021年水利部連續3 a組織各流域機構對水閘安全運行進行了專項檢查，共檢查水閘7 428座，專項檢查發現問題30 377個（2019年3 533個，2020年22 164個，2021年4 680個），其中管理行為問題19 890個（其中嚴重問題占比38.1%，包含2020年、2021年管理行為特別嚴重問題）、工程實體問題10 487個（其中嚴重問題占比9.6%）。18.5%的水閘存在重大安全隱患，35.0%的水閘存在一般安全隱患。2020年、2021年水利部運行管理司、水利部水閘安全管理中心對全國水閘運行管理現狀進行了函調，共收到3 751座水閘的有效調查表，基本涵蓋了全國各個區域，反映了當前水閘運行管理現狀。目前水閘管理體制機制、安全鑒定與除險加固、功能效益發揮等方面現狀具體如下［3］。

（1）管理體制機制。我國水閘絕大多數為國家和集體所有，其管理主體以縣、鄉級政府部門為主。水閘運行管理人員普遍不足，專業化水平低。水閘運行管理缺乏穩定經費來源，上級財政補助少，有12個省（區）無省級財政補助，全國有16個省（區、市）未制定省級維修養護定額標準。

（2）安全鑒定及除險加固。水閘安全鑒定制度落實不到位，除險加固進展緩慢，44.3%的大中型水閘未按規定開展安全鑒定，已開展安全鑒定的水閘中，安全鑒定結論為一類、二類閘的占比35.9%，三類、四類閘占比64.1%，安全風險突出。2013年，國家發展和改革委員會與水利部聯合印發了《全國大中型病險水閘除險加固總體方案》（發改農經〔2013〕303號），計劃對2 622座大中型病險水閘（其中大型378座，中型2 244座）實施除險加固，但該項工作進展緩慢，截至目前僅開工建設824座，完工614座，安排投資和完工項目不到規劃的30%。

（3）功能效益發揮。調查的水閘中有14.8%無法正常發揮效益，無法正常發揮效益的原因分別是實體缺陷（占比36.0%）、配套設施不完善或損毀（占比26.3%）、外部需求發生改變（占比11.7%）、工程常年無水或工程設計不合理等（占比26.0%）。

由此可知，我國大量水閘存在嚴重安全隱患或功能喪失，運行風險極大，但長期以來水閘工程缺乏相應的退出機制，導致許多功能基本喪失且無其他利用價值、病險嚴重且除險加固技術上不可行或者經濟上不合理的水閘仍然帶病運行。為解決水閘報廢需求和制度缺失之間的矛盾，部分省份制定了水閘報廢管理辦法，但均因缺乏上層法規依據而無法頒布實施。為此，水利部運行管理司編制了水利工程運行管理“十四五”工作計劃，明確要求“十四五”期間制定水閘降等與報廢管理規定，推進全國水閘降等與報廢工作。為做好援疆援藏工作，2021年11月，新疆維吾爾自治區水閘降等與報廢管理辦法制定技術幫扶被列入水利部黨組第四批“我為群眾辦實事”實踐活動。為此，在水利部運行管理司的領導下，水利部水閘安全管理中心通過相關資料系統梳理分析、典型水閘工程現場調研、相關單位座談交流，對水閘報廢標準和處置程序進行了研究，并提出了相應對策和建議，目前《新疆維吾爾自治區水閘降等與報廢管理規定》已由新疆維吾爾自治區水利廳頒布實施。

2 水閘報廢條件及論證

2.1 水閘報廢原因及條件

部分水閘因結構、滲流等病險情況嚴重而無法進行除險加固或無除險加固必要，為保證安全有必要對其進行報廢處理，采取包括停止水閘運行、拆除水閘和恢復河道面貌及修復堤防等處置措施，以消除運行風險、確保河道行洪安全。經調研和分析，符合下列條件之一的水閘，應予以報廢處理［4－5］。

