生態環境立法 推動以最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

文｜聿木

用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境，是習近平總書記提出的明確要求。圍繞這一要求，近十年，我國生態環境法律和制度建設進入了立法力度最大、制度出臺最密集、監管執法尺度最嚴的時期。

生態環境部首席法律顧問、法規與標準司司長別濤指出，黨的十八大以來，我國生態環境法律體系得到重構，生態環境制度體系得到重塑，是我國生態環境法治建設取得成效最為顯著的十年。

目前，我國現行有效法律有293件，環境資源領域法律有30多件，其中，生態環境部門實施的現行有效的法律有16件。在現有法律的基礎上，《中華人民共和國黃河保護法》以下簡稱《黃河保護法》已經發布，《碳排放權交易管理條例》等的制定也已駛入快車道；生態環境法典的編纂也在有序推進之中。

值得注意的是，10月30日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議表決通過《黃河保護法》。這部法律將從2023年4月1日起施行。

通過立法織密生態環境司法保護網

9月28日，生態環境部召開例行新聞發布會。別濤在發布會上表示，黨的十八大以來，生態環境部認真貫徹落實習近平法治思想和習近平生態文明思想，堅持精準、科學、依法治污，推動以最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。

他說，這十年來，生態環境保護法治建設，特別是在生態環保的法律法規制修訂、生態環保的執法司法解釋、法規標準的制修訂、生態環保法律的執法檢查以及生態環境損害賠償制度改革等領域，得到了全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等有關方面的大力支持。這十年，是我國生態環境法治建設取得成效最為顯著的十年。

別濤從多個方面介紹了生態環境立法情況。他說，在立法方面，首先是通過加強環境立法落實中央生態文明改革的部署，使改革舉措于法有據。他特別談到了排污許可制度改革。別濤說，在黨中央提出排污許可制改革后，生態環境部推動把過去固定點源生態環境管理的各項制度統一納入排污許可制，并納入《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）以及水、大氣、固體等領域重要專項法律。別濤表示，生態保護紅線、“三線一單”、生態環境分區管控等正在推進的改革措施，也將陸續推動入法。

其次是包括《環境保護法》、海洋環保、水、大氣、固廢、清潔生產以及環境影響評價、土壤、長江保護、噪聲污染等在內的國家層面的生態環保法律，根據生態文明建設的總體要求都得到了全面的重構。

“生態環保領域的黨內法規建設十分活躍，成為我國法治體系重要組成部分。生態環保領域的黨內法規建設十分引人注目。” 別濤說，中央生態環保督察、黨政領導干部生態環境損害責任追究等一系列專項的黨內法規相繼出臺，生態環保領域的黨內法規與國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局已經基本形成。

同時，生態環境部鼓勵和引導地方先行先試，形成了一批體現地方特點、符合地方規律的地方立法成果。別濤說，在這方面，特別值得關注的是《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，這部條例由京津冀三省市人大常委會同步制定、同步公布，三省市同步實施、統一標準、統一監管。此外，2021年河北省出臺了《白洋淀生態環境治理和保護條例》，2022年浙江省出臺了《浙江省生態環境保護條例》。別濤指出，河北、浙江以“小快靈”立法解決跨區域生態環境問題，助推區域高質量發展，值得特別肯定和推廣借鑒。

“通過強化與司法機關協調配合，推動出臺一系列重要司法解釋和政策，織密生態環境司法保護網”是近十年生態環境法治建設取得的又一突出成效。對此，別濤說，包括污染環境犯罪、環境公益訴訟規則、生態環境侵權禁止令以及懲罰性賠償等在內的20多件司法解釋是我國生態環保法律體系的重要組成部分。

別濤指出，近十年，在法治政府建設、生態環境損害賠償制度改革、普法方面，通過推進黨內法規建設和嚴格規范公正文明執法，壓實生態文明建設和生態環境保護政治責任；通過扎牢損害追責制度之籠，豐富環境違法追責形式；通過責任清單，推動落實普法責任。

《黃河保護法》立法有重大突破和創新

據生態環境部法規與標準司副司長趙柯介紹，《黃河保護法》是繼長江保護法之后，最高立法機關組織開展的又一項重要的流域性立法，目的是貫徹落實習近平生態文明思想，落實黨中央、國務院對黃河流域生態保護和高質量發展的一系列決策部署。他說，《黃河保護法》也是國家生態環境保護法律體系的一個重要而特殊的組成部分。

趙柯透露，2021年，《黃河保護法》列入了全國人大立法計劃；2021年10月，國務院常務會審議通過了《黃河保護法》草案；2021年12月和2022年6月全國人大常委會兩次對這部法律的草案進行了審議。

“在這期間，生態環境部也承擔了重要的工作任務，全程參與了立法調研和文本的起草，積極配合推動立法工作。”趙柯說，根據立法工作的安排，生態環境部進行了一系列的專題研究，其中包括流域規劃體系研究、流域生態環境監管體制研究、生態保護修復制度研究、污染防治制度研究等。他表示，在這些專題研究的基礎上，生態環境部提出了一系列的立法建議，以推動《黃河保護法》形成科學有效的制度體系。