（1）水閘所在流域或區域綜合規劃、專業規劃或其他專項規劃調整，其功能喪失或者功能已被其他工程替代，不再具有利用價值。

（2）設計不合理造成水閘淤積嚴重，無法發揮原有功能，且無經濟有效的措施進行功能恢復，或無其他價值。

（3）工程因遭遇洪水、地震或戰爭等不可抗力而嚴重毀壞，不再具有恢復利用價值。

（4）工程結構或工程滲流方面病險嚴重，無法或無必要進行除險加固，實施降等后仍不能保證水閘安全。

（5）因其他原因而需要報廢處理。

2.2 水閘報廢技術論證

對滿足上述條件的水閘，由水閘管理單位或責任主體（統稱責任單位）根據水閘規模委托具有相應資質的單位開展工程報廢論證工作。水閘報廢技術論證應通過現狀調查，廣泛收集水閘現狀情況下的結構安全狀況、運行管理情況、功能和效益發揮、經濟社會及環境影響等一系列基礎資料。技術論證應包含以下內容及程序：現場走訪與調查、資料收集→水閘及影響區現狀分析、潛在風險識別→水閘報廢的潛在影響預測與評估→提出措施建議→費用與效益估算→綜合評價論證、明確報廢結論、提出處置對策與管理措施的建議→編制評估論證報告。水閘報廢顯著影響生態環境的，應進行環境影響專項評估；大型及重要的中型水閘的報廢論證還應針對經濟、社會、環境影響以及善后措施等開展專題研究，提出善后措施產生的效果監測及后評估相關要求；同時，應考慮利害相關方的基本需求，并提出妥善的處理方案。小型水閘，根據其病險和報廢后影響程度，論證內容可以適當從簡［6］。結合水庫降等與報廢評估導則［4］，技術論證主要內容如下。

（1）現狀調查與初步分析。水閘報廢論證工作第一步是進行現狀調查和初步分析。根據工程實際組織經驗豐富的專家開展調查工作，提出書面意見及建議。現狀調查應按照工程流域情況和報廢可能產生的影響，確定適合的調查范圍、調查對象、調查內容及指標、調查手段和方法等。調查范圍應包括水閘的工程管理與保護范圍、影響范圍，調查對象主要包含水閘相關的各類建筑物、金屬結構、啟閉設施及配套管理設施、管理單位機構及人員配置、工程受益對象和影響對象。調查的內容及指標應能準確反映水閘基本特性及主要問題，應包含工程基本情況、安全狀況、運行管理、功能和效益發揮、經濟和社會影響等方面。如有特別保護對象或敏感保護目標，需開展專題調查。水閘報廢還應補充調查水閘上下游淤積情況、水土流失情況、生態環境狀況等。現狀調查的方法主要包括察看和走訪現場、人員座談及相關資料分析等，必要時可補充調查問卷、測試測驗等。初步分析應主要分析報廢適用條件和可能造成的影響，同時明確下一步評估重點和要求。

（2）水閘報廢影響的預測及評估。通過對水閘工程報廢后所產生的各類影響的預測及評估，進一步分析現狀水閘工程報廢的適用條件，為管理決策和采取合適的對策措施提供支撐。預測評估內容主要包含水閘功能指標變化、建筑物安全狀況、經濟社會與環境影響等。預測評估應盡量采用定量分析法，確實無法定量的可采取定性或定量與定性相結合的分析法。

（3）水閘報廢的對策措施及管理。對策措施與管理應根據報廢產生的影響范圍、對象、程度、時段及保護目標等，提出預防、減免、恢復、補償、管理、后期監測等措施［7］。對策與管理措施應進行充分經濟技術論證，以滿足安全及環保要求。對策措施應包含工程與非工程措施以及報廢善后管理，同時制定應對方案。措施內容、目標、設施規模及工藝、投資估算、實施計劃、保障措施、預期效果分析等應在對策措施方案中進行明確。

（4）費用與效益估算。在預測評估、對策與管理措施的基礎上，估算水閘維持、降等或報廢不同方案的費用與效益，并開展工程效益分析。

（5）綜合評估。在現場調查與初步分析基礎上，根據報廢影響預測與評估、報廢的對策措施與管理、費用與效益估算結果開展綜合評估，提出評估結論，確定適合的水閘處置方案。綜合評估時應考慮關鍵影響指標。對確實有報廢需求，但影響因素情況復雜、涉及利害相關方較多的水閘，可采用綜合評估的方法進行決策。

2.3 水閘報廢審批

水閘報廢按照重要程度和管理權限，實行分級審批。其中：跨地區（市、州、盟）邊界和省級水行政主管部門直屬單位管理的水閘報廢由省級水行政主管部門審批，跨縣（市、區、旗）邊界和地區（市、州、盟）直管的水閘報廢由地區（市、州、盟）水行政主管部門審批，農村集體經濟組織所屬或縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）等管理的水閘報廢由縣級水行政主管部門審批。以上各級水行政主管部門統稱審批部門。

3 處置程序

3.1 水閘報廢的組織管理

各省（區、市）水利廳（局）負責本行政區水閘報廢工作的指導和監督管理，地區（市、州、盟）、縣（市、區、旗）水行政主管部門負責本行政區域內所管轄水閘報廢工作的監督與管理。水閘的報廢工作由水閘責任單位負責組織實施，農村集體經濟組織所屬的水閘報廢工作由鄉鎮（街道）人民政府負責組織實施。流域機構負責所管轄水閘報廢工作的組織實施。

3.2 水閘報廢的工程措施

擬報廢的水閘應提出相應的工程措施方案，根據水閘實際情況確定工程處置、泥沙治理、水土保持、設施保護等措施。報廢水閘宜進行拆除或部分拆除，并恢復河道連通及行洪功能。無法拆除的，泄水設施的過流能力應滿足相應的防洪要求。保留建筑物如存在結構安全等隱患的，應進行加固處理。建筑物加固處理和防護措施應根據水閘報廢對上下游河道的影響分析結果來確定。

水閘拆除實施計劃應說明拆除內容、步驟及工期，工程和下游影響對象的保護措施等。需采取工程措施對報廢水閘進行功能補償的，應提出工程替代措施和對應的實施計劃。

3.3 水閘報廢的非工程措施

報廢水閘應擬定下列非工程措施：①根據原水閘管理單位實際情況對管理人員進行妥善安置；②不具備完全拆除條件、留有殘留結構的，應落實管理責任主體及措施；③對原水閘資產及有關債權、債務進行妥善處置；④河流面貌已發生重大變化的，應開展必要的巡視檢查，制定應急措施，直到河流重新達到較為穩定的平衡狀態；⑤工程技術檔案應按照檔案管理相關規定移交；⑥批復意見確定的其他非工程措施。

3.4 水閘報廢的驗收工作

水閘報廢處理工作完成后，水閘責任單位提出水閘報廢驗收申請，申請材料主要包括以下內容：①水閘報廢申請書；②水閘報廢論證報告；③利害相關方書面意見（如涉及第三方利益）；④報廢水閘的資產核定等其他有關材料。

受理水閘報廢申請后，審批部門或委托相關部門組織相關專家對報廢申請材料進行評審，并提出相應意見。報廢驗收完成后，水閘責任單位應按照《水閘注冊登記管理辦法》（水運管〔2019〕260號）的有關規定，辦理水閘工程注銷手續。

4 建 議

我國水閘工程面廣量大，基礎薄弱，運行安全風險日益突出，大量病險水閘設備設施老舊，功能喪失，已不具備除險加固的必要性，因此做好水閘報廢工作具有重要意義。

考慮到我國水閘運行管理實際，建議從以下幾個方面做好水閘報廢工作。

（1）進一步完善水閘管理法規制度和標準體系，加快制定《水閘降等與報廢規定》及后續配套技術標準，為水閘報廢工作提供依據。

（2）地方水行政主管部門應積極向地方政府匯報溝通，闡明水閘報廢工作的重要性，爭取財政經費支持。

（3）嚴格水閘報廢論證和審批程序，并妥善做好報廢善后工作，避免對國家財產造成嚴重損失。