據趙柯介紹，在《黃河保護法》立法過程中，生態環境部積極貫徹落實黨中央、國務院有關文件精神，推動將入河入海排污口監管、新污染物治理等一些改革措施上升為法律制度。同時，充分借鑒了長江保護法的立法經驗，在《黃河保護法》草案中進一步完善了流域統籌協調機制、生態環境分區管控、地方水污染物排放標準、生態流量、排污口排查整治等一些重要制度。

趙柯說，在此過程中，生態環境部重點推動確立了三項制度。第一項制度是，規劃與管控制度，重點是加強“三線一單”生態環境分區管控。這一制度規定流域內的省級政府要根據生態環境和資源的利用狀況，按照生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上限要求，制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單。

第二項制度是山水林田湖草沙冰一體化的保護與修復制度。“特別是黃河和長江有一些不同，長江主要是水污染問題，黃河還有自身獨特的特點，就是水資源比較短缺，生態比較脆弱。”趙柯說，針對黃河流域的特殊問題，生態環境部要求加強生態流量管控，確定黃河干流、重要支流控制斷面生態流量管控指標，以及重要湖泊生態水位的管控指標。

第三項制度是污染防治制度。“在《黃河保護法》草案中有一個專章來規定污染防治，涵蓋了環境標準、總量控制、重點河湖整治、地下水污染防治、排污口排查整治、農業面源污染防治等重要領域，特別是專門規定了有毒有害化學物質環境風險的評估與管控，以及新污染物的管控治理。”趙柯說，這是第一次在法律層面對新污染物管控做出明確要求，這是法律制度的重大突破和創新。

《碳排放權交易管理條例》值得期待

2021年7月16日，全國碳市場正式啟動。別濤指出，建設好高質量的碳市場，是實現習近平總書記提出的“雙碳”目標的重要政策工具和法律手段，有利于以較低成本控制溫室氣體排放，推動“雙碳”目標實現。

針對《碳排放權交易管理條例》的制定情況，別濤透露，黨中央、國務院高度重視碳排放權交易市場的建設，去年國務院將《碳排放權交易管理暫行條例》列入了立法計劃，今年再次列入計劃。他說，生態環境部作為主管部門，結合全國碳市場的建設運營情況，在總結地方試點經驗并借鑒國外立法的基礎上，經過征求公眾意見，于去年初向國務院報送了《碳排放權交易管理暫行條例草案》。

別濤說，草案貫徹落實黨中央、國務院關于加快建設全國碳市場、推動實現“雙碳”目標的重大決策部署，著力于構建科學、規范、有序的碳排放權交易管理制度體系。

針對碳排放權交易管理立法需要回應和解決的主要問題，別濤說，一是建立碳排放權交易管理的基本制度，包括明確了碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍。二是需要明確重點排放單位的條件和公布調整的程序以及哪些單位要進入交易機制。三是要明確碳排放權配額分配的原則、程序。建立溫室氣體排放的報告和核查制度，明確配額清繳的時限要求。四是要規范碳排放權交易運行機制，包括明確碳交易的產品、交易主體、交易形式和平臺，防范操縱或者擾亂市場。五是強化對于相關技術服務機構的監督管理，包括加強碳市場的數據質量保障。

“碳交易第一個履約周期出現了數據造假問題，對數據造假的檢驗檢測機構、報告編制機構、核查機構，要進行嚴控、嚴查、嚴防，這是中央的要求。” 別濤表示，對此，條例設定沒收違法所得、高額罰款，對情節嚴重的實行從業禁止、信用約束和聯合懲戒等監管措施。

“關于條例出臺的時機，這是一項重大立法決策。考慮到目前經濟形勢，需要在綜合考慮和審慎評估的基礎上穩步推進。”“碳市場第一個履約期已經啟動了，第二個履約期在即，需要有足夠效力的法規文件支撐。現在支撐碳排放交易機制的文件就是生態環境部的部門規章，我們認為它效力層級過低。”別濤說，相信條例的出臺是可以期待的，出臺之后必將對碳排放權交易市場的覆蓋范圍、重點排放單位的確定、配額的分配、碳排放數據質量的監管、配額的清繳以及交易運行等機制作出統一規定，并進一步完善協同監管制度，更好地防范市場運行風險，從而促進全國碳排放權交易市場規范有序的運行和健康持續的發展，為我國“雙碳”目標的實現提供有力的法律保障。

別濤透露，目前條例仍待審未定。

針對生態環境法典編撰工作，別濤指出，編撰生態環境法典是對現行生態環保法律法規進行系統的整合、編訂、撰修，有利于消除矛盾和沖突，構建科學合理的生態環保的法律體系和制度體系。他表示，生態環境部將根據工作職責，組織前期的基礎研究工作，目前正在做的是系統整理現行生態環保法律法規，同時，對制度措施和規范進行分析研究，收集匯總專家學者、理論界等社會各方對環境法典編撰需求、意見和建議；收集、分析、了解國外環境法典編撰的立法先例和實例，為我國環境法典的編撰打好基礎、做好配合和服務